关于试行党代表大会常任制的研究

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近年来，*、*、*等地都先后在基层地区中进行了党代表大会常任制的试点，并收到了显著的效果。特别是*的试点经验值得注视。

一、三地试行常任制的基本做法

**区的基本做法

（一）明确代表的任期及职责

常任制度规定代表的任期与同届委员会相同。大会期间代表的职责主要是：听取和审议区委、区纪委的工作报告；选举区委、区纪委委员；参与地方性重大问题的讨论和决策。闭会期间的职责主要是：收集本选举单位广大党员的意见和要求，及时向代表大会和区委反映；结合本单位实际，对党的建设、经济建设和社会发展、群众的思想状况等有关问题进行调查研究，然后向区委和有关党组织提出工作建议和批评；根据有关规定对区委、区纪委及其委员进行评价、监督；每年一至二次向本选举单位党员汇报履行代表职责的情况，并接受本选举单位党员的监督。

（二）建立代表团制度

*全区按区域或工作性质将代表划分为13个代表团。代表团在大会期间的活动主要是组织讨论、形成提案、酝酿人事问题等。闭会期间的活动则根据需要，每个代表团定期或不定期召开每年不少于两次的会议，讨论区委提交代表讨论的问题，形成提交党代表的提案，讨论本代表团所在区域和工作系统内的有关问题。

（三）实行代表大会“年会制”

即，每年召开一次党员代表大会年会。年会上，代表听取和审议区委、区纪委本年度的工作报告，讨论决定一个时期内全区经济、社会发展等重大问题，年度工作计划等。如果上级党委认为必要，或者有四个代表团联合提出要求时，可以对区委及区委委员进行信任投票，若得不信任票超过应到代表半数以上者，应提出辞职，并报上级党委批准。如区委得不到应到会代表三分之二的信任票，经上级党委批准，则区委应提前换届。

（四）取消常委制，实行委员制

为了避免决策、领导层次过多，影响效率，实行常任制后，取消了常委会，由全委会直接负责闭会期间党的工作。委员的人数和构成，坚持精干、高效、结构合理和便于加强领导的原则，区委委员的人数由原来的30多名减少为13~15名，不设候补委员，并适当增加政府副职委员的比例。

（五）设直属区委的党员代表联络办公室

其职责是负责接待党员代表来信来访，收集意见、建议，受理代表议案和沟通代表及代表团之间的联系，成为区委与代表之间联系的桥梁。编辑发行《党员代表通讯》作为党员代表参与党内外事务、交流经验的重要媒介。

配合建立党员代表大会常任制，*区还改进了代表的选举产生办法，改进了党员代表大会（包括年会）的工作程序。代表的选举产生（包括区委、区政府主要党员领导在内），采取划小选举单位、扩大差额比例的办法，第三、四、五次代表大会分别划为104、95、93个选举单位，每个选举单位差额选举出的代表一般不超过2名，第三、四、五次代表大会代表差额面分别达533%、497%、448%。从而扩大了党员直接选举代表的范围，提高了代表的素质。大会（包括年会）工作程序的改进，主要是在代表大会正式开会前10天，以代表团为单位提前活动，讨论会议议程、报告、议题、候选人建议名单等，然后由区委根据代表的意见进行修改、补充、调整。

与**区相比，*、*两地做法的共同点是：

（一）明确规定代表的任期及职责

*金山区干巷镇党代会代表常任制《试行条例》规定：“代表的任期与党代会届期相同。代表在党代会上要履行自己的职责；在党代会闭会期间要通过适当方式监督和协助本镇党委的工作。”同时规定了代表“听取和审议镇党委报告及纪委工作报告，审议年度工作计划和工作总结，对党委工作提出意见、建议和质询”等7项权利。

*宝安区松岗镇在《镇第十次代表大会代表定期活动制条例》中规定：“代表的任期与本届党委的任期相同，一般为3年；代表可以连选连任。但每届代表应有一定比例的更新。”同时也像**区那样规定了“党员代表大会召开期间代表的权利”和“党员代表大会闭会期间代表的权利”。

