领导小组经验交流材料

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健全社会主义法制，坚定地走依法治国之路，是邓小平民主法制思想的精髓，是我们党自十一届三中全会以来长期坚持的一项基本方针。以同志为核心的第三代党中央领导集体高度重视社会主义民主法制建设，在党的十五大报告中把“扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”作为治理国家的基本方略提出来，这是邓小平理论在新的历史条件下的实践和发展，为我国民主法制建设树立了新的里程碑。我市是江苏的省会城市，坚持依法治市，是贯彻实施党中央的战略部署，实行依法治国的局部的具体实践。从1991年以来，我们在邓小平理论的指引下，在国家领导机关的指导和省委的领导下，循序渐进、持之以恒地开展了依法治市工作，初步形成了健康、有序的城市法治氛围，有力地促进了全市两个文明建设的健康、协调发展。主要做法是：

一、审时度势，转变转念

思想认识是行动的先导。纵观我市近七年来的依法治市工作历程，依法治市的思想观念和认识，是坚持以邓小平理论为指导，伴随着三次思想的大解放，从三个方面确立和发展的：

(一)从坚持“两手抓”的方针上，认清依法治市的重要性。

党的十一届三中全会以后，党和国家重新确立了实事求是的思想路线，把工作的重点转移到以经济建设为中心上来，并作出改革开放的伟大决策，实现了第一次思想大解放，使我国从农村到城市，改革和建设蓬勃发展。为了保障经济建设有序进行，邓小平同志提出了“一手抓建设，一手抓法制”的方针。我们为贯彻这一方针，提出向兄弟城市学习，开展依法治市。当时，有的同志存在“现在主要是搞经济建设，哪有精力搞依法治市”，“抓法制就是惩治犯罪”等错误认识和偏见，在实际工作中不能运用法律武器来引导、规范改革开放和经济建设。针对这种状况，市委组织大家认真学习邓小平民主法制建设的理论，并组织有关同志到兄弟城市学习开展依法治市的经验，引导大家冲破那种把法律仅仅看作专政工具的传统观念，树立“法是广泛领域内人们行为的规范”，“法制建设是全方位的工作，必须贯穿于改革开放和经济建设的全过程”等法制意识，从而把大家的思想从以往“重经济、轻法制”，转变到“既重经济发展，又重法制建设”的观念上来。当时，正值党的十三届七中全会召开，党中央提出“要进一步健全社会主义的民主和法制建设，促进经济振兴和社会进步”。我们及时把握这个有利时机，由市委、市人大分别作出全面开展依法治市工作的决定和决议，市政府制定了实施规划。这样，依法治市工作就在我市大张旗鼓地开展起来了。

(二)从发展市场经济的需要上，认清依法治市的必要性。

1992年初邓小平视察南方重要谈话的发表和党的十四大的召开，使我国改革开放和现代化建设事业进入了一个新的发展阶段。特别是邓小平同志的重要谈话，鲜明地回答了多年来经常困扰和束缚我们思想的姓“资”姓“社”、计划与市场的关系等许多重大认识问题，吹响了第二次思想大解放的号角。党的十四大和十四届三中全会以邓小平重要谈话为指导，确立了建立社会主义市场经济体制的发展战略，并明确了相应的法制建设的任务。但有的同志受以往“重人治、轻法治”的影响，把法制建设与市场经济对立起来，认为“搞依法治市，势必束缚手脚；发展市场经济，就要敢于闯法律的‘禁区’”。市委针对这种模糊认识，在全市组织开展解放思想的大讨论，掀起了“学先进、转观念、换脑筋、迈步子”的热潮，引导大家全面正确地理解邓小平重要谈话和党的十四大以及十四届三中全会精神，明确市场经济就是法制经济，市场经济与法制建设必须同步发展，从而把大家的思想从以往认为“依法治市和经济建设是相互排斥的”，转变到“发展经济和法制建设两付重担一肩挑”的观念上来，增强了抓好依法治市工作的自觉性。当时，根据建立社会主义市场经济体制的需要，我们又重新制定了依法治市规划，市人大常委会和市政府编制了《1993—1997年地方性法规和政府规章立法规划》，加快了经济立法的步伐，抓紧制定了一批适应发展市场经济急需的法规和规章。市级机关各综合经济部门和业务主管部门本着“政企分开、宏观管好、微观搞活”的原则，依法理顺与企业的关系，相继下放了100多项经济管理权限，推动了各方面的改革，创造了良好的经济发展环境。

