关于党的执政能力及其评价指标体系的研究

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党的十六大的报告指出，要加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平。面对执政条件和社会环境的深刻变化，各级党委和领导干部要不辱使命、不负重托，就要适应新形势新任务的要求，在实践中掌握新知识，积累新经验，增长新本领。必须以宽广的眼界观察世界，正确把握时展的要求，善于进行理论思维和战略思维，不断提高科学判断形势的能力；必须坚持按照客观规律和科学规律办事，及时研究解决改革和建设中的新情况新问题，善于抓住机遇加快发展，不断提高驾驭市场经济的能力；必须正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调不同利益关系和克服各种困难，不断提高应对复杂局面的能力；必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力；必须立足全党全国工作大局，坚定不移地贯彻党的路线方针政策，善于结合实际创造性地开展工作，不断提高总揽全局的能力。

如何理解党的执政能力、特别是如何对党的执政能力进行评价？本文仅作一些粗略的探讨。

一、概念解析及其意义

理解一个概念，不仅仅要理解其基本的含义，更为重要的是，要将这一概念放到一定的历史背景中进行考察。

1、思考这一问题的两个基本纬度：一是，党的十六大提出了物质文明、政治文明、精神文明共同推进的发展战略，在关于政治文明建设的问题上，十六大提出要吸收人类一切有益的文明成果，发展社会主义民主，建设社会主义法治国家。因此，研究党的执政能力问题，应该以十六大的基本精神为价值指向。二是，政党执政的问题是现代政治的一个基本特征，无论是什么类型的国家，在其政权机构中毫无例外地都存在着一个党的问题。因而，一些国家在理解和解决这一问题上的经验教训，可以为我们提供借鉴。

2、所谓党的执政能力，应该主要是指作为执政党的中国共产党执掌国家政权的功能及其有效性问题。在这里，我们认为，有必要通过对如下一些基本问题的分析，以更为清晰地理解我们的命题：

一是，关于党的执政能力与政府的治理能力。政府的治理能力或者说政府的管理能力主要体现在政府在管理公共事务方面所表现出来的功能及其有效性，相对于党的执政能力来说，政府治理能力更加具体，更加实在。尽管政府的治理能力在某种程度上也反映了党的执政能力的问题，但是两者所针对的问题不一样，因而评价的指标也就不一样。

二是，关于对执政之“政”的理解。几乎是在所有的实行政党制度的国家里，所谓的执政，主要是执掌了国家权力的核心部分。就是说，只要一个政党（当然是其代表或者说是领袖）执掌了这个国家权力的核心部分，那么这个政党就被视为执政党。而且，一个政党执掌了国家中央政府的核心权力，就可以被认为是这个国家的执政党；而这个国家的众多地方政府的核心权力是否全部为该党所执掌，并不影响该党作为其国家执政党的地位。

三是，关于政党的执政能力与政党之成员的执政能力。通常所指的政党的执政能力，应该是指作为政党之整体的执政能力，而并不是指政党的某个领袖的执政能力，甚至也不是指政党的某个集团（甚至是领袖集团）的执政能力。尽管政党的某些成员特别是政党的领袖或者领袖集团对于执掌政权的功能及其有效性具有至关重要的意义，甚至可以说一个政党的执政能力通常就是由其政党的领袖或者领袖集团决定的，但是任何政党领袖或者领袖集团都不能代表政党的全部。因此，政治实践中往往有这种情况，政党的领袖可以经常变换调整，但是都不影响其政党的有效执政功能的发挥。

3、我国执政党执政能力问题的特殊性。当然，鉴于我们国家的具体情况，我们不能用一般的概念和逻辑来说明我们自己的情况。首先，我国的执政党是法定的执政党，宪法明确规定了中国共产党的执政地位；其次，我国的执政党自上而下具有行政化的结构和功能；最后，我国的政权体系中存在着政党与政府的“二元制结构”，即既有执政党的组织结构，又有政府的组织结构，两种结构在某种程度上都履行着公共管理的职责。

因此，在研究执政党执政能力的时候，我们既要注意到执政党的执政能力，同时也要注意到政府的治理能力；既要注意到党执掌中央国家权力的能力，也要注意到党执掌地方各级国家权力的能力；既要强调作为整体的执政党的执政能力，也要关注执政党之领袖以及领袖集团的执政能力。