显然，党代表是常任制度的实践主体，他们能在多大范围行使权利、行使什么样的权利是常任制度的一个前提。首先，三地都规定了党代表的任期与同届党委或党代会相同，这就明确了党代表行使权利的时间范畴，即，只要在任期内，不论是开会还是不开会，党代表的权利仍然存在；并不是人们说的党代表的权利“三年才那么一回”。其次，三地都明确了党代表职权，可分为两类：一类对上的职权，一类对下的职权。对上的职权主要是指对同级党委、纪委报告的审议权、对同级党委的监督权、选举权等，其职权功能是监督、制约，把党章所规定的组织制度——由选举产生的各级领导机关向选举他们的各级代表大会“负责并且报告工作”细化；对下的职权主要是对当地重大问题的决策权、对基层情况的反映权以及对促进当地发展的建议权等，其职权的功能是利益整合和决策，把党代会“民主集中制”的功能完善了。这两类权利构架了党代表行使权利的空间范畴，上对党委下对基层，内容既具体又广泛。也体现了“八大”时把各级代表大会建成“最高决策机关和最高监督机关”的制度设计。第三，党代表权利法定授予。三地都制定了关于试行常任制的条例（尽管名称不尽相同），并经当地党内最高领导机关党代会审议通过，具有党内“法规”的作用。条例中规定党代表的权利，可视为法定授予，任何人、任何组织不得非法剥夺。

（二）设计了党代表进行活动的组织形式

前文讲过，*是把代表划分为13个代表团，通过代表团这一组织形式进行活动。*金山区干巷镇是设立代表工作小组。在党代会闭会期间，按照代表总人数的20%左右的比例确定代表，组成3个代表工作小组。每一代表工作小组人数定为10人，并各设联络员1名。3个代表工作小组分别为：思想建设工作小组、组织建设工作小组、作风建设工作小组。党委有关职能部门配合思想建设工作小组开展日常工作；党委组织部门配合组织建设工作小组开展日常工作；纪委配合作风建设工作小组开展日常工作。3个小组的职责是协助和监督党委加强党的思想建设、组织建设和作风建设，每年要对相关情况进行调查和检查，并据此向党委及其职能部门提出意见和建议。在党代会召开期间，各代表工作小组，可根据需要向党代会报告工作或提请大会讨论有关问题。不是所有的党代表都同时组织活动，其他代表则通过座谈会的形式发挥作用。

*宝安区松岗镇是设立党风党纪调研工作组、党的建设考察工作组、代表联络工作组等3个代表工作组，主要职责是党风党纪检查、党的建设考察、提案及合理化建议的审议等。同时按照代表的区域和工作性质等因素划分为10个代表小组进行分组活动。

组织党代表开展活动是有成本的。相比较而言，*金山区干巷镇主要以3个代表工作小组进行活动，比较经济。*所有代表都要进行活动，成本较高，所以他们也认为“在财力不允许的县、市、区开展活动有一定难度”；而*宝安区松岗镇既有代表工作组的活动，又有10个代表小组的活动，费时、费力、费钱。这成为他们试行一年后取消改革的一个原因。

（三）实行代表大会“年会制”

每年召开一次党代表大会年会，年会上党代表充分发挥作用，体现代表大会决策和监督的职能。*金山区干巷镇规定：镇党代会在届期内一般每年召开一次。年会上，代表听取和审议镇党委报告及纪委工作报告，审议年度工作计划和工作总结，对党委工作提出意见、建议和质询。*保宝区松岗镇也规定每年召开一次会议，年会上，代表听取和审议镇党委、纪委的工作报告、听取并讨论本镇有关经济工作报告，并提出意见和建议、对党内重大问题进行讨论、审议、表决，形成决议、对党费收缴、使用管理情况进行监督检查等。

技术层面的困难

三地试行党代表常任制后，都遇到技术层面的困难。

1、党代表数量如何确定，代表活动如何开展。*松岗镇有党代表123名，但镇人大代表才53人，党代表是人大代表的1倍。由于人员比较多，年纪大的党员代表较多，所以，在组织开展活动时就遇到很多困难。他们认为可以参照人大代表数量来确定党代表数量。*金山区干巷镇有党代表146名，但与人大代表重合较多，刚开始重合比例在80%左右，经过调整还有40%左右。所以，有时党代表活动与人大代表活动有冲突。

2、党代表参政议政积极性有待进一步提高。由于长期以来，党员代表自党代会闭会后，就停止了活动，不像人大代表定期活动，所以，党代表积极性不高。可见，党内民主实践有助于培养党代表的民主意识，还得多实践。

3、制定的党员代表常任制条例不够完善，特别是对代表的权利、代表大会年会的职权还不够明确。干巷镇也认为《试行条例》和3个小组《工作细则》有待于完善，使其更具有可操作性。**区认为，现在试点中党代表的职责、权利都由各地自己定，缺乏权威的规范；而且年会制也不固定，有的地方是固定的年会制，有的地方是松散的年会制，这就可能导致领导觉得有必要开就开，没必要就不开了，还没有形成制度。