(三)从实行依法治国的方略上，认清依法治市的长期性。

1996年，以同志为核心的党中央提出的依法治国方针，载入了我国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要。同年10月党的十四届六中全会就加强社会主义精神文明建设再次作出决议，提出“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。”这表明我国在治国方式上将经历着一次深刻的历史变革。党的十五大又明确将依法治国，建设社会主义法治国家作为高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义伟大事业全面推向二十一世纪的重要组成部分。这是我们党在领导方式、执政方式上的重大发展。但是，目前仍有少数领导干部对依法治国与依法治市的战略地位及内涵和联系还认识不足，认为依法治市是一种治理手段，对此采取实用主义或工具主义的态度，与其有用就用，与其不好用就不用，因而出现“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象。市委感到依法治市工作的动力，一方面来自社会发展的客观需要和广大干部群众的迫切愿望；另一方面更重要的是来自各级领导干部的远见和重视。于是组织各级领导干部学书记关于“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要论述和十四届六中全会决议，使大家认识到实行依法治国，建设社会主义法治国家，是人类文明进步、社会发展的需要，开展依法治市，是建设现代化文明城市的重要条件和可靠保障，从而把大家的思想从以往认为“抓经济建设是实的、抓依法治市是虚的”，转变到“把依法治市作为建设现代化文明城市的基本方略长期坚持抓下去”的观念上来。

省委常委、市委书记王武龙同志明确提出，建设现代化文明城市主要靠三件法宝：一是靠经济立市；二是靠科教兴市；三是靠依法治市。市长王宏民同志说，要实现把南京建设成为功能齐全、服务一流的省会城市和成为长江下游的经济、金融、商贸三大中心的区域性中心城市的宏伟目标，必须改变领导方式，以完善政府依法行政，提高执法水平为核心，把全市各项工作纳入依法治市的轨道，提高城市建设和管理的水平。现在，我们正在以学习贯彻党的十五大精神为新的契机，进一步解放思想，努力将依法建设现代化文明城市的思想意识，逐步转化为全市广大干部群众的自觉行动。二、明确目标，统一领导

实践使我们体会到，法治有着一定的社会价值目标，它固有的原则、内容和标准是一个有机的整体。开展依法治市，既是实现法治社会价值目标的一种表现形态，又是推动全市经济、政治、社会全面协调发展的基本方法。要通过依法治市，使全市广大干部群众依照体现人民意志的法律来办事，逐步达到立法机关依法立法，政府机关依法行政，司法机关依法行使侦察权、审判权、检察权，公民行为依法进行，公民的权利受到法律保护，国家机关的权力受到法律制约的要求，把我市建设成为政治昌明、经济繁荣、社会稳定、人民安居乐业的现代化文明城市。为了实现上述目标，必须充分发挥市委总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能使依法治市工作在市委的统一领导下，齐抓共管，形成合力，做到持续、健康、有序、深入的开展。因此，我们着重抓了四个环节：

(一)摆上重要位置。

我们市委、市人大常委会、市政府、市政协领导对依法治市工作都非常重视，摆上重要位置，真抓实干。市委每年都定期开会研究依法治市工作，并要求各级领导要象抓经济工作那样抓好依法治市工作。市依法治市领导小组办公室根据市委的部署和要求，每年都制定出具体的工作计划，下发全市各单位执行。1996年，市委召开了两次书记办公会议，专题听取依法治市领导小组办公室工作情况的汇报，及时研究解决依法治市工作中的困难和问题，保证这项工作顺利开展。我市的依法治市工作有位置，更在于市领导做表率，带头抓。市委书记王武龙、市长王宏民都多次亲自出席全市依法治市工作大会并发表讲话，对搞好依法治市工作提出明确的任务和具体要求。市委副书记、市依法治市领导小组副组长汪正生不仅多次主持召开依法治市领导小组和联络员工作会议，部署领导干部学法考试等各项依法治市工作，而且积极主动做好协调工作，帮助解决依法治市工作中遇到的困难和问题。市委副书记、常务副市长周振华也重视依法治市工作，结合自己分管的工作，把税法教育作为依法治市工作的一个内容，亲自抓组织落实，提高了全市广大干部群众的依法税的意识。市委常委、副市长、依法治市领导小组副组长罗志军带头依法行政，并积极帮助市依法治市领导小组办公室解决办公用房的困难问题。市人大副主任、依法治市领导小组副组长黄顺生带领市人大法工委、市政府法制局和依法治市办公室的同志深入调查研究，制定实行执法责任制的方案。市领导的实际行动，为各区县和市级机关各部门的领导抓依法治