二、执政能力的评价要素分析

根据《辞海》的解释，所谓能力，是指成功地完成某种活动所必须具备的个性心理特征。由此观之，所谓执政党的执政能力，可以认为是执政党本身所具备的内在素质特征，包括执政党的整体素质以及能够影响这个整体素质的个体或团体素质。但是，由于这里研究的是执政能力问题，因此，考量一个执政党的执政能力，需要从其执政的实际作为中才能得到体现，需要从其与执政之客体的关系中才能得到说明。

我们认为，对于一个执政党的执政能力，可以有如下一些重要的考量要素：

第一，执政党所执掌政权的合法性与支持度。

合法性（也称正当性）问题是当代政治科学的一个重要概念，旨在说明一个政权在被统治者中间的认同和支持的程度。而且，合法性的问题历来是思想家的一个重要考量指标。中国古代就有所谓“得民心者得天下”的命题，古希腊思想家亚里士多德也提出了所谓“一条适用于一切政体的公理”，那就是：“一邦之内，愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分。”（亚里士多德《政治学》，商务印书馆1965年版，第210页。）这些观点都是与现代政治科学中的合法性问题相类似的概念。

合法性主要是指统治当局的合法性，同时也可以指统治当局所推行的政策的合法性，当然这两者具有互相关联的关系。如前所说，合法性主要反映的是人民对统治当局及其实施的政策所抱持之态度，是认同与支持的态度，还是不认同与不支持的态度。这种认同性和支持度越高，表明其统治的合法性就越高；反之则越低，低到一定程度时候，便出现所谓认同危机的政治状况。

同时，合法性也一定是指和平统治条件下的合法性问题，武力征服和武力强制尽管也可以达到如亚里士多德所说的“强于反对这一政体的部分”的状况，但是这在事实上也违背了亚氏的“公理”。对于这个问题，卢梭也说，“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”（卢梭《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第12页。）从政治科学的理论上说，征服或强制的权力是FORCE，而建立在合法性基础上的权力是POWER，两者具有本质上的差别。

可以认为，合法性是说明执政党执政能力的最为核心的要素。因为合法性不仅仅是一个政党稳定执政的重要基础，同时也是人们对一个政党有效执政的评价。尽管合法性不是与执政能力同一的概念，但是合法性是人民对执政党执政能力的最为客观的评价。

第二，执政党执政之法律与制度的稳定性与有效性。

依靠法律与制度实施统治是当代政治统治的最为普遍的准则和规律。因此，在一个执政党执政时期，如果其法律和制度能够得到有效地遵守，并且能够得到持续地遵守，那么就足以说明其具有了足够的执政能力。

我们党始终强调，党的领导就是党领导人民制定法律，又领导人民执行法律。党的十六大指出，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。因此很显然，如果这样的宪法和法律能够得到切实地遵守，那么就能够表明党的领导具有了有效性，其执政能力也就得到了体现。

在实施政治统治的过程中，除了制定必要的法律规则之外，建立一系列制度规范也是重要的方面。如果党和国家的制度规则能够得到有效地遵守，那么也就可以说明其具有了一定的执政能力。

第三，治理社会的高效率与低成本。

如前所说，我们的执政党同时也履行着治理社会的功能，因而在其治理社会中所体现出来的高效率和低成本就直接体现出执政党的执政能力问题。传统的政府治理（公共管理）不太注重成本问题，并认为这是与企业管理相区别的一个最为重要的特征。因为企业管理以营利性政策目标为依据，而政府管理作为公共管理，一般说来是管理那种社会成员不愿管、不想管、不能管的事务，因而根本就无法用营利作为其行为的依据。但是在现代的政府管理中，由于政府的结构日益庞大，也由于政府管理与企业管理的界限日益模糊，所以政府管理的成本问题开始为人们所重视，追求一种高效率低成本的政府管理，已经成为各国政治统治的重要宗旨。

第四，社会秩序与风尚的维系程度。

一个社会秩序与良好风尚的形成与一国的政治状况具有直接的关联性，因此，社会秩序与风尚的维系程度应当被视为执政党执政能力的重要体现。

社会秩序与风尚是一个非常宽泛的概念，可以包括社会发展的稳定性，也可以包括人们在社会生活中形成的有形与无形的人伦关系准则，包括社会生活中的道德水准及其维系的力量等等。良好的社会秩序和风尚来源于政治体系的教化功能以及良好法律的认同性和效率，来源于由政治体系产生的社会的公平合理机制等等，而这些都与执政党的执政能力有关。