总之，无论在制度的健全上，还是在配套措施上三地都存在需要进一步完善的地方。

二、试行常任制的成效

我们先看*：

其一，党代表“常任制”促进了镇党委的民主决策。镇党委副书记刘德根说，我们常说书记是“班长”，但这个“班长”搞不好就成了“家长”。决策拍脑袋，执行拍胸脯，出了问题拍屁股，这种事情我们也见过。现在我们联系党代表，党代表联系党员，党员联系群众，双向交流、沟通，拓宽了党内民主渠道，避免了重大决策少数人说了算，使党委决策有了深厚的群众基础。同时，也调动了党员、群众的积极性，一种生动活泼的政治局面就来了。*年，全镇实现国内生产总值35亿元，财政收入4000多万元，人均收入4000余元，分别比3年前增长30%、100%、10%，财政收入居全区各镇之首。

其二，党代表“常任制”较好地解决了上下监督一致性的问题。刘德根还说，基层干部的任用、分配权都在上边，从上往下监督易，从下往上监督难，干部提问题一般要经过一番“包装”，上级领导不一定听到来自一线的声音；而党代表不受这个制约。他们敢讲话，有时还相当刺耳哩。如果党代表作用不明显，第二次党员还不选他呢。组织建设小组组长陆寿龙说，组织纪律我们必须遵守，但有不同意见我们必须要讲，这是对党的事业负责、对群众负责，也是对上级领导的爱护。

其三，党代表“常任制”促进了基层民主。作风建设小组组长高纪硕说，以前村财务公开，老百姓对“其他”一项最有意见：“其他”是个筐，什么都往里放！谁知道这钱干什么了！党代表把意见拿到支部讨论；现在每一项收费都弄得清清楚楚；村务公开的内容复印好，一年两次发到农户家里，群众明白了，干部清白了。现在，全镇都这么搞。

再看*：

其一，实现了三个根本改变。一是根本改变了党代会的代表只能在有限的几天内发挥作用的状况；二是根本改变了目前两届党代表大会之间相隔时间长，应当由代表大会讨论的一些重大问题难以及时开会讨论的不足；三是根本改变了代表大会选举产生的委员会，无法向选举它的本届代表大会报告、接受监督的不足，进一步完善了党代表大会制度，使党代表大会成为名副其实的同级党组织的最高领导机关和最高监督机关。

其二，扩大了党内民主，有利于提高党委决策的民主化、科学化水平，并促进决策的贯彻落实。实行常任制后，区委事先征询意见，组织代表进行专题调查，开展献计献策活动，14年来39次向代表发送征求意见表7639份，收集意见、建议3010条；组织代表团或部分代表进行了93个专题调查，党代表累计撰写了84篇调查报告，并在5次“我为发展*献金点子”活动中提出“金点子”126个，提高了党委决策的民主化、科学化水平。同时，由于代表常任，党委的重大决策和活动，通过代表传达到广大党员，广大党员的意见和建议通过代表反映上来，建立了比较有效的党内双向沟通渠道，实现了党员有所呼，党组织有所应的互动，整合了来自党内方方面面的意见和要求。

其三，加强了对领导干部的监督。区委把《区委工作规则》、《保持自身廉洁的七条规定》、《关于加强自身建设的五条决定》等印发给每个代表，接受代表监督。把区委委员、副书记、党员副区长的组织关系转入基层选举单位，参加所在党支部的组织生活，汇报思想和工作情况，听取批评建议。他们一般每年在基层参加组织生活5次左右，多的7次以上。14年来，区级领导干部没有一位违纪或违法。尤其是区委依托党员代表大会常任制，实行了全委会无记名投票决定干部任免制度。前后进行了97次干部任免讨论，有88人次在讨论中转为缓议，占提交讨论总数的26%。因未超过规定票数被否决的有6人次，树立了正确的用人导向。

其四，推动了基层民主政治建设，增强了基层党组织的生机和活力。尤其是在镇、街道实行这项制度后，拓宽了广大农村党员表达意见和参与党内重大事项决策的渠道，在更大的范围保障了党员的民主权利。同时，通过他们参与党内民主的实践，有效地影响、规范了广大党员参与基层民主政治建设的活动，探索了“通过发展党内民主，积极推动人民民主发展”的新途径，从组织上、制度上保障了党的生机和活力。

