基层党建工作创新的困惑及改进方向选择

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基层党建工作必须进行创新，这即是推进党的先进性建设的题中之义，也是基层党建工作保持活力和永久发展的内在动力。从实践中看，伴随着改革的不断深化，许多基层党组织就如何进行创新进行了积极的探索，但总体讲，大多数的创新还是初步的。基层党建跟“风”走，工作局面打不开在一定程度上是存在的，这种状况与形势的要求及党员、群众的期望相距甚远。不能否认，产生问题的原因在相当程度上与基层党组织的思想不解放，改革怕出乱子，创新怕担风险有关。但这只是问题的表象，深层次探讨，不能不看到基层党建工作在理论与实践、传统与现实结合过程中产生的差异，在一定程度上使得基层党建难以摆脱有限度地推进、有顾忌地创新的境地。

一、基层党组织领导核心地位到多种角色定位带来的困惑

在高度集中党政合一的体制下，基层党组织的领导核心地位与党的领导核心地位是完全一致的。当时社会是以基层组织为轴心的结构，由于执政党的特殊地位，实际就是围绕着党的基层组织网络构筑社会。党通过基层党组织对社会采取自上而下的直接领导，高效率地实现有效的社会动员和社会整合。党对社会的这种动员整合能力，成为中国共产党实现有效领导和稳固执政的重要政治条件。很显然，传统单位制的社会架构造就基层党组织的地位与党的地位别无两样，基层党建工作的选择和趋向可以说几乎完全纳入党的统一部署中。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，牢不可破的传统单位制结构让位于社会组织结构的多元化。一方面作为体制内的基层单位还存在，但另一方面更多出现了没有任何挂靠关系新的性质的基层单位，即使是体制内的单位也不完全等同于传统意义的基层。顺应这种变化，党及时调整思路，从党的十三大到党的十六大通过的党章修正案不断完善对基层党组织定位的认识,分别阐述为领导核心、政治核心和起保证监督作用等。十六大还增加对非公经济组织中党的基层组织主要任务的规定。这些对基层党组织定位阐述的变化表明党对形势发展的把握和理论上的与时俱进。但问题是，当把这种定位付诸基层实际工作中时，传统的影响力和贯彻中的难以完全协调不可避免地影响到基层党建工作。

首先，原来党中央与基层党组织领导核心地位一致性组织链条在现实中的某种“断裂”，使基层党组织有无所适从的感觉。如认识上的偏差，认为中国共产党是中国的领导者，这在党的整个组织体系中应当是一致的，现在的改革，中央和地方党的核心地位没有变化，而基层党组织的地位实际弱化甚至边缘化了。还有实践中的误区，即使定位是领导核心的一些基层单位，也是在以往单元权力格局转变为二元权力结构中的核心地位，由于二元权力的来源、运作不同，行政和自治组织产生更具有法理依据和广泛的群众认同感，随着公民民主意识的提升和政治参与积极性的增强，党组织往往处于一种尴尬的境地。

其次，基层党组织分别定位为领导核心、政治核心和起保证监督作用，对非公经济组织规定了党的任务而没有明确定位，这种划分源于对多样化单位的回应，也表明党的领导方式和执政方式的改变。但从基层党组织的角度思考问题，领导核心与政治核心的差异在哪儿？政治核心与保证监督作用又有什么不同？对非公经济单位党组织定位的空缺，是理论上不能理直气壮，还是现实中不可行性所致等问题，很容易使基层认为党组织在不同单位其地位是有差异的。而在一些基层单位党组织确实又处于可有可无的境地，不要说非公经济组织，甚至一些国有控股企业，党支部书记的地位也是由其工作人的身份决定去留的，党组织有时都显得力不从心。显然，从核心地位到多重角色定位的转变，对基层党组织造成的不仅仅只是一种心理落差，实际上众多的问题集中聚焦到基层党组织身上，自然影响到基层党建进行创新的决心和选择。

