制定扶持政策，加快发展老龄产业

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近几年来，随着我国经济的发展和老龄人口的增长，社会各界越来越关注老龄产业的发展。不少专家、学者和老龄工作者，对这一产业进行了有益的研究和探索，为推进老龄产业的发展发挥了积极的作用。但是，由于受经济收入、传统观念、资源配置、政策制约等诸多因素的影响，我国老龄产业的发展十分缓慢，远远不能满足老年人口急剧增长的物质、文化需要，急需国家制定相关扶持政策，大力推进老龄产业发展。这对坚持科学的发展观，促进经济的稳步增长，实现全面小康社会的目标，具有十分重要的意义。

一、我国老龄产业发展的基本情况

去年,全国老龄委办公室和中国老龄科研中心对北京、上海、江苏、安徽等13个省市老龄产业的发展状况进行了调查，结果表明,我国老龄产业尚处于起步阶段，开始涉及养老服务、医疗保健、旅游、教育、房地产等众多领域，其中养老服务领域发展较快。但是总体水平不高，区域之间不平衡,老年消费市场急待开发。

（一）老年消费需求增长迅速，对社会供求影响巨大

我国现有60岁以上老年人口1.34亿，到2020年将增加到2.4亿，约占总人口的15.6%。增长迅速的老年人口不仅对第二产业领域的产品有着巨大的消费渴望，而且在第三产业领域有着更为强烈、迫切的消费需求。

1.养老服务领域

据各地调查，老年人对服务性需求依次排名为护理服务、医疗服务和生活服务等。全国约有5％的老年人有入住养老机构的愿望，且将逐步增加。而我国目前养老机构的总床位数仅占老龄人口总数的0.8%。如养老机构在全国普及，按2％入住养老机构的保守数字计算，约有660万老年人可入住养老机构。其工作人员之比最少是4：1。约可提供60万个就业机会。随着老年人口的增长，这一数字还会上升。可见，大力发展以养老服务为主体的老龄产业，不仅能够满足日益增多的老年人物质文化需求，也能很好地拉动内需，促进消费，成为国民经济新的增长点，还可以创造许多就业机会，起到稳定社会的作用。

2.老年旅游业

据旅游部门统计，国外出游老人占出游总人数的70%，而我国不足10%。从经济能力上看，2000年老年人再就业收入、退休金、赡养费已达到4000多亿元人民币。城镇离退休老年人中月收入为1000－1500元的人数2000年达到27.6％，月收入达到1500元以上的人数为16.8％。这为发展老年旅游业创造了最基本的经济条件。旅游行业的不少有识之士已开始关注这一市场，并在开发老年旅游市场方面做了一些探讨和尝试，受到广大老年人的欢迎，并取得了不俗的社会效益和经济效益。

3.老年用品市场

老年人整体购买力在整个社会购买力中的重要性越来越重要，总和购买力可观。据去年对十三个省市的调查，目前老年消费已达3300亿元，预测2010年将达到10000亿元。一些有识之士、企业家已经看到这个巨大的蕴含无限生机的市场。老年服装、老年保健用品、老年专用营养化妆品等，从无到有，从少到多。不仅有着专用品牌，而且在各大中城市的商场设立了专柜，有的甚至开办了为老年人提供商品的“夕阳红商场”或既提供商品又提供咨询服务的场所、机构。

4.老年文化教育消费领域

老年文化消费市场是一个特殊的市场，目前尚未开发，但市场潜力很大。上海市1998年调查表明，有8％的老年人希望能开办老年学校，以期获得终生教育服务等。从1983年山东办起我国第一所老年大学开始，目前全国老年大学（学校）已达2万余所，在校学员220多万。一批相关的老年报刊、图书、音像也越来越受到老年人的欢迎。

（二）老龄产业发展的基本特点

由于党和政府的大力引导、资金投入和社会各界的积极参与，我国老龄产业有了一定的发展，但城乡之间、区域之间发展很不平衡，经济发达地区发展较快，欠发达地区发展较慢。调研过程中我们发现老年用品市场和旅游业之所以得到一定程度的开发，原因在于几乎全部是市场化运作，走产业化道路，自觉不自觉地融入了市场经济进程中。总体来看，目前我国老龄产业发展有以下特点：

1.养老服务机构设施和老年文化体育设施以国家和集体投入为主。调查发现，我国现有养老服务、老年文化体育消费基本定位在福利性、公益性的原则上，养老服务设施大部分由国家和集体投资，老年文化体育设施几乎全部由国家投资。有的省市还没有非公有制养老机构。