市工作起了示范作用。

(二)健全组织机构。

为加强对依法治市工作的领导，保证依法治市工作有组织、有领导的协调开展，我们于1991年初就成立了由市委统一领导的依法治市领导小组。领导小组下设办公室，负责全市依法治市的日常工作。各区县和市各部委办局按照“条块结合、以块为主”的原则，也相应成立了领导小组和办事机构。同时还在市级机关和市直属单位建立了一支180多人的依法治市联络员队伍。从而，使全市的依法治市工作形成一个相互联系、相互协调、纵向到底、横向到边的组织领导体系，达到了宏观有人管，微观有人抓。

(三)实施目标管理。〖HTF〗为了激励全市各级领导干部积极主动地抓好依法治市工作，我们注重了实施目标管理。其基本做法：一是把依法治市工作纳入全市经济、社会发展和精神文明建设总体规划和目标中，进行统一规划、统一实施、统一考核验收。二是把依法治市工作置于全市年度工作计划，统一部署，统一要求。在每年的市委扩大会和市人代会上，市委工作报告和市人大常委会、市政府的报告都把依法治市工作作为一项重要内容进行总结和具体部署。三是实行以党委统一领导和各部门分工合作的目标责任制。做到党委负责全面决策和组织协调；人大负责立法和法律监督；政府及其部门负责建章立制和依法行政；政协参与和民主监督。同时，各级党委、人大、政府、政协都明确一名领导分管此项工作，并将依法治市工作任务层层分解，作为考核各级领导班子和领导干部政绩的内容之一。从而使依法治市工作由软任务变为硬任务，确保各项工作的落实。

(四)完善运作机制。〖HTF〗为防止依法治市工作出现齐抓都不抓、共管都不管的现象，我们逐步建立一系列运作机制。1993年8月，在调查研究和广泛征求意见的基础上，专门制定了《南京市依法治市领导小组工作规范》，使依法治市的组织领导工作有章可循。我们还针对依法治市工作涉及面广、弹性大、具体操作难的特点，根据依法治市规划的任务和要求，于1995年2月制定了《南京市依法治市工作标准》。今年在总结多年来实践经验的基础上，又制定了《南京市依法治市工作标准百分考核实施细则》，这样就使依法治市工作既有利于各单位具体组织实施，也有利于依法治市领导小组督促检查和考核验收。另外，我们为充分发挥广大联络员在依法治市工作中的参谋、助手、纽带的作用和调动广大新闻记者的工作积极性，于1995年8月制定了《南京市依法治市联络员工作规则》、《南京市依法治市新闻报道先进集体和先进个人评比条件》等。这些规范和制度的建立，对加强依法治市工作的组织领导，搞好有关部门的协调配合，形成齐抓共管的局面，起到了积极的推动作用。同时，还开展了依法治理“达标创优”活动，近二年来全市共评选出依法治市和“二五”普法先进集体700个，先进个人1129个，优秀联络员90名，新闻报道先进集体96个，优秀新闻记者88名

三、全面规划，整体推进〖HTF〗

依法治市工作是一项宏大的社会系统工程，有一个从量变到质变、从隐性到显性、从短期效果到长期效果逐步发展的过程，因此，必须精心组织，全面规划，整体推进，才能不断提高依法治市的成效。我们主要采取了四种办法：

(一)制定好规划。

我们根据社会发展需要、符合人民群众的根本利益、具有现实可行性这三条原则，紧紧围绕经济建设这个中心，以提高城市文明程度为目标，对地方立法、普法、执法、守法、法律监督等法治的各个环节以及各个层面进行全面规划，明确了在发展社会主义市场经济条件下，开展依法治市工作的指导思想、总体目标、基本任务、方法和步骤。主要抓好五个方面工作：一是抓好法制教育，提高全民的法律素质；二是抓好地方立法和建章立制，形成依法治市的规范体系；三是抓好行政执法和司法执法，不断提高执法水平；四是抓好基层依法治理和社会生活中群众反映的热点、难点问题的综合治理，不断提高依法治市的成效；五是抓好法律监督，保证法律、法规的正确实施。从而使依法治市工作与全市的经济、政治、社会生活和精神文明建设相互驱动、协调发展。

(二)突出工作重点。

按照依法治市总体规划的要求，以经济建设为中心，紧密结合市委、市政府提出的“一年初见成效，三年面貌大变”的目标任务，统筹兼顾，突出重点，有计划、有步骤地开展了以下各项工作：

