“一把手”监督管理机制的思考

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对“一把手”的监督问题，是人民群众非常关注的热点问题，更是当前反腐败斗争的难点问题。党政“一把手”在领导班子中处于核心地位，起着关键作用。加强对“一把手”的监督，是加强领导班子建设的重要内容，也是干部监督工作的重点和难点。《党内监督条例（试行）》在规定党内监督的重点对象时，特别强调了各级领导班子主要负责人，也就是俗称的“一把手”。做出这样鲜明、针对性很强的规定是由各级领导班子主要负责人的地位和作用决定的，也是由党内监督的现状决定的。应该说，在思想境界、党性修养、作风纪律和监督意识各个方面，“一把手”相对于班子其他成员应该更高、更强一些，他们犯错误的机率应该更低一些，但很多事实一再说明，“一把手”一旦失去监督制约，犯错误的可能性同样不小，而且一旦犯错误，造成的影响和损失就会更大。随着反腐败斗争的深入，“一把手”出问题，出大问题，震惊国人的问题，已经是一个见怪不怪的问题了。

一、对“一把手”监督管理弱化的原因分析

（一）权力过分集中于“一把手”个人手中，权力运作缺乏有效的制约

主要表现在三个方面：一是重大决策权相对集中。改革开放以来，随着某些权力的下放，一些部门和单位在人、财、物方面相应地扩大了自主权，客观上使“一把手”的权力增大和集中，在用人权、财物权、重大工程项目决策权等方面拥有高度集中的权力。这样，一方面是权力的高度集中，另一方面对权力的运作又缺乏有效的制约，客观上很容易造成“一把手”专权的局面，进而导致“一把手”的畸形行为和腐败行为。二是民主集中制形同虚设。在体制转变过程中，与权力的高度集中相应，民主集中制在一些地方和部门执行不到位，民主不足、集中有余，某些“一把手”民主集中制意识明显淡化，搞家长制、一言堂，手中的权力在运作过程中往往超越组织所赋予的权限，班子成员慑于“一把手”的独断专行，往往委曲求全，甚至无原则地迎合“一把手”的需要。在领导班子民主生活会上，一把手也往往“只听不讲，最后拍板”，相互之间难以实施有效的批评与自我批评。缺少制度约束和班子成员的监督，一些“一把手”在实际生活中往往为所欲为，颐指气使，而置党纪国法于不顾。三是权力的行使与承担的责任相脱节。作为班子“一把手”的领导干部都应对其权力行为负有责任，责任制都应对权力行使者不负责任的行为加以制约。但在现实生活中，却只强调了“一把手”权力的行使，而忽视了其应承担的责任，如重大决策失误、失职渎职、用人不当等，就难以追究有关人员的责任。权力与责任的脱节，就为“一把手”腐败行为的滋生创造了条件。

（二）上级组织对“一把手”重选用轻管理，疏于教育和监督

一是重选拔轻管理。在选拔党政领导干部特别是“一把手”问题上，各级组织是比较慎重的，较好地坚持了群众路线和干部选拔的原则和程序，把住了干部选拔的关口。但在干部任职后的管理上，很多工作上级组织只管布置不管检查，对下级的各项指标完成情况只听或只看汇报材料，而不去做认真的核实。二是重使用轻教育。干部使用后，上级组织只注重“一把手”的工作任务完成情况，而忽视对其思想动态、廉政勤政、工作作风等情况的监督，不能对其进行全面的动态的掌握。有的上级组织甚至片面强调“能人效应”，发现“一把手”存在问题也不能及时进行认真的批评帮助，果断地采取必要的组织措施，即使处理起来也往往是大事化小、避重就轻，客观上起了姑息纵容的作用。三是重“人治”轻“法治”。在干部管理上，上级组织特别是“一把手”往往凭个人的印象和好恶用人管人，一些行之有效的制度，如岗位轮换、干部交流与回避等制度还没有真正实行。

（三）监督主体受制于监督客体，对“一把手”监督缺乏必要的独立性和应有的权威性

我国现行的干部监督管理体制，并未能有效地解决对监督客体特别是“一把手”的监督问题。家长制遗风与好人主义盛行，习惯法大于成文法。成文法实际的功效没有用足、用实、用细，“立而不施”、“有法不依”、“虚监”等现象比较严重。班子其他成员碍于情面不愿监督，行使监督权的专门机构不敢监督，下级和群众难以知情无法监督。

那么，究竟应该怎样治理“一把手”的腐败问题呢？必须全方位治权，将不管是哪一级的权力都置于能有效监督的状态。就是不以个人意志、长官意志为转移，也不以“自觉性”为基础——不管你有没有这样的觉悟、不管你想不想这样做，不管你权力有多大，都要受到约束，无法越雷池一步。在这种情况下，党的十六大明确提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督；也正是在这种情况下，我们欣然看到，历经13年的砥砺、备受关注的《党内监督条例（试行）》终于颁布实施了，它标志着我们的党内监督从此开始进入规范化、制度化的新阶段。