2.非公有制养老机构呈逐渐增多趋势。尽管各省市非公有制养老机构所占比例很小，但调查表明，非公有制养老机构发展呈现明显上升趋势，有的地区已占相当比例，甚至超过公有制养老机构。如上海市有养老机构467家，其中非公有制投资主体就有122家，占26％强。天津市非公有制养老机构发展最快最好，截至2002年底已达231家，床位数达8939张，比上年增长29.7％，占全市养老机构床位数的85.5％。

3.非公有制养老机构运作情况优于国营。由于投资主体不同，经营者承受的经济压力不同，经营管理方式、效果也不同，老年人得到的实惠、服务质量也不尽相同。总体上看，国营、集体办的养老机构一般条件较好，但由于经营者经济压力较小，因而竞争意识不强，发展空间不大，有的不仅不能维持自收自支，还要靠政府补贴。而非公有制机构则不同，不少投资者都是倾尽所有，甚至是巨额贷款兴办的，一般服务质量较好，竞争力较强。有些私营的养老机构虽然条件不如国营的好，但收费较低，社会反映好，入住率高，经济效益也不错，一般都能做到收支平衡。

4.投资经营模式不断创新。一些经济发达地区已经开始了老年服务业市场化、产业化运作方面的探索,出现了一些新的经营模式。如国营、集体、国办民营、个体、合伙、股份、合资等投资、经营模式。广东省两家民营企业联合其他自然人组成股份公司,采取滚动发展的办法，从600平方米起步,先后投资2个多亿，用5年时间建成了11万平方米的广州寿星大厦,成为集养护托管、娱乐康复和医疗服务为一体，全国最大的非公有制养老机构。目前,该大厦有职工1100人（其中吸收下岗职工300人），收养老人2200人。有的地方还对国家、集体投入的养老服务机构运作机制进行改革，采用福利性投资、产业化经营的办法，经营者自负盈亏。有的地方还在尝试对国家、集体投入的养老服务机构进行“改制”。

二、发展老龄产业的重要意义

老龄产业是随着人口老龄化而逐步发展起来的一项新兴产业。它的产生与发展不是偶然的，是老年人口的特殊需求增长拉动市场消费增长的结果。由此可见，老年人口增多是老龄产业赖以发展的最基本的社会基础。

目前，经济界和学术界对老龄产业还没有一个明确的界定，但趋于一致的看法是：老龄产业是为老年人提供特定商品和服务的行业总和。这项产业以满足老年人的特殊需求为目的，以开发老年消费市场为途径，以促进国民经济增长为目标，是集生产、经营、服务为一体的综合产业。从发展趋势看，老龄产业是一项具有广阔发展前景的产业。

（一）发展老龄产业是践行“三个代表”重要思想的具体体现

老年人是人民群众的重要组成部分，关心老年人的市场消费，为老年人提供必需的社会服务，是“三个代表”重要思想的内在要求，也是社会文明与进步的重要标志。我国现在的老年人是为民族解放和国家建设做出过重要贡献的一代人，由于建国很长一段时间内，国家的战略安排是先生产、后生活，老年人的劳动付出与收入回报不成比例，使相当一部分老年人长期处在低收入、低回报的状态。随着经济的发展，老年人的收入虽然有了较大幅度的增长，但和其他社会成员相比，收入仍然较低，个人积累仍然很少。这种情况决定了老年人的消费只能是低水平，低层次的。因此，充分考虑当代老年人的实际情况，发展具有当代特色的老龄产业，是我们立党为公、执政为民本质的要求，是践行“三个代表”重要思想的具体体现。

（二）发展老龄产业是全面建设小康社会的必然要求

我们要建设的小康社会，是一个全面的、均衡的、高水平的小康社会，同时又是一个伴随着人口结构快速老龄化的社会。这样的小康社会要求有健全的社会保障制度，有良好的社会服务，使老年人在有保障、有尊严、有安全的社会条件下生活，这是全面建设小康社会的一项重要任务。因此，加快老龄产业的发展，为老年人提供必需的社会产品和服务，是实现全面小康目标的重要前提之一。我国的老年人绝大多数是消费人口，从一定意义上讲，老年人的消费水平和消费状况，直接影响小康社会的均衡和经济社会的协调发展。如果老龄产业迟迟得不到应有的重视，长期滞后于其他产业的发展，势必严重影响老年人的生活质量，阻碍小康社会的建设进程。

