与时俱进消防当“减缚”

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浅析当前消防管理机构体制的主要症结及改革构想

党的十六大报告指出，转变政府职能“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。消防机构作为国家消防监督部门推进改革亦势在必行。

近年来，公安消防机构在各级政府的领导下，认真贯彻《中华人民共和国消防法》（以下简称“《消防法》”），针对新形势采取了一系列重要的改革措施，消防工作由消防机构行为向政府行为过渡，呈现出较好的发展趋势。

但是，社会消防工作严重滞后，存在的大量的火灾隐患难以整改，作为消防人深感忧虑。而消防机构体制不合理，人员少，经费朝不保夕等等制约消防工作发展的症结，又让消防人员举步维坚。本文试图结合十六大精神，运用现代消防管理理论，分析当前消防管理机构体制的主要症结，并就改革措施作初步探讨。

当前消防管理机构体制的主要症结

消防监督和消防管理是消防工作的重要组成部分。消防监督就是公安消防机构及其人员以一定的方针、政策、法规为依据，对社会上各部门、各单位消防管理活动及公民的消防行为是否合法、有效进行监察和督导。

消防管理，则是遵循经济发展规律和火灾发生规律，运用现代管理理论和方法，通过各种职能，使各种资源达到最佳组合，实现消防管理目标。

消防管理的要素，由管理手段、工具、对象构成。管理手段包括机构体制、政策和法律、人、方法。管理效率的提高，关键是人、财、物、信息的流通。本人认为制约消防工作发展的主要症结仍然是人、财、物、信息的流通不合理。

症结之一：消防监督和消防管理机构体制人员隶属关系设置不合理，导致消防机构演“独角戏”，制约着消防工作正常开展。

党的十六大报告指出，“进一步转变政府职能，改进管理方式”，“提高行政效率”，“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。

机构体制由人构成，管理工作主要由人实施，职责和法规由人来执行。只有机构体制设置合理，才能保证运转协调，才能充分发挥管理者的主动性、创造性。现行消防机构体制如何呢？

《消防法》第三条规定，“消防工作由国务院领导，由地方各级人民政府负责。”可见，地方各级人民政府是领导和管理消防工作主体，管理者为地方人员。《消防法》第四条规定“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”消防机构是消防管理实施主体，实施管理者为现役制消防部队军人。消防部队现行体制人员管理是以“条条管理”为主，消防部队和公安机关“条块结合的管理”模式,但人员工资福利待遇等为消防部队“垂直管理”。而消防工作却是“块块管理”，“条条实施”。

党的十六大报告指出，转变政府职能，“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”。

上述复杂的消防管理机构体制模式，既不是中央垂直管理，又不是纯粹地方管理，更不是标准的军事管理。这种模式显然是层次过多、职能交叉、权责脱节。造成事实上基层地方政府和消防部队人员管理互不隶属。

现实生活中地方一般不过问部队的事。消防工作自然成了老百姓讲的“消防队”的事。消防人员自然成为现实上的“外人”。

从实际意义上讲，国家拿出大块经费供给消防部队人员经费，来为地方服务，减轻了地方负担。但受消防监督和消防管理机构体制人员隶属关系设置不合理的影响，一些地方政府虽经消防部队几代人“磨破嘴”仍然引不起重视，推推动动，不推不动。公安消防机构既当裁判员，又当运动员，演“独角戏”，消防工作严重滞后。

症结之二：消防业务经费渠道不畅，制约消防工作正常开展。

财指经费开支等，它是维持和发展管理系统的财力基础。公安部、财政部（82）公发（武）157号文件规定，公安消防业务性开支由地方财政安排解决。但症结之一所列消防监督和消防管理机构体制人员隶属关系设置不合理，对消防工作产生的负面作用，势必影响消防业务经费的投入。既然是“外人”的事，资金投入自然少有人问津，虽然不能武断地说全国各地都是如此，但个别地区因为经费的事着实让消防官兵伤透了脑筋。特别是基层消防科、大队，当前多数地区仅3、4人，消防工作量之大可想而知，但还是要花费大量时间去争取经费。更有甚者建国几十年一些地方政府至今未将消防经费列入预算。

