新形势下农村基层民主政治建设的调查与思考

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《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）的颁布实施，使村民自治正式进入法制化轨道，标志着农村基层民主政治建设进入了一个新的阶段，但是，正如小平同志指出的，民主是一个渐进的过程。在具有二千多年封建历史和几十年计划经济体制、经济文化又比较落后的广大农村搞民主政治建设，决非一朝一夕之事，需要我们长期探索和努力。

一、奉化农村基层民主政治建设的进程和现状

新的《组织法》颁布实施后的今年的村委会换届选举，被称之为农村参与者最广泛的一场“民主操练”。由于村委会的合法性建立在村民直接选举基础上，其民主性和权威性大大增强，呈现了一些新情况和新特点。

首先，农民群众的参选热情空前高涨，表达了强烈的民主意识和法律意识。由于各级党政组织在换届选举前认真宣传好《组织法》，精心做好换届选举的各项准备工作，完全摒弃了原来那套“我定人，你画圈”的所谓民主选举形式，农民群众称这次选举是政治上的“”，从而激发了空前的参选热情，各村凡选举日，除特殊情况无法参选外，选民基本上参加投票。如方桥镇在全镇统一选举日，正值当地经济支柱产业蔺草的集中收割季节，但全镇9373名有选举权的选民中，有8571名选民一大早到所在村中心投票站投下自己庄严一票，参选率达91．4％，其参选主动性之强、参选率之高，前所未见。在参选过程中，农民群众表达了强烈的民主意识和法律意识。方桥镇当选的27名村委会主任中，有13名得票率在60％以下最低的仅为51.3％，刚过参选人数的一半。丁家埭村正式选举时，两位主任正式候选人的得票仅差1票，均未过半数，第二次选举时一候选人才以53％的得票率当选，班溪镇徐家埠村，有些夫妻一起到投票站各自投票，显示了对自己民主权利的珍惜。与此同时，出现村民公开竞选村委员、村主任的新情况。如江口镇某村一经营私营企业的村民，公开发表竟选主张，得到群众信任，当选村主任。此外，农民群众对有关换届选举的法律之熟、监督之严也前所未见。如跸驻乡某村党支部未严格按法定程序公布村选举委员会人选，群众立即说“不!”，表达了强烈的法律意识。

其次，一批素质较好、能力较强的村民当选主任和村委会委员反映了农民群众较强的辩识能力。以方桥镇为例，129名村委成员中，40岁以下年富力强的委员有36人，占1/4，其中有10名委员具有大、中专学历；三房村新当选的女委员，30几岁，大专学历，经营家庭企业，个体素质较强，村党支部早想培养其为村干部，并多次做其工作但其本人及家属有顾虑，多年未能遂愿。这次她以高票当选，深感群众如此信任和厚爱，打消了顾虑，欣然“赴任”，立志不辜负全村父老乡亲的期望，该村党支部书记谈及此事，欣慰之情溢于言表，感叹“群众是真正的英雄”。

再是，培养和锻炼了农村基层党组织驾驭民主的能力。长期以来农村基层党组织习惯于“代民作主”，大事小事都由村党支部讨论决定，缺乏一套民主程序，以致于村务工作往往是“党员干部苦干实干，普通群众随随便便，个别群众凉话连篇”。长此以往，造成部分村党支部书记家长制作风盛行，民主意识淡薄，民主实践缺乏，民主经验不足，个别支部书记甚至漠视民主，视群众为草芥，视有不同意见的村民为刁民，唯我独尊，损害了党在群众中的形象，破坏了党群关系，影响了基层党组织的凝聚力和战斗力。