（三）发展老龄产业是促进经济全面增长的重要举措

老龄产业的主要对象是老年人，老年人群中蕴含着巨大的消费潜力。预示着老年人在市场消费总需求中的比重将不断增加。只要适当调整产业结构，制定相关扶持政策，合理引导老年消费，这个巨大的消费市场完全可以开发出来，从而有效促进国民经济的快速增长。从目前的情况看，我国的老龄产业虽然还没有形成规模，但已经具备了启动发展的基本条件。

一是党中央、国务院非常重视发展老龄产业，并确定了大政方针。2000年，党中央、国务院下发了《关于加强老龄工作的决定》，2001年，国务院颁发了《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，这两个重要文件都对发展老龄产业提出了明确要求，之后，有关部委和地方政府相继出台了推进老龄产业发展的优惠政策。这些政策虽然比较原则，某些方面还有待完善，但毕竟为老龄产业的发展提供了较为宽松的空间，为今后制定具体的扶持政策创造了有利的社会环境。

二是市场经济的进一步发展将有效带动老龄产业的发展。随着社会主义市场经济体制的进一步完善和市场管理的逐步规范，特别是民营经济的迅速发展，势必触及老龄产业的诸多领域，这将为老龄产业的发展提供难得的机遇，如养老设施，老年旅游，临终护理，康复保健等等，都将得到较快的发展。随着老年生活的改善和消费层次的提高，老年人的文化生活将日益丰富，与之相关的产品也将多样化，如服饰、化妆、文体器材等等。这将进一步调整社会的人力、物力和财力，逐步形成围绕老年人群的产业链条，并按照市场运作规律，推进老年消费市场向规模化发展。

三是社会保障制度的建立和老年人收入的增加将大大提高市场购买力。老年人的市场购买力是老龄产业发展的决定性因素之一。随着经济的发展，我国将不断健全社会保障制度，不断增加老年人的收入，这将大大提升老年人的购买力，活跃老年消费市场，从而为老龄产业的发展提供有力保障。

总之，我国老龄产业的发展虽然还比较困难，但随着我国经济体制的改革和老年消费群体的不断扩大，老龄产业作为一个新兴的综合产业，必将随着经济和社会的发展，逐步成为充满生机和活力的产业。

三、影响我国老龄产业发展的主要因素

我国老龄产业发展缓慢，没有形成一定规模，有着多方面的原因，根据我们的调查，主要有以下几个方面：

（一）体制性障碍。随着经济体制改革的不断深入，老龄产业的投资主体、经营模式发生了很大变化。投资主体由国家、集体单一投资变为国家、集体、企业、社团、个人、外资等多元化投入；经营模式由原来单纯国营转变为国办民营、民办公助、私营、股份制、合资经营等多种形式。但国家对养老机构的政策仍定位在福利性、非营利性的原则上，工商登记也要按民办非企业单位登记，这就使许多非公有制养老机构难以按照市场经济规律进行运作。有的地方甚至不按国家政策办事，不公正的对待民办养老机构，如用地按商业拍卖价购买，水电按企业收取，贷款不能优惠，税收不能减免，给非公有制养老机构的发展带来很大的困难。

（二）传统观念的影响。一是长期形成的福利化养老的认识误区，影响了养老服务社会化、产业化的进程。一些人习惯于计划经济下形成的思维模式，简单地把养老看成是国家的事，单纯地依赖国家发展社会福利事业。对养老服务要走社会化、产业化道路不理解甚至抵触。二是对非公有制经济的错误认识。一些人认为，非公有制经济是一种落后的经济形式，不支持、不引导非公有制经济进入养老服务领域。有的人还把收入差距拉大问题片面地归咎于非公有制经济，害怕非公有制经济进入老龄产业领域会损害老年人的利益。三是老年人的消费观念影响老龄产业的市场形成。随着经济体制的改革和社会保障制度的完善，老年人的收入虽然增加，但老年人重积累、轻消费，重子女、轻自己的传统观念很难在短期内改变，直接影响老年人的消费增长。

（三）缺乏总体规划和宏观指导。国家对发展老龄产业还没有制定宏观的可持续发展的总体规划，尤其是在市场培育和开发方面，缺乏相关的产业发展指导，使老龄产业长期处于自主、无序、盲目发展的状况。再加上职能部门条块分割，分兵把守，增加了从事养老服务的企业或个人兴办老龄产业的难度。