第五，执政理论建设的与时俱进和先进性。

中国共产党作为执政党，不仅执掌政权，而且领导社会，兼二任于一身。领导社会也是中国共产党执政的一项重要内容，这有别于世界其它政党。中国共产党在管理国家、发展经济、治理社会过程中，都需要有正确的理论指导，并且使自己的执政理论符合社会发展规律。既适应世界政治、经济、社会发展的潮流，又符合中国国情，并获得人民群众的广泛认同。这就要求党的执政理论建设不断与时俱进。这是体现党的执政能力的极为重要的思想基础。

党的十六大总结国内外历史经验时指出，党能否始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进，是我们党坚持先进性和增强创造力的决定性因素。理论创新和政治上的与时俱进正是社会发展和变革的先导。这也是我们党经历各种风浪长期处于不败之地的重要原因。

三、执政能力强弱的评价方法分析

与其他种种社会科学一样，政治科学的许多概念和命题都无法象自然科学那样进行计算和验证。正如象执政党的执政能力这样的命题，如何评价？即如何说明某个执政党的执政能力是强还是弱？这是一个非常复杂的问题。

但是，政治科学也有其特定的方法体系，可以对一些概念或命题作出相对客观的评价。

关于执政党执政能力的评价问题，我们认为可以有以下的一些基本方法：

第一，对执政之相关要素的客观评估。如关于法律与制度的稳定性和有效性问题，我们可以对此进行一些客观的评估。在这方面，可以对国家的一些基本的或者说最为重要的法律进行列表分析，研究这些法律本身的稳定性问题，研究这些法律在公众中的认知和认同程度，研究违反这些法律的现状及其近年来的变化以及未来的趋势等等。

对于社会秩序与风尚的问题，也可以用同样的方法进行评估。譬如说可以通过统计交通违章的情况，来评价一个地方乃至一个国家公民遵守交通秩序的现状及其变化，从而评估其遵守交通秩序和交通法规的程度。同样，也可以通过观察统计街头行人违反某种社会公德的行为来评估公民遵守社会公德的情况。这些情况的变化曲线，在某种程度上也可以反映执政党执政能力的变化曲线。

第二，对执政之效率与成本的评估。相对来说，这方面的问题可以有数量的计算，尽管这种计算也仅仅具有相对的意义。执政效率与成本是两个相对的概念，不能离开了效率谈成本，也不能离开了成本谈效率。当然，执政的效率本身也是一个宽泛的问题，究竟哪些方面的效率才体现为执政的效率，或者是哪些成果和效率能够反映这个时期或那个时期执政党的执政能力，这本身是需要主观设定的。通常来说，人均GDP的增长、公民政治权利与社会权利的实现程度、治安状况与犯罪率、社会福利指数等等，都可以被视为执政的效率范畴，当然，这些指数与一定时期的执政之关系，则需要认真的分析。而执政的成本主要是指政治统治在一定时期执政所投入的人力和财力之总和。

需要说明的是，有的时候一定的执政主体在投入了一定的人力和财力以后，其“产出”的效率不一定能够在短时间内被认定。如在公共教育方面的投入，根据所谓“十年树木、百年树人”的说法，就很难对此作出关于效益的评估。在其他许多方面，无论是正面的效率还是负面的效率，都存在着类似的情况。这给评估一定时期执政党的政治能力带来了一定的难度。

第三，对执政之认同性的量化评估。事实上，我们可以通过调查问卷的方式，对一定地区甚至一个国家的政治合法性程度进行量化评估。因为所谓执政能力问题，最为关键的是要得到公众的认可。用现在的话来说，就是“人民拥护不拥护、支持不支持”的根本问题。对于这样的一个问题，现代社会科学的研究方法也注重用量化的数据说话，即通过技术的设计和深入的调研，对被调查者对于执政主体的执政能力的认同性和支持度进行量化评估。

四、研究党的执政能力需要解决的几个基本问题

在关于执政党执政能力的分析中，有必要对以下几个方面的问题进行必要的分析：

一是如何认识关于执政党执政能力的评价要素与五个方面能力的关系问题。党的十六大报告在提出执政党执政能力问题的时候，提到了五个方面的执政能力，即科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。这“五个能力”构成了党的执政能力的基本方面。那么，这五个方面的执政能力与我们分析的关于执政能力的评价要素之间是什么样的关系，这是首先需要解决的问题。