我们再看看*：

一是拓宽了党代表参与党内事务的渠道，保障了党员对党内重大问题的知情权和参与权，提高了党代表的工作积极性。二是拓宽了监督渠道，形成了较好的约束机制，有利于改进机关作风和加强廉政建设。三是拓宽了党内信息传递和反馈的渠道，使党组织能更广泛地听取党代表和党员的意见，有利于提高基层党组织的决策水平。四是加强了党群、干群的沟通和联系，有利于密切党群、干群关系。

结论

我们不难发现，三地试行党代表常任制后，对当地党委的民主决策、干部的廉政建设、基层民主政治建设等都产生了积极作用。但我认为最重要的是进一步完善了党员代表大会制度。党的代表大会制度，是实现党内民主和党内监督的最基本的形式和制度，也是实现党的集体领导的最高、最基本的形式和制度。但是，长期以来由于党的代表大会制度不健全、不完善，甚至存在着某些弊端，因而其职能和作用发挥得远远不够。从历史和现实上看，突出表现为代表大会不按期召开，全委会、常委会等行使了代表大会的职权，对许多重大问题的决定只是在代表大会上走走程序、履行一下手续，代表大会只能在几年一度的几天开会期间发挥一定作用。从实践中看，*、*、*都有这么一种说法：认为党代表不如人大代表，人大代表每年开一次会，而党代表三年就是“吃一顿饭、举一次手、画一次圈”，党代表参加党代会是“握握手、拍拍手、举举手”。似乎党代表只是在党代会上行使权利，党代会一结束，党代表的职能、权利也随之消失。显然党代表参与决策和民主监督的作用还发挥得不够，党代会作为“最高决策机关和最高监督机关”的功能还不能充分体现。但试行党代表常任制后，这一现象得到了明显改观。

三、对代表常任制前景的看法

既然党代表常任制这么有效，是不是可以“遍地开花”呢？答案是：不一定。*就否定了。

对*取消常任制，是不是可以这样考虑：

尊重实践。在基层政权中试行党代表常任制毕竟是一项新事物，全国也不多（中组部指定了10家），*也只有松岗镇一家进行试点。既然只是试点，对试点的结果当地同志当然有“发言权”，取消这项改革有其“合理性”。就像邓小平同志说的，对待改革要允许人家“大胆闯，大胆试”嘛。所以，我们有必要对出现这样的结果进行理性分析。

对党代表常任制的前景，学界主要有三种观点：一种认为“党代表常任制不是发展方向”（温宪元）、党代表常任制这种思路“可以放弃”（胡伟）；一种认为在国家政权的制度范畴内不宜实行常任制，“在那些不属于地方一级政权的地方或地方基层单位，党代表大会可考虑实行常任制”（林尚立）；还有一种观点与之恰恰相反，认为“可以在县、市、省搞试点，但基层没必要套用这些做法”（王贵秀）。

我相信，学者的观点是基于对中国政治运作规律的把握，经过反复思考后谨慎得出的。但*、*、*三地的实践，却不能与之完全吻合。这一方面反映出实践的多样性，很难下结论，另一方面也反映出实践的发展，给理论界不断提出新的要求，促使学者继续探索。我觉得有必要探讨三个问题：

第一，常任制到底有没有必要实行。从三地的试点情况看，试行常任制确实带来一定的积极效果，不必多说。我觉得还可以从历史经验、现实需要上来考察实行常任制的必要性。

从历史经验上看，苏共夺取政权后，根据列宁的倡议，俄共（布）决定每年召开一次党的代表大会，实行党代表大会常任制。但由于战争的需要，全党全国高度集权，常任制无法实践下去，而后继者又继续向高度集权的方向发展。斯大林成为苏联党和国家的最高领袖后，个人集权制逐渐在党内确立了起来。斯大林晚年专断独行，把党的民主集中制完全抛之脑后。最终一个执政达74年的苏共垮台了。

中共在“八大”时就提出常任制，但根本没有实现，结果也出现高度集权和个人专权，最终天下大乱。如果实行常任制，强化党代表大会最高领导机关的权威，就会限制个人权力的无限膨胀，何至于出现个人专权呢？所以，总结历史经验教训，有必要实行党代表常任制。

无产阶级政党都实行民主集中制。即“民主基础上的集中，集中指导下的民主。”民主是前提，没有民主的基础，民主集中制很有可能发展为只有集中、专权。无产阶级政党又是纪律性最强的政党，强调一级服从一级（尤其在非常时期），纪律性很有可能就服从于集中的要求，从而显得民主不够。于是，就容易出现党的各级领导大权独揽，无人制约。这就难免要犯大错误，并且犯了大错误还难以及时纠正。像发动和领导“”那样的错误，连、、刘少奇、邓小平都无法制止。