四、发展老龄产业需要正确处理好几个关系

1、发展老龄产业与健全、完善社会保障体系的关系

以职工养老、医疗和失业保险以及居民最低生活保障为重点的社会保障体系,是我国社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展和稳定的全局。发展老龄产业与建立完善社会保障体系的目的是完全一致的：首先，二者的出发点和落脚点都是关心和维护最广大人民群众的根本利益，保障职工和城市居民基本生活。其次，老龄产业的发展有利于社会保障体系的建立和完善。老龄产业的实质是老年消费与服务，只有社会保障体系完善了，老龄产业才具备发展的基础。第三，老龄产业对我国社保体系的建立有很强的促进作用。建立社会保障体系要解决的是职工和城市居民的最基本生活保障和消费能力问题，老龄产业则给老年人提供了生活、消费的途径。因此，在努力完善社会保障体系的同时，大力发展老龄产业，使广大老年人的生活锦上添花，生命生活质量才能提高。

2、发展老龄产业与社会福利的关系

目前，社会福利主要是为优抚安置对象提供福利和服务，以抚恤、扶老、助残、救孤为目的。随着经济的发展和社会的进步，我国社会福利覆盖面将会扩大，福利标准将逐步提高。特别是老年人口急剧增加，扶老的责任日趋加重。老龄产业与社会福利互相依存，相辅相成。一方面社会福利既包含资金供给，更包括提供服务，而老龄产业就是为老年人提供服务的，老龄产业的发展可以有效地促进社会福利的发展。另一方面，由于我国经济还不发达，社会福利资源匮乏，社会福利资金供给不足，提供相关服务的重要性突出的显现出来了。发展老龄产业，将丰富的人力资源转换为社会服务，既能满足社会需求，拉动消费，又能促进就业，不失为一项适合国情的明智选择。

3、老龄产业与社区建设的关系

社区建设是城市强化社会管理和公共服务的主要内容，是促进城市经济和社会协调发展，加快城市现代化建设的重要措施。总书记指出：为居民服务是社区一切工作的出发点和落脚点。其中“一老一小”则是社区服务的重点。随着城市老龄化进程的加快，发展老龄产业将成为城市社区建设的重要内容。以养老服务为主体的老龄产业发展了，既可以满足老年人日益增长的物质、文化和精神慰籍需求，也可以为普通居民提供服务，还可以为下岗失业人员自谋职业和再就业创造条件，提高社区服务吸纳劳动就业的能力。

4、发展老龄产业与促进社会发展和人的全面发展的关系

坚持以人为本，注重社会和人的全面发展，是党和政府的执政方略。大力发展老龄产业，可以弥补在老龄产业领域供给和消费两方面的不足，这既是践行"三个代表"重要思想，维护老年人根本利益的具体体现，也是促进经济和社会协调发展，全面建设小康社会的必然要求。

5、发展老龄产业与社会公德、精神文明建设的关系

加强社会主义精神文明建设是一项重大战略任务，是现代化建设的重要目标和重要保证。发展以养老服务为中心的老龄产业，本身就是精神文明建设的实际行动，是尊老敬老中华民族传统美德的具体体现。不仅可以使广大老年人生活更充实，身体更健康，晚年更幸福，同时也为尊老助老提供了一个奉献爱心的平台，还可以成为对青少年进行思想道德教育的重要场所和基地。

五、政策性建议与思考

1.加快健全和完善社会保障体系

社会保障制度是发展经济、维护社会安定的一项基本社会制度。我国一直把健全社会保障体系作为社会主义市场经济体制的重要支柱，现在已经初步形成了以职工养老、医疗和失业保险以及居民最低生活保障为重点的社保体系框架。但总体而言，我国的社保体系还不够健全和完善：一是社保内容不丰富，项目不全面，与发达国家相比还有相当大的差距；二是覆盖面不广，目前我国以职工养老、医疗和失业保险以及居民最低生活保障为重点的社会保障体系,主要以城镇居民为对象，而占我国人口绝大多数的农民特别是最需要“保障”的农村老年人并不能从现行的社保制度中得到多少实惠；三是由于我国经济还不发达，社保资源匮乏，资金来源不足。以目前我国的社保现状，远不足以解决社会人口老龄化带来的一系列问题。因此，抓紧完善养老、医疗等社会保障制度，努力实现“十五”计划建议和国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中确定的总目标，是应对老龄化高峰的到来的当务之急，也是发展老龄产业的重要条件之一。