二、党政关系规范化改革呈现的错位走势与基层党建工作应对中的困惑

党政关系规范化的改革，其初衷是要解决党政不分，还权于政，还权于民，使党有足够的精力抓自身建设问题。应当说，实际的结果，后者由于减少了党对行政的直接干预和对社会的垂直控制。加上市场经济的催生，行政改革步伐加快，基层人民民主进程提升，各方面迈出的创新步伐大，成效也显著；作为前者，党推进党内民主的目标是明确的，但如何把作为党组织自上而下的纵向单一性和发展民主可能带来的多样性有机地结合起来，党仍处在探索中，反映到党的活动中还是基本沿用统一的步骤和大体一致性的要求来推进。中国共产党由于其地位使然，其党内民主应先行一步，对人民民主起示范和推动作用，但这只是理想的改革走向。现实中同样是党的定位所致党内任何改革都可能牵一发而动全身，由此决定了党内的改革一直呈现稳步渐进的态势。但直观反映出政与党体系“宽松”与“强化”的落差对基层党组织的影响却是不言而喻的，因为党组织要在错位的交汇点中做创新选择，不能忽视的倾向性问题至少有三：

其一，党政关系的规范化，党政职能分开的格局对于基层党政的影响是双重的，但相对于政的方面，党组织面临的挑战更加严峻。这是因为，在实行党政不分的权力运行机制时，基层党组织直接掌握了大量的行政权力，通过支配人、财、物等行使着领导权。而改革最现实的冲击首先使党的这些权力发生了转移。基层党组织从习惯于事无巨细调配一切的主导地位，迅速被纳入“一无权、二无钱”的边缘地位，所产生的巨大反差使基层党组织立刻失去了重心。重新确立党的重心的出发点明确而简单：在基层即要保证党的主导地位、体现党的作用，又要支持行政领导独立自主地开展工作，保障人民群众当家作主权利的落实，但明确而简单的课题操作中的难度系数是基层党组织从来没有遇到过的。

其二，中国革命是在异常残酷的环境中进行的，对于中国共产党来说，严肃党的纪律，强调党的团结统一，甚为重要。建国后，面对新中国繁重的任务，学习前苏联的经验，党建立起党政高度合一的体制，与这种体制相适应，党强化了用统一的意志、统一的要求规范全党，以保持全党的思想和步调一致，保证党的坚强有力。因此尽管适应不同时期党章在阐述上有一些变化，但贯穿始终的基本原则是“四个服从”。服从是其中的主线，也是检验基层党组织是否和党中央保持一致的硬性标准。但如果把服从推向极端，导致的结果，在实现高度一致的同时，毫无疑问会弱化基层党组织的创造力。

其三，导致曾有过的使服从绝对化，和历史上的影响也不无关系。中国共产党在整个革命时期，开展过局部或全国性的政治运动，本文不是要评价这些政治运动的是非，需要指出的是其中一些运动造成的消极影响至今都不能忽视。在党组织、党员的思想深处，“左”比右好，“左”是态度问题，右是立场问题的思想根深蒂固，尽管现实的政治氛围十分宽松，但这种意识并没有因此而消失。一旦涉及到党的问题，就意味着涉及政治问题，政治问题是要靠党组织来把关的，在关口前基层党组织不大容易摆脱做“宁稳妥勿冒进”的选择。没有人认为这样做是正确的，但是潜规则的作用在现实中又是显而易见的。

上述逻辑演变的结果：在基层党组织面临改革困惑时，如果把来自党的系统强化统一、纪律和历史事件消极的作用力错误地结合在一起时，选择完全照搬上级精神无疑成本最小，也最保险；反之创造性地执行，则意味着投入大，触礁的风险率也高。权衡利弊，基层党组织在新形势面前不敢做、不愿做、不会做也就不难理解了。

三、党员角色和党员作为社会人角色协调中的困惑

党员是基层党建工作创新的基础，如果党员发挥出积极性和创造力，基层组织就有生机和活力。但现在突出的问题是相当数量的党员表现出来的“政治冷模”，对党务和政务缺乏应有的政治责任感和工作热情。这对基层党组织增强创造力和发展后劲，产生着极大的消极影响。党组织本来就是政治组织，党员要求入党，意味着有着不同一般公民的政治热情，拥护党的政治主张，愿意接受和完成党组织分配的任务，在实践中自觉地为实现党的纲领和目标奋斗。目前出现的这种状况，有多方面的原因。但不能忽视一个现实问题是，党员作为党员和社会人从来是双重身份的人，但在计划经济时期，国家采取包下来的政策，党员的社会人身份没有遇到挑战，并且作为党员更有荣誉感。而在市场经济条件下，党员的双重身份从理论上是统一的，但从实际中却是分离的，党组织要求党员奉献时，党员也要以普通人顾及自己的生计，随着竞争激烈的加剧，这种社会定位压力大于党员定位的压力。在两种压力下，很容易出现一些党员只注重社会人的角色，而对党的政治生活和党的工作失去热情。再加上，由于党内民主发展的缺失，现实中党内事务包括党员自身的发展不是掌握在党员手中，而是由党的领导者左右着。很显然，当党员在决定党内事务中没有应有的地位时，激发党员的主动性和创造力就是一句空话。