我们认为，关于“五个能力”的概括，高度准确地指明了我们的各级党组织以及党员干部为掌好权、执好政而为之努力的方向。这五个方面的能力，其主旨是就执政主体的主观方面概括的，表明了对我们党、党的组织以及党的干部的主观素质方面的要求。而我们关于党的执政能力的评价要素，是就执政主体的执政效果角度来说的，反映了党的执政效果与其执政能力的关系。从评价的角度来看，这两方面具有相辅相成的关系。就是说，“五个能力的水准，直接影响着执政党的执政之效果；而关于执政效果的评价，同样直接反映了“五个能力”的强弱程度。

因此，从根本上来说，评价党的执政能力问题，需要从执政的效果上进行考察，需要从执政的主体与客体的关系上进行考察。

二是将对于党的执政能力的评价权交给人民的问题。从根本上来说，党的执政能力到底如何，不是党自己说了算，即使是党的这些人对于党的那些人的执政能力也没有最终的发言权。掌握有对于党的执政能力之评价权的，应该是人民。因此，正如我们前文所提及的，合法性或称正当性的问题，是最能说明党的执政能力的关键性要素。因为人民对于执政党的支持度和认同性，直接反映了人民对于执政党执政能力的评价。

三是关于党的执政能力与其准确的功能定位的关系。在具体的部门或单位经常会发生这样的情况，即党的组织与“政”的组织往往确实存在着一个“能力”差异的问题，或者是“党”（主要是党的主要负责人）强于“政”（主要是“政”的主要负责人），或者相反。这方面的情况反映了许多领导体制方面的问题，但是最为重要的，还是党的功能定位问题。我们认为，在一个地方或一个部门，如果党的组织之功能定位不准确，应该管的事情管不好，不应该管的事情即使管得很好，也绝不能认为其是执政能力高的。现在的很多地方和部门都程度不同地存在着类似的情况，党的部门或领导统管了许许多多的本应属于“政”的事务，这从表面上来看，似乎是党的能力很强而“政”的能力就相形见绌。但是从职能清晰的角度来看，这不能说明党的执政能力的问题；甚而至于，这恰恰是党的执政能力不高的表现。由此观之，党的执政能力本质上并不仅仅在于或者是并不主要在于党管了多少事、做了多少事、取得了多少多少的实际成果，而重要的在于其是否端正了自己的行为角色、是否正确履行好了自己的职能。

四是党的执政能力与党的执政方式转变的问题。在一般意义上说，执政方式是影响和决定执政能力的重要基础。从我们党近年来的一些文件以及党的领导人的一些讲话中可以注意到，我们党一直在致力于解决如何通过转变执政方式以提高执政能力的问题。如果不从执政方式的角度来探讨执政能力的问题，那我们可能就认识不到解决这一问题的紧迫性。因为在我们的政治实践中，谁也不可否认的是，我们的党（包括绝大多数的地方以及单位的党组织）已经具有广泛的政治动员能力，也具有强大的政治运作优势。在某种程度上说，只要党愿意，没有不能做的事情；只要党下了决心，没有解决不了的问题。但是，正如我们一开始就指明的那样，我们今天探讨党的执政能力的问题，需要放到一个特定的背景和目标下进行探讨，否则就没有任何意义。从社会客观情势的变化以及我们国家的政治发展目标的角度出发，如何确立一种既符合现代政党执政之规律、又能适应社会主义政治文明建设的需要的执政党执政模式，并且在这种执政模式下不断提高党的执政能力，是我们今天所需要解决的重大问题。

五是需要实现从注重人的能力到注重体制的能力的转变。长期以来，我们基本上强调的是人的能力，特别是强调了党的领导人以及领导集体如何应对复杂情势、如何开创新的局面以实现党的领导的问题。甚至可以认为，党的十六大提出的执政能力的五个方面，在很大程度上也是对党的干部提出的要求，或者说是对党的干部素质提出的具体内涵上的要求。这些要求固然是需要的，也是非常重要的。但是，要从根本上解决我们党的执政方式及其执政能力的问题，需要实现从对人的能力要求到对制度的能力要求的转变。或者说，要通过切实科学有效的执政制度建设，来提高制度的执政能力；并通过这种制度，来塑造和提高人的执政能力，以最终实现党的执政方式转变及其执政能力提高的问题。