2.转变思想观念，促进社会福利事业与老龄产业协调发展

社会福利制度是代表人民群众根本利益的重要体现，是深化改革、稳定社会、安邦兴国的根本大计。长期以来我国实行的是计划经济条件下形成的社会福利体制，采取由国家集体包办，民政部门“直属、直办、直管”的方法，只针对“三无”人员（无依无靠、无法定赡养人、无劳动能力）、“五保户”等传统民政对象，由此带来了经费短缺、设施简陋、管理滞后、服务水平不高等弊端。随着市场经济的迅速发展和人口老龄化进程的加快，现行社会福利制度与社会发展不相适应的弊端日益显现，表现出强烈的改革要求。途径有三：一是解放思想，转变观念，突破“国家福利”的樊篱，努力拓宽福利资金补充渠道，使福利投资主体逐步由国家、集体单一投资变为国家、集体、企业、社团、个人、外资等多元化投入。二是政府有关职能部门应转变职能，从过去对老年福利事业的大包大揽中解脱出来，转而从事总体规划、宏观调控、政策引导、监督管理等方面的工作。在努力加大资金投入的同时，大力扶持老龄产业的发展，积极探索公有制的各种有效实现形式，经营模式由原来单纯国营转变为国办民营、民办公助、私营、股份制、合资经营等多种形式并存。三是改变福利供给方式，对政府必须承担的福利养老，如五保老人的养老问题，可采取“按收住五保老人人数给养老机构补贴”的办法解决。国家用福利资金购买服务，企业（养老服务机构）提供服务，老年人享受福利服务。国家既可以省去建养老设施、配备工作人员和管理费用，提高福利资金使用效能，还可以调动社会各方力量兴办老龄产业的积极性，使广大的老年人能够自主选择更优质的服务。

3.制定、出台扶持政策，大力发展老龄产业

老龄产业与社会保障、社会福利是相辅相成、相互促进的关系。发展老龄产业和国家产业结构调整的整体思路是一致的，理应给予政策扶持，使之大力发展。但由于我国处于发展和改革时期，现有涉及老龄产业的政策制度较少，而且有些政策比较笼统和宽泛，仅是指导性、呼吁性的，可操作性不强；有些政策覆盖面不广，不够完备；有些政策滞后，制约和限制了老龄产业的发展，需要修订和完善。制定老龄产业政策可以考虑从三个方面着手：一是大胆清除阻碍非公有资本参与营利性老年服务机构的体制性障碍，取消对非公有制养老机构的种种限制。以市场为导向，建立公平竞争机制，让非公有制养老机构和公有制养老机构一同享受补贴和政策优惠等待遇，并进行公平竞争。二是给予税赋政策优惠。要适时出台养老机构、老年教育用地优惠政策；非公有制养老服务机构、老年文化教育企业税赋减免政策；全国旅游景点对老年人的统一优惠标准；以及非公有制养老服务机构、老年文化教育企业用水、用电、燃气、电信全国统一优惠政策。三是补贴政策。老龄产业是国家社会保障、社会福利的有机组成部分，投入大，利润少，国家应给予适当补贴。现阶段，国家不可能拿出更多的资金用于对养老服务机构的补贴，但可以考虑改变社会保障、社会福利资金的投放方式，使养老服务机构以服务换取社保、福利资金的补贴。四是鼓励社会对养老服务机构的捐助。应制定社会和企业向国家认可的养老服务机构捐助，可以抵税、可得到相关慈善事业荣誉褒奖的政策，鼓励全社会关爱、关注老年人，支持老龄产业的发展。五是“尊重群众的首创精神”，鼓励探索公有制养老机构的多种实现形式，如公办民营、股份制、合资等，以适应市场化不断发展的趋势，使国家已经投入的资本发挥更大的经济效能和社会效能，给广大老年人带来更大的实惠。

4.建立资质评估系统，加强养老服务机构的管理

我国老龄产业刚刚兴起，监管机制尚未建立健全，养老服务机构设施良莠不齐，管理、服务水平高下不一。国家有必要建立一套包括建筑设施、卫生条件、服务水平、管理能力在内的资质评估认证标准，明确管理认证机构，对养老服务机构进行资质认定和监管，使老龄产业发展规范化、标准化。具有资质的养老机构可以享受国家的相关优惠政策，不具资质的坚决取缔，不许营业，以保证老龄产业的健康发展，保障老年人的合法权益。