第一，搞好法制教育，奠定法治思想基础。首先着重抓好县处级以上干部的学法。我们明确提出了“城市要依法治理，干部要带头学法”的要求，为县处级以上领导干部建立了学法档案。在干部年度考核和提拔任用以及公开招聘局级领导干部等工作中，都把法律素质作为一项重要条件。这些作法，调动了广大干部学法用法的积极性。市委学习中心组每年都认真制订和严格执行学法计划，并邀请国家中高级干部学法讲师团成员和国内的一些著名法学专家开办学法讲座，以提高领导干部自身法律素质。市依法治市领导小组办公室每年都制定县处级以上的干部学法计划，经市委领导批准下发各单位执行。为检查学法计划落实情况，从1994年开始，已连续三年对全市县处级以上领导干部进行了学法考试。每次法律知识考试，市委书记、市长、人大常委会主任、政协主席等市领导都以普通一员的身份参加，并认真答卷，参考率均达98%以上。其次抓好青少年和暂住人口的法制教育。在继续采取多种形式对青少年进行法制教育的基础上，从1998年新学年开始在全市大中小学校开设法制教育课，逐步实现青少年法制教育的制度化、规范化。此外，以外地建筑队伍为突破口，对全市40多万暂住人口分批进行了法制教育。再次是大力拓宽渠道，提高法制宣传的覆盖面。报纸、电视台、广播电台都开办了法制栏目。全市法制宣传教育逐步达到了“报刊有文、电台有声、荧有像”的要求，一个对广大群众进行立体型法制教育的氛围已基本形成。

第二，加强立法和执法，维护市场经济秩序。坚持把依法治市作为为改革开放和经济建设提供法律依据、保驾护航的重要手段，努力创造有利于市场经济发展的良好环境。一是发挥地方立法对发展市场经济的引导、规范作用。1991年至1996年，共制定地方性法规22件、政府规章和规范性文件236件。其中，涉及体制改革、财税金融、工交商贸、外经外贸的有87件，涉及城建、环保、农林、水利的有90件；涉及科技、教育、文化、卫生的有28件，为本市的经济建设和社会发展提供了法律依据。二是发挥行政执法对市场经济秩序的监督、制约作用。一方面依法加强对市场的监管，及时清除不合格市场主体，维护公平竞争的秩序；另一方面依法制裁制假售假违法行为，维护国家利益和公民、组织的合法权益。三是发挥司法执法对市场经济有序运行的保障作用。依法从严惩处金融诈骗、走私贩私、偷税抗税、利用增值税发票骗取退税等严重破坏经济秩序等方面的犯罪活动，坚决查办发生在领导机关、领导干部以及经济管理部门、行政执法部门工作人员中的贪污贿赂犯罪案件，依法严厉打击刑事犯罪，对直接危害企业生产经营安全的盗窃、诈骗等案件及时侦破，从而有效地保持了经济系统的安全和稳定。

第三，依法匡正世风，提高城市文明程度。近年来在贯彻党的十四届五中、六中全会精神过程中，我市把依法治市工作与精神文明建设紧密结合起来，依法管理树文明新风，在以创卫生城市为主要内容的优美环境建设、以整治交通秩序为突破口的优良秩序建设、以推行社会承诺制为中心的优质服务工作和以解决言行举止不文明为基础的社会公德建设中，通过宣传和实施法律矫正人的道德观念和道德行为，创造了多种有效的教育形式，初步发挥了法在精神文明建设上的引导、规范、促进和保障作用。

(三)典型引路。〖HTF〗我们本着先行试点、总结经验、以点带面、逐步推开的原则，积极指导和推动依法治市工作的全面开展。1991年至1993年，先后确定67个不同类型的典型进行试点，并先后推广了玄武、白下区依法治区，玄武门街道依法治街和大厂区长芦镇依法治镇及江宁县翻身行政村依法治村的经验。1994年又侧重抓了带有行业特点和全局指导意义的7个不同类型的试点，并由市委、市人大常委会、市政府、市政协的领导和市依法治市领导小组办公室有关人员组成7个联络组，每个组由一名市领导任组长，分别对试点单位进行具体指导，总结推广其经验。今年，依法治市领导小组每个成员还在城乡各抓一个“三五”普法和依法治理的试点，继续扩大试点范围。