这次换届选举，从宣传发动到组织实施，各级党政部门都严格遵循《组织法》，把《组织法》的精神实质原原本本、明明白白地告诉农民群众，程序上不搞变通，入选时不搞所谓组织意图，充分发扬民主，把选拔村干部的权力完全交给群众，这在基层党组织工作中尚属首次，在农村基层党员干部中引起强烈反响。在组织发动阶段，农村党支部中普遍存在“三忧”：一忧群众政治觉悟低，参选人数不能过半或得票分散，选举难成功；二忧宗族、宗派势力抬头，买票拉票现象难以遏制，造成局面失控；三忧当选的村委会干部不符合支部意愿，不能配合工作，甚至走向反面，使支部工作难以开展，但从换届选举情况看，上述担忧情形虽不同程度存在，但总体运行情况比较顺利。这样一项法律要求高，涉及面广的工作，未发生直接破坏或干扰选举之事，选民参选秩序井然，成功率高。方桥镇27个村有25个村一次选举成功，另两个村第二次选举也都成功。当选的27名村主任，党员占74％，有1/3是原主任连任，其中2名是现任村党支部书记。当选的村委会委员，除个别能力平平外，未发现有明显品质不好的人当选，新当选的村主任、委员也普遍反映，这样选出来的硬气，开展工作比以前顺利得多。事实证明，民主选举是可行的。这次”民主操练”，为农村基层党组织上了一堂生动直观的民主课，党员干部通过这次民主训练；积累了民主经验，从中培养和锻炼了驾驭民主的能力。

目前，基层党支部，尤其是支部负责人已普遍认识到民主的重要性和民主的权威性，并在头脑中培植了法律意识。一些村书记谈到，家长制作风行不通了，今后讨论决定事情决不能忘了还有村民会议和村民代表会议，要讲法律了，否则作出的决定是违法和无效的。

二、当前农村基层民主政治建设中存在的问题和不足

——基层党员干部对民主的认识不够到位。主要存在两种偏面认识：一种认为《组织法》规定的实行村民自治，三个自我加四个民主，好是好，难做到，偏离农村实际。认为当前农村经济文化薄弱，富民强村是硬道理，民主无足轻重。现在搞民主选举，不但劳神费钱，而且选出来的干部如与书记合不来，反而增加内耗，影响村级组织整体功能。另一种是偏面强调村民自治，认为今后村里一切工作依法应由村民委员会负责，村党支部已不能领导村委会工作。有些干部群众认为全体村民选出来的主任，其权威性应高于村里几个、十几个或几十个党员中选出来的支部书记。有一个新当选的村主任提出支委不能分管村委会具体工作，说是“支委管管党员就行了”。

——经济薄弱制约民主政治建设。以村民自治为核心的农村基层民主政治建设，离不开坚实的经济基础，特别是集体经济这一后盾。从审查、公布选民名单、印制选票，设立中心会场和中心投票站，到工作人员的误工补贴等多项费用，都离不开钱，少则近千，多则上万。由于集体经济薄弱，各项公益事业和发展生产急需用钱，村干部为民主花钱确有顾虑，一定程度上制约民主政治建设。

——系族、宗派、宗教势力干扰民主。近几年来，由于农村精神文明建设滞后，群众性文体活动较少，农村政策、法制教育几近空白，宗族、宗派、宗教势力开始抬头，一些村民受这些势力影响，往往将选票投给本派本族本教人士；少数村干部也自觉不自觉地成了家族利益的人，一定程度上干扰了民主政治建设。

——法制不完备，影响民主政治建设。民主与法制密不可分，民主需要法制作保障。但当前由于法制不完备，影响了基层民主，最突出的问题是在处理村党支部与村民委员会的关系上缺乏具体的法律规定，《中国共产党基层组织工作条例》和《组织法》在规定村党支部和村民委员会各自的职责中相互重叠、交叉，《组织法》第三条也只原则规定，农村基层党组织发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。至于具体如何发挥领导核心作用，法律没有下文，也缺乏有关的立法、司法解释，基层党组织难以操作，以致于“两委”关系出现不协调现象。有的村委会一当选就公开向村党支部争财务审批权和重大事项决策权，对重大事项的议案在未与村支部取得一致意见的情况下，就要求提交村民会议或村民代表会议讨论，动摇村党支部的领导核心地位，有个村的村委会自定村委会干部工资报酬。有的甚至在政治上互相抗争，激化矛盾。有个村主任当选后，就组织群众找记者、寻审计，甚至集体上访，控告村书记有经济问题，据查控告失实，但村级组织几成瘫痪状态，严重影响了村级组织整体功能的发挥，而村党支部在重大村务的决策上如何与村委会协调，如何选拔、管理村民委员会干部，对不服从领导的村民委员会怎么处分，财务“一支笔”由谁掌握，等等，都缺乏统一规范，无法可依，影响了村党支部核心作用的发挥，以致于影响基层民主政治建设。