四、基层党建创新的方向性选择

能不能切实地创新基层党的工作，不仅仅影响基层党组织自身的存在和发展，而且关系到中国共产党执政基础的夯实和执政地位的巩固。笔者以为，找准基层党建工作创新在理论设计和实际操作、传统和现实上的结合点，需要明确基层党的工作创新的一些方向性问题

(一)以强化党组织的政治功能推进创新

需要明确指出的是，强调创新，目的是使基层党组织有效应对挑战，切实担负起自身的政治责任，不是要回到党政不分、以党代政的过去，也不是借此削弱党的领导，这应当是基层党建工作创新的立足点。从这个立足点出发，基层党组织的创新应当还原作为政党组织定位的思考。中国共产党作为政党自然有着政党的共同属性，这就是政党都是特定阶级利益的代表者，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织。政党的属性决定了其最根本的功能是政治功能。即党制定自己的政治纲领，并通过发挥政党的政治职能，履行自己的使命，最终实现自己的政治主张。这种功能无论政党执政前还是执政后都是一致的。由此我们不难导论出，人民群众对政党的认可与服从并不完全是建立在权力的基础上，政党对于人民群众的更多和更持久影响力是建立在党能够遵守和兑现对人民的承诺，始终代表人民群众的利益,带领人民群众实现眼前和根本的目标的基础之上的。

党的基层工作，是整个党的工作的一个重要组成部分，它既是党的领导的落脚点，也是党的建设的落脚点。毫无疑问，党的基层组织只能在所处的环境和群众中，作为政治主体担当责任，为实现党的政治纲领而履行应有的政治职能。即使说，基层党组织发挥自己的影响力，其着眼点在于但当政治责任。权力是责任，但不等于说责任就是权力。从政党组织的角度看，基层党组织作用恰恰作为一种超脱于行政权力与群众之间的相对独立的政治力量，发挥自身在组织、引导群众方面具有的明显的优势，以服务的姿态实施领导活动，以服务的行为获得领导者资格。邓小平曾指出：“怎样改善党的领导。这个重大问题摆在我们的面前。不好好研究这个问题，不解决这个问题，坚持不了党的领导，提高不了党的威信。”他还说共产党实现领导通过什么手段？是用一种组织形式，还是用别的办法，“比如共产党员的模范作用，包括努力学习专业知识，成为各行各业的内行，并且吃苦在前，享受在后，比一般人负担更多的工作。一个工厂的党委，总必须保证在产品的数量、质量和成本方面完成计划；保证技术先进、管理先进、管理民主；保证所有管理人员有职有权，能够有效率、有纪律地工作，保证全体职工享受民主权利和合理的劳动条件、生活条件、学习条件；保证能够培养、选拔和选举优秀人才，不管是党员非党员，凡是能干的人就要使他们能充分发挥作用。如果能够保证这些，就是党的领导有效，党的领导得力。”很显然,邓小平在这里所强调的基层党组织的影响力并不在于权力的作用,恰恰在于用党员和党组织良好的人格魅力、创造完成本职工作的各种有利条件等来体现党的领导。

(二)以切实发展党内民主推进创新

党内民主和党建工作创新有着不可分割的联系。因为无论是党内民主还是党内创新的主体都是广大党员。没有党内民主的实现，就没有党员积极性主动性和创造性的发挥，而党员如果对党的事业失去了感情和热情，也就不会有党的生机勃勃的创造性事业。