症结之三：防火、灭火器材装备落后，不适应新时期消防工作需要。

物指消防营房设施、器材、装备、技术工具等，属于业务性开支范围。它是管理系统进行工作的物质、技术基础。从事消防工作，必须有一定数量的器材装备等予以保证。消防管理者的任务之一，就是合理购置，适时维修，指导正确使用。同时，还要对器材装备进行更新、改造，提高装备的现代化水平，做到物尽其用。

消防经费不到位，器材装备更谈不上合理购置、维修、更新、改造。提高装备的现代化水平，做到物尽其用，更是天方夜谈。失去器材装备等的保障，有效地预防、减少和控制火灾危害，保卫社会主义现代化建设和人民生命财产安全必然大打折扣。

仅以消防科、大队为例，根据《公安消防部队机关业务装备配备标准》，最低应当配备车辆装备、防火检查设备、火场勘查设备、消防宣传设备、信息处理设备24种。经对一些地区消防装备进行了解，虽经上级消防机构历经十余年达标验收，到目前为止，十几个消防科、大队仅配备到位三、四种。不到标准的17%。更可悲的是，为了应付达标验收，一家购置的防火检查仪器箱，十几个科、大队轮流使用。

症结之四：信息流通渠道不合理，条条行文无力度，地方被动从事“份内事”，制约消防工作社会化。

信息指数据、表报、文件、资料、情报、消息等。它是管理系统的神经。消防管理者通过信息了解情况，又运用信息进行决策，并实施组织、指挥、控制。因此，掌握信息，正确运用信息，是提高管理工作水平的重要环节。

近几年，消防工作行文模式虽然逐渐出现了由消防机构行文向政府行文过渡。但当前，公安消防机构至上而下，行文方式最多的还是条条对条条，一直发到消防科、大队三、四人。这三、四人反过来又要起好“参谋”作用，将文件精神报告政府，政府被动执行。即使至上而下是政府行文，由于症结之一所列机构体制的原因，地方落实积极性亦不高，文件精神能否真正贯彻到位就可想而知了。

改革当前症结的几点构想

党的十六大报告指出，“发展必须坚持和深化改革，一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”

构想之一：推行人员、经费中央垂直管理，解决消防监督和消防管理机构体制人员隶属关系设置不合理，层次过多、职能交叉、权责脱节问题。

首先，推行人员中央垂直管理有利于解决消防监督和消防管理机构体制人员隶属关系设置不合理的问题。

党的十六大报告关于继续推进政府机构改革要求，“合理设置机构”，“切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节”等问题。管理工作主要是由人来实施，层次过多，必然造成人力资源的浪费和内耗。职能交叉必然造成推委扯皮。权责脱节必然造成责任的不落实。当今，意大利等大多数国家都采用垂直统一的管理体制，而且取得了许多先进经验。在当前火灾隐患久治不绝，重特大恶性火灾频频发生的形势下，我们不妨借鉴一下国外经验实行垂直统一的管理体制，加大对消防工作的领导力度。只有解决好消防监督和消防管理机构体制人员隶属关系问题，才能充分发挥管理者的主动性、创造性，才能保证消防监督工作高效实施。

第二，推行经费中央垂直管理有利于保障消防经费的投入，保障消防装备适应消防监督工作、扑救现代火灾和抢险救援工作的需要。

在改革开放新形势下，新产品、新技术不断涌现，虽然近几年消防工作得到蓬勃发展，但消防安全面临的形势依然十分严峻。突出表现在：重大火灾隐患大量存在；社会消防安全责任制不落实；消防投入不足：城市公共消防设施滞后于城市发展的状况；一些地方、部门和单位不能正确处理消防安全与生产经营的关系，只顾赚钱，不顾安全；全民消防法制观念和消防安全意识有待提高；抢险救援任务日益增加；重特大恶性火灾时有发生。

面对如此繁重工作任务，防火工作仅凭工作经验和一双眼一张嘴的监督检查模式已不适应市场经济的需要。扑救现代火灾打的是装备战，面对日益恶劣的火灾形势，消防装备无疑起着决定性作用。有相应消防经费作保障，提高防火、灭火装备的现代化水平，才能做到“来之能战，战之能胜”，才能为全面达小康保好驾，护好航。

构想之二：转变消防监督运行机制和职能，变“管理型”为“监督型”；变“具体事务型”为“依法调控型”，建立符合消防管理实践规律和市场规律的现代消防监督机制。

首先，将消防机构从管理型模式中剥离出来，变“管理型”为“监督型”，符合消防管理实践规律。

消防监督与消防管理，是两个概念、理论体系、实践规律不相同的两个事物。消防监督属于上层建筑范畴，具有行政性；它的基本特点是，以法律为后盾，是一种外在力量，具有强制性。消防管理它具有自然属性和社会属性。它的基本特点是：组织性、权威性、效益性等。