——村党支部建设抓得不紧不实，党员的先锋模范作用不明显。从这次换届选举情况看，影响换届选举、令上级党组织头痛的问题是个别村党支部特别是支部书记存在经济、作风上的严重问题，如奉化舒前村支部书记舒海良，群众联名上告其有经济、生活作风问题，查有实据，被检察机关依法逮捕后，群众在对其和其他牵涉的党员干部未有处理结果前拒绝换届选举。一些问题的发生，暴露出各级党组织在抓村党支部建设中存在不紧不实问题。同时，农村党员老龄化，个别党员甚至混同于落后群众的情况也影响党员先锋模范作用的发挥。许多村党支部书记也承认农村党员普遍存在管理难、教育难、发挥作用更难的现象，个别党员在群众中形象不佳处置却难。村党支部自身建设不好，就难以保证基层民主政治建设的顺利进行。

三、进一步加强和完善农村基层民主政洽建设的对策措施

综观农村基层民主政治建设的进程和现状，扩大基层民主，保证村民自治不仅是党的主张和法律的要求，已经变成广大群众的自觉行动，民主已成为一颗种子，深深地播种在农民的心地上，在广大农村生根、开花、结果，深得人心，成为不可逆转的历史潮流。上述问题的存在，是发展民主过程中产生的，也只能在逐步发展和扩大民主的过程中加以解决。我们认为，促进农村基层民主政治建设，当前迫切需要采取以下对策措施。

一是准确、全面地宣传党的扩大基层民主的政治主张和《组织法》的有关规定，宣传民主的重要性和民主的准确含义。一方面，强调实行村民自治是农村经济社会发展的必然结果，要让各级党组织和全体党员干部明白，实行家庭承包经营以后，新旧体制交替并存，社会矛盾层出不穷，但大量的属于人民内部矛盾，许多问题和矛盾“公安难断、法院难判”，靠政府是管不胜管的，强制也是行不通的，只有依靠群众自我管理、自我约束、自我教育，走村民自治之路，这是一条被农村大量实践证明的正确有效的途径，基层党组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权，搞包办代替，会事倍功半，不能再干了。另一方面，加强农村基层民主政治建设，实行村民自治不能离开党的领导。党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则，我国宪法规定了中国共产党对国家的领导，《村民委员会组织法》第三条，也明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利，”必须明确，农村党组织领导村委员会，同样是法律的规定，同样是依法办事。任何贬低、削弱党对农村工作领导的言行，都是极其错误的，是违背党的基本路线，违背国家法律意志的，要务必使基层党组织和广大村民群众明白，村里各种组织，包括村民委员会、妇联、共青团、民兵组织。都必须在党支部领导下开展工作，这一点决不能含糊、绝不能动摇。否则，整个农村就会成为一盘散沙，农村民主政治建设就会失去政治保障，后患无穷。

二是明确乡（镇）村两级组织职能，理顺两者之间关系，充分发挥各自职能作用，应作为解决当前农村经济、文化落后，宗族、宗派宗教势力干扰民主问题的关键来抓。一方面，乡镇党委要加强对村党支部的领导，保证村党支部在村级组织中居于强有力的领导核心地位，确保党对农村工作的领导。乡、镇政府要加强对村民委员会工作的指导、支持和帮助，各级政府及其部门，尤其是乡镇政府都有依法指导村委会正确开展工作的责任和义务。对村民委员会的决议、决定，进行监督、审查，看其是否符合国家的法律、法规和党的方针、政策，是乡镇政府履行指导职责的重要体现，当其符合国家的法律、法规和党的方针、政策时，乡镇政府应帮助、支持决议、决定的落实；如果发现有违背的地方，乡镇政府则应及时向村委会说明，限期改正。另一方面，乡、镇党委、政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，让群众自己的事情自己办理，“还政于民”。基层政府要切实转变政府职能，从大量的群众性事务、纠纷、矛盾中解脱出来，去做政府应该做的事情。从过去对村务工作行政命令、发号施令的领导角色转换成以服务为主的角色，充分调动和发挥农民群众的积极性和创新精神，促进农村经济、文化的全面进步，从而加快农村社会主义现代化建设的步伐。