(四)滚动实施。

根据依法治市规划的实施步骤，在抓好典型的同时，以年度计划滚施。1994年市委确定在全市三分之一乡镇、行政村、企业和二分之一街道中开展了依法治理。1995年在全市二分之一的乡镇、行政村、企业和全部街道中开展了依法治理。1996年在全市三分之二乡镇、行政村、企业中开展了依法治理。今年，全市各区县、各部门、各行业将全面开展依法治理工作，并在此基础上根据《南京市依法治市工作标准》制定各级依法治理工作百分考核细则，开展达标创优活动。同时还根据群众反映的社会生活中出现的“热点”、“难点”，每年进行专项治理。1993年进行市容卫生和市场秩序两项治理；1994年进行社会治安和禁放烟花爆竹两项治理，特别是禁放工作，由于执法力度大，禁放一次成功，连续三年没有出现反复；1995年进行了外来流动人口管理的治理；1996年进行打击制作销售假冒伪劣产品和建筑工程市场的治理；今年又进行了“严打、扫黄”和市容市貌、交通秩序的专项治理。这些有针对性的专项治理活动，推动了依法治市工作不断向广度和深度发展。

四、强化监督，提高成效

为避免出现立法“重”、执法“松”、监督“空”的现象，我们采取有力措施，强化了法律监督工作：

(一)在监督范围上，突出保证国家法律法规的严格实施。〖HTF〗我们把维护国家法制统一、保证中央政令畅通，作为衡量依法治市成效的首要标准和执法监督工作的重点。近几年，在依法实施控制城市基建规模、减轻农民负担、清理预算外资金、严厉打击刑事犯罪和查禁取缔黄、赌、毒等丑恶现象，以及打击假冒伪劣产品、治理“三乱”等一系列涉及国家大局和关系人民群众切身利益的工作中，市委、市政府在作出工作部署的同时，也安排和落实监督措施，坚决维护中央法令的权威，保证了国家法律法规的正确实施。在制定地方性法规和政府规章时，市人大和市政府有效发挥立法审核的监督职能，顶住地方利益和部门利益驱动的压力，没有对不符合法律、行政法规的原则、精神和具体规定的立法草案开口子，甚至为了保证国家法律、法规贯彻实施，即使暂时牺牲某些局部利益也在所不惜。同时，对于某些执法机关出现的违背法制统一原则的地方保护主义倾向，也能够通过有效的监督机制及时加以制止。

(二)在监督机制上，通过建章立制使执法监督工作制度化、规范化。〖HTF〗我们把加强制度建设作为开展执法监督的基础性工作来抓。市政府于1994年11月制定了《南京市行政执法和执法监督规定》，依法对行政执法的主体、依据、内容、程序、形式和行政执法监督的主体、监督范围、监督事项、监督形式、监督职责、法律责任以及对违法或不当行为的处理等作出了明确具体的规定，使行政执法监督做到了有章可循。今年上半年，市人大常委会在回顾总结以往对司法机关实施监督工作的基础上，制定了《南京市人大常委会监督司法工作条例》的地方性法规，已经省人大常委会批准颁布施行，从而使对司法机关的工作监督进入了制度化、法律化的轨道。

(三)在监督主体上，注重发挥权力机关实施法律监督的权威作用。〖HTF〗市人大常委会充分行使法定的监督职能，每年都组织对国家有关法律、行政法规和地方性法规执行情况的执法检查，同时还通过视察、质询、述职、评议、汇报、询问等多种监督方式，及时帮助行政机关总结依法行政的经验，纠正行政机关在适用法律以及执法程序、执法文书方面存在的不规范、不适当的行政行为，督促行政机关依法行政。我市从1992年开始率先进行部分区县的人大代表评议区县人民法院、人民检察院、公安(分)局执法状况的试点工作，在总结经验的基础上将评议对象逐步扩大到工商、税务等行政执法机关，并于1995年在全市范围内全面推开，形成制度。几年来，全市有2174名市、区、县人大代表参与评议，召开座谈会173场，走访群众33288人次，调阅卷宗7035卷，提出意见和建议1011条。人大代表提出的评议意见涉及制度建设、廉政建设和具体案件处理及办案作风等多方面问题。许多意见既切中要害，又切实可行，有力地促进了执法机关公正执法和公正办案。

我市的依法治市工作虽然取得了一些成效，但只是初步的。与兄弟城市相比，还有不少的差距。今后，我们要认真学习贯彻党的十五大精神，以邓小平理论为指导，按照总书记提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，落实依法治省的要求，以维护法制统一、树立城市信誉、正气昭彰、法律公正、经济繁荣、社会稳定为目标，更加广泛深入地开展依法治市工作，为把南京建设成为一个法制健全和现代文明为一体的现代化江滨城市而努力奋斗。