发展党内民主问题不应只是停留在理论上的论述，关键在于解决实际中的操作。毋庸置疑，由于中国现实的情况，党内民主的状况很大程度上取决于党的干部的重视程度、思想素质和修养水平。党的领导干部是推进党内民主的重点。提高领导干部的民主意识，一方面要靠道德约束。使领导干部知晓：其一，发展民主尽管对于领导者无疑是一种自我革命，必将对传统的领导权威提出挑战。但民主的动力源最根本来自于利益诉求，伴随着市场经济的发展和与之带来的人们民主意识的觉醒与提高，民主发展的趋向将势不可挡，乘势而上应当是中国共产党人的选择，因为发展民主说到底正是党代表人民利益的一种集中而实际的体现；其二，发展民主是需要成本的，即是民主操作中必不可少的程序；反之，如果只是把民主作为一种招牌或者实施民主中也搞偷工减料，将导致付出更大的成本，小则付出失去权力的代价，大则动摇党的执政地位。另一方面道德约束要和制度并行不悖，制度的重点和可操作点是要确认并保障党的领导干部的权力来自党员的委托，切实不断扩大基层党组织直选范围，使党的领导者由谁选举，对谁负责。一旦领导者违背党员的意志，党员能够有效行使罢免权。

党员是党内民主的主体，发展党内民主，从根本上说就是由广大党员当家作主。党员的主体性决定了党员具有许多不可剥夺的民主权利。从我们的现状出发，一是教育党员切实把握自身有哪些权利。现实中，有部分党员一方面抱怨党组织不能保障党员的权利，而另一方面又说不出党员到底有哪些权利，受到了侵犯自然难以捍卫权利。二是提供党员权利实现的途径，通过多种方式建立起党员表达愿望、实施监督的“无障碍绿色通道”。三是鉴于党内民主建设是个庞大的工程，基层组织也是多样的特点，推进党内民主的目标是一致的，但允许其实现形式的多样。不要因为某些单位多了“自选性动作”而苛求，也不能因为某些单位带有过多的“规定性动作“痕迹而丧失信心。无数单位的实践证明，民主的发展要有一个逐步完善的过程。

(三)以重视党员先进性意识教育推进创新

如果说，从制度层面保障党员权利，对于激活党员积极性，推动党的工作创新具有特别重要的意义的话。那么，从思想层面强化党员意识教育在现实也是刻不容缓的。因为制度也要靠人来落实，如果党员没有政治热情，缺乏责任感和使命感，谈发挥党员的创造力同样是一句空话。党员从事的职业千差万别，但都是党员。须知，党员作为受人民委托执掌公共权力的政党组织的一员，只有履行积极意义的政治责任，才能得到人民群众真诚的信服。应当承认，由于各种原因，对党员的教育基层党组织即存在底气不足，不敢教育的问题，也有教育内容、方式陈旧，单纯走过场的现象。这种状况不仅群众不满意，党员也不满意。首先基层党的组织不是松散的团体，因此要理直气壮地教育党员，把着力点放在坚定广大党员的理想信念和增强广大党员的自觉性、主动性、责任感上，推动广大党员增强先进性意识，高标准地要求自己。提高自己。鉴于基层党的工作兼职、活动业余化的发展趋势，对党员的政治要求不应是低而是更高。如果党员因为双重身份在现实中发生冲突而要求对党员身份“松绑”的话，那就不要做党员，而去做一个普通公民。我们党是按照民主集中制组成统一的整体，为共同的目标而奋斗，这是我们巨大的组织优势。如果党员各行其是，这种巨大的组织优势必然丧失，党就无战斗力可言。当然基层党组织在党员意识教育的内容和方式方法上要有创造性，对上级的指示，基层不仅应注意形式上的贯彻，更应在实际内容的贯彻上下功夫；围绕本部门、本单位的中心任务和总体部署开展工作，党组织强化党员意识教育就不能游离于本职工作之外。总之，对党员教育工作的改进与创新既要让传统的党建活动内容彰显时代的活力，又要让上级布置的党建活动内容彰显基层个性的风采。

当然，党组织在对党员加强党员意识教育的同时，也要认识到，党员追求个人的才能和价值的实现，通过正当途径寻求更优厚的待遇，是党的政策所允许的。党组织应当尊重党员个人自由选择，在尊重的基础上，力求把党员追求个人才能的实现和党的事业的发展有机地统一起来，在推进党的事业发展的同时，为广大党员发挥聪明才智努力创造平台，力求把强化党员意识教育和对党员学习、工作和生活的关心、服务结合起来，切实使党组织成为“党员之家”。