三是大力加强村党支部建设和干部队伍建设。重点是选准配强村党支部书记，培植双富型（即家庭富，又能带动集体富）支部书记，提高支部书记的政治、道德修养和遵纪守法意识，以及对民主的认识和驾驭民主的能力。积极在村委会干部和基层群众优秀分子中发展党员。针对部分农村党员先锋模范作用不明显，在群众中形象不佳的现状，奉化对农村党员实行“两票制”（党员一票、群众一票）来民主评议处置不合格党员的办法，民主性好、操作性强、效果明显，值得借鉴和推广。要加强对党员的培训教育，切实提高党员的政治素质、工作能力和致富本领，保持党组织和党员的先进性。同时，要加强对新当选的村主任、委员的培训、教育，提高他们执行政策、法律的自觉性和农村工作水平。

四是健全法制，合理构建村党组织与村委会的协调机制，充分发挥村级组织的工作效能和整体功能。第一，明确地位、职权，应依法确立村党支部和村委会的各自相对独立的法律地位。村党组织是相对宏观的政治领导者，村委会是具体村务的主要管理者。村党组织要改进对村务工作的领导方式，逐步从日常事务和一般矛盾中解脱出来，把主要精力用于对全村经济和社会事业的发展方向、重大问题的把握和决策上，协调好村级各类组织及各组织与村民的关系，管理好村级组织中的党员干部，加强自身和群团组织建设，发挥党支部的领导核心作用和战斗堡垒作用。村党支部要及时向村委会以及其他组织传达上级指示和工作信息，通报党支部的工作情况，听取他们的意见；村委会等组织要定期向村党支部汇报工作，在党支部领导下发挥各自职能作用。第二，建立议事决策机制，实现村务的民主决策。应建立村党支部和村委会联席会议制度，凡涉及经济和社会各项事业发展以及村民切身利益的重大事项的决策，由村党支部或村委会事先征求村民代表和群众意见后提出工作意见，经党员大会讨论审议，提交“两委”联席会议讨论决定；依法属于村民（代表）会议职权内的事项，由村民委员会根据“两委”联席会议的决定意见，依法定程序，在提交村民（代表）会议通过后，由相应组织负责实施。第三，完善监督制度。首先，完善财务监督制度。财务审批要纠正“一支笔”审批的弊端，建立凭制度审批制度，小额支出可实行村主任审查、经济合作社主任批准制度；大额支出凭会议（两委会联席会议支部大会或村民会议）决定制度审批。其次，完善人事监督制度。应建立村干部工作评价机制，实现对干部考核的公开、公正、公平。建立村干部报告工作制度，村干部向全体党员和村民代表报告工作，由党员群众对村干部工作进行民主评议，并与抓好村务公开制度结合起来，实现对村干部考核的公开化，实现对村干部评价考核的公正、公平。同时，完善罢兔程序。对不服从村党支部和上级党委领导的村委会班子，上级党委和村党支部应有权依法定程序予以罢免；对已丧失村委会干部任职条件的主任、委员，在紧张情况下村党支部和上级党委应有予以停职的权利，再依法定程序罢免。再次，完善村务公开制度。村务公开要求真求实，不留死角。要从只公开办事结果到注重公开工作计划、办事进程、存在问题及群众意见、建议上来，促进村务工作的民主化。

综上所述，在当前新形势下建设农村基层民主是一个崭新的课题需要我们作长期不懈的探索，不断总结、不断改进、不断提高。相信在党的领导下，紧紧依靠群众，不断完善法制，严格遵循法律规定，那么，真正实现农村基层民主政治，虽任重道远，但决不会太遥远。