现阶段一把手腐败高发不止，越反越厉害，就是因为一把手权力太大又没有制约。而每一次腐败都是对民主集中制的破坏。实行常任制未尝不是一种制约。所以说，如果实行常任制，扩大民主基础，就会避免民主集中制走向自己的反面。这也是一条历史与现实的经验教训。

任何形式的民主都是依据一定的民主理念对不同利益所作的一种制度性安排。党内民主也是如此。这正如邓小平所说：民主与集中的关系归根到底是各种利益关系在政治和法律上的表现。实行党代表常任制，可以充分利用“代议制”的形式调整党内不同社会阶层成员的利益，协调党内不同利益团体的利益，使党更好地体现“三个代表”，使党的决策更易执行。现在社会阶层分化加剧，6600多万的共产党员不可避免地分散在社会各个阶层之中。每个阶层都有其特殊的利益需要诉求，只有在决策中充分考虑来自方方面面的利益，在党内充分表达、反复权衡，最终形成决策，才能保证党能代表中国最广大人民群众的根本利益。可见实行常任制非常有必要。

同时，党内也存在利益团体，或是地方利益，或是部门利益，或是条线利益等。

党中央很早就注意到这个问题。在“八大”前发表的《论十大关系》就是正确处理党内利益团体关系的指导性文件。现阶段，各级党委功能定位的变化，加上党政职能分开后党对政府、对企业的领导方式的变化，各级党委权力运作与本地区、本单位的利益的关系更为紧密，出现了比较强的本位主义倾向。一个时期以来，社会上流行的所谓向中央要政策、要项目、“跑部前进”等，就是比较典型的表现。所以，必须有一种制度化的程序来协调党内不同利益团体的关系。“八大”提出党代表常任制，党章第25条还专门规定了中央和地方组织的权限划分，不能不说也是一种思路

第二，党代表常任制在国家政权架构中的地位。“八大”提出实行党代表常任制，按照等人的设想，就是仿照人民代表大会办法，设常任代表，我们有人民的“国会”，有党的“国会”，党的“国会”是党代表大会。实行常任制后在国家政权架构中存在两个“国会”，两个最高权力机关，这两者并不矛盾。

从运作上看，先党内后党外，对重大问题党内先酝酿、先决策，然后把党的意志通过国家权力机关变为国家意志。这一设计与执政党的地位是吻合的，与中国政治近些年的运作规律也是吻合的。比如，中央提出关于修改宪法的建议、关于国民经济和社会发展第十个五年计划的建议等，然后拿到全国“两会”上讨论并通过，从而实现党的有效执政。

第三，推进常任制改革动力是什么、阻力是什么。党内民主改革要自上而下的推进，这是很多人的共识。从实践看，对试点单位的选择，本身就体现了上级的意图；如果没有上级的支持，常任制很难试行。

同时，我们也不难发现，实行党代表大会常任制、发扬党内民主肯定会对地方党委和党委领导成员的行为起到一定的约束、制约作用。特别是涉及到监督机制的有效性问题，要想党内民主有真正的突破，冲破这个民主“瓶颈”，地方党委有时无能为力，也不愿意给自己套上个“紧箍咒”。所以，各级党委领导对推行常任制的认识程度也就决定了改革的深度。

实行常任制后，势必会强化党代表大会的作用，党内原有的三大会议制度的格局肯定会发生变化。原有党的领导程序、工作制度等相应也要发生变化，基于原有制度所产生的利益格局也需要调整，势必会触动一些人的利益，以种种理由抵制改革。

另外，试行常任制还得进行配套改革，而且这种改革还要考虑与外地相对接，以利工作方便。像**取消常委制、设党员联络办公室等措施与外地就很难对接。所以，一地的改革和相应的制度建设，对整个局面影响不大，某种意义上也会受制于大局。

总之，如果上级领导不是大力支持的话，常任制的效果就会大打折扣。

党代表常任制是党内民主制度建设的一部分，党内民主改革要自上而下的推进，所以，这项改革一定得由上级统盘考虑，分步骤实施；策略上先逐步扩大试点，及时总结经验，积极加以引导，等时机成熟全面推开。

四、结论

实践是检验真理的唯一标准。党代表常任制在实践中已表现出勃勃生机，我相信会有越来越多的人赞成常任制的实施；我高兴地看到党的十六大把“扩大在县、市进行党的代表大会常任制的试点，”写进报告，这等于说中央对常任制问题已经定了“调子”，可以预见的是常任制改革一定会成为今后一个时期党内民主制度建设的热点。

我的结论只有一句话：党代表常任制一定会重新写进党章。