我国消防监督运行机制，是在计划经济条件下形成的，消防机构集消防监督和消防管理于一身，政企不分，大包大揽。消防机构对社会消防工作进行管理，占了相当大的比重，我们姑且称之为“管理型”模式；消防机构依法实施消防监督称为“监督型”。

《消防法》第三条规定明确了地方各级人民政府是消防工作领导者和管理者，这是消防工作由消防机构行为向政府行为过渡的里程碑，体现了消防工作社会化的宗旨。但第四条“县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”的规定，又把消防机构定性为各级政府对消防工作的行政管理部门。

现代消防管理理论总结消防管理实践规律认为，社会主义市场经济条件下消防工作模式是政府领导——机关、团体、企事业单位自我管理——公安消防机构依法监督。从模式中可以看出，各级公安消防机构在社会消防工作中的职责是依法实施监督，不负责机关、团体、企事业单位的消防管理工作。模式中的三方应该各负其责，各自承担各自的责任。消防管理工作是机关、团体、企事业单位的职责。消防机构只应承担不依法办事的责任，不应承担管理责任。立法上将消防机构从管理型模式中剥离出来，变消防管理者为消防监督者，这才符合实践规律。

其次，将消防机构从管理型模式中剥离出来，变“具体事务型”为“依法调控型”，符合市场规律。

党的十六大报告指出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。

在我国已加入世贸组织的今天，外商和外国公民已大量进入我国，他们在市场经济条件下形成的法制观念比较强，而我们的消防监督机制再政企不分，职责不明，对别人的“孩子”也大包大揽，岂不是国际的一大笑话。再者，公安消防机构管得太多，统得太死，不利于全社会力量在消防工作中的组成投用，不利于提高各企事业单位自身抗御火灾的能力，不适应依法管理的市场经济需要，更不符合十六大高效、协调、规范的行政管理体制的要求。

1995年消防工作会议文件指出：“由政府制定法规，企业自行遵守，消防部门依法监督，各负其责”。

公安消防机构从具体事务型管理模式中解脱出来，改变在计划经济条件下形成的“一手抓监督，一手抓管理”和包办代替机关、团体、企事业单位防火工作的做法。将工作重点转变为以依法惩治消防违法行为为导向和工具，调控社会将消防工作纳入依法自我管理“隐患自除，责任自负”的轨道上来，这才符合市场规律

第三，改革和完善消防监督运行机制，解决了当前消防部队人员编制不足与国民经济和社会发展不相适应的问题。

1982年全国消防力量实行现役体制，至2002年这20年间，国内生产总值翻了两番，城镇人口增长近20%，城市建成区扩大一倍多。同期，与此相适应，国内其他警种和政府公务员成倍增长。而消防部队，新增现役编制仅4万多人。在防火、灭火任务量成倍增多，重大火灾隐患大量存在，重特恶性大火灾时有发生；社会违反消防法律法规的行为比较严重；灭火救援任务大量增多的情况下，力量与任务显然不适应。

当前消防部队大量增加人员编制员额，既不现实，又不符合十六大“精简、统一、效能的原则”。消防监督运行机制通过转型，才能打破当前三、四人监督管理几十万人的局面，解决了人员编制不足的问题。

构想之三：加强和完善消防立法，确保消防监督机制法制化、规范化。

怎样才能使消防机构体制和消防监督工作机制运行合理、稳定、持久，只有用政策、法规（规章）等形式规定下来。

十六大报告关于转变政府职能指出，“科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化”。

本人认为，当前首要任务是将消防监督和消防管理机构体制设置，人员、经费中央垂直管理，消防监督运行机制转型，以法律的形式确立起来，实现机构和编制的法定化。进一步明确消防管理主体、消防监督主体各自任务、职责和应当承担的责任。认真清理现行的消防行政法律、法规，废除或修订不适应形势发展要求、不符合世贸组织运行基本规则的法律、法规及有关条文。只有这样才能建立起适应社会主义市场经济要求、符合法制原则、“依法治火”的消防工作新格局，才能开创消防社会化管理新局面。