二、对“一把手”加强监督管理的几点对策

（一）健全制度，规范程序，严格限定“一把手”权力范围

为了防止“一把手”权力的绝对化，应该在制度上治权、分权和制衡上做文章。要建立完善以民主集中制为核心的权力制约机制，严格限制个人权力，将“一把手”置于集体领导之中。说到底就是要解决科学地配置权力、防止权力被滥用、以权力制约权力的问题。通过全方位地治权，将不管是哪一级的权都置于能有效监督的状态。那么，政治权力应当如何配置呢？如何才能构建一种好的制度来抑制权力的腐败从而实现良好的政治生活呢？第一，在权力的纵向配置上，实现治者与被治者的制衡，主要是建立人民满意的政府，这意味着政府应是受民意支配的、对人民负责的。第二，在权力的横向配置上，实现不同权力主体的制衡，特别是要使决策权、执行权、监督权相互平衡，使立法权、司法权与行政权之间既相互统一，又具有一定的张力，从而以权力制约权力；第三，是在一个新的纬度上实现社会权力对于政治权力的制衡，特别是通过大众传媒和公共舆论来制约政治权力和表达人民的呼声，实现新闻舆论对权力的监督。以上构成了一个权力配置的三维空间，这不仅是权力监督的必需，也是现代民主政治的必然。实现上述三维权力配置，就需要通过具体的制度设计、制度安排和制度创新，切实推进党内民主和人民民主，完善对权力的科学配置。《党内监督条例（试行）》在实现三维权力配置方面，开了一个好头。它关注于普通党员与党的领导干部、党的代表大会与党的委员会、党委与纪委、党组织与舆论部门之间的关系，在一定程度上体现权力平衡的理念，也贯穿了民主政治的精髓。民主政治是实现权力监督的重要环境和条件。

（二）健全机制，构筑网络，全方位实施对“一把手”的管理

《党内监督条例（试行）》坚持以党章为依据，在充分吸收党内监督工作好传统、好做法的同时，积极进行制度创新。一方面，对一些具体规定作了充实和完善，增强其可行性和有效性；另一方面，把近年来实践中探索出的新鲜经验和比较成熟的做法经过筛选，写入《党内监督条例（试行）》。《条例》规定的十项监督制度互相联结和贯通，实际上在某种意义上构筑了规模宏大的监督网络，实行“到边、到底、到位”的网络式监督：

1．拉长监督网的“纬”——监督要“到边”。监督“到边”是指实现党内监督和社会监督的紧密结合，做到党内监督与党外监督并行，部门监督与群众监督并举，扩大监督人员覆盖面，达到没有不受监督的权力，没有不受监督的干部。具体要求：（1）“一把手”要坚持民主集中制原则，凡属重大决策、人事任免、重要项目安排、大额资金使用等，都需要集体讨论，充分酿酿，杜绝个人专断。（2）纪检、组织、司法、审计等部门要切实履行职能，既要搞好监督检查，加大对违纪行为的查处力度，又要加强教育，健全制度，从源头上预防和制止腐败。（3）各级党政组织要实行政务公开、聘请干部工作监督员等举措，改“暗箱操作”为“阳光操作”，增强权力使用的透明度，让群众享有更多的知情权、参与权。要进一步拓宽监督渠道，创造一个群众敢于监督、善于监督、能够监督的良好氛围。（4）重视和支持舆论监督，给“一把手”以警示。

2．拉长监督网的“经”——监督要“到底”。社会转型期给干部监督提出了许多新要求，要做好干部监督工作，必须延长监督的链条，监督要“到底”，把对干部的监督贯穿于任前、任中、任后的各个环节。（1）任前监督就是严把“一把手”入口关，防止干部“带病上岗”。要严格贯彻执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，大力推行考察预告、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、投票表决等制度和办法，不迁就，不照顾，不搞平衡，真正把政治素质好、工作能力强、实绩显著、群众公认的干部选拔上来。（2）任中监督就是对任期中的干部采取教育、谈话、考核、考察、诫勉等措施实施监督，不定期地对“一把手”的思想、工作、学习、廉政、勤政的情况进行检查，随时掌握干部的思想及工作动态，发现问题，及时加以解决。（3）任后监督就是要求“一把手”在任职后特别是任期届满时，要认真总结经验，写出述职报告。然后进行民主评议和组织鉴定，以及按规定进行任期经济责任审计。

3．扣紧监督网的“结”——监督要“到位”。监督“到位”是指监督要抓住要害，突出重点，实施有效监督，增强监督效能。“结”不牢，必有漏网之“鱼”。（1）上级组织要利用多种形式和机会与“一把手”谈心谈话，加强对“一把手”的全面考核，建立“一把手”年度述职述廉报告制度。对“一把手”在权力上给予必要的限制和制约，严格请示汇报制度，强化管理责任制，监督他们把好用权关、用人关、用钱关，努力做到干部的权力行使到哪里，监督就延伸到哪里。（2）对重点岗位和热点岗位的“一把手”要定期轮岗。（3）要紧紧抓住“一把手”职务升迁、岗位变动、退休，单位机构人事调整、重大工程项目审批上马或大额资金使用，家庭婚丧嫁娶、搬迁、生病住院及重大节日等腐败行为易发生的关键环节强化监督，抑制“权力腐败”的发生。

（三）求真务实，取信于民，切实抓好《条例》的落实

任何一部法规的生命力，在于应用。其效力和作用，只有在不断坚持贯彻执行中逐渐显示出来。当前我们必须正视的一个问题，就是党内外在欢迎《条例》颁布的同时，十分关注它的实际执行效果。我们必须言出法随，言必信，行必果，努力用事实来证明《条例》作为法规武器，在发展党内民主、加强党内监督、严明党的纪律和维护党的团结统一等方面所发挥的应有的效力；努力用事实来证明《条例》将“一把手”作为党内监督的重点对象，既有利于加强对“一把手”的他律，也有利于促进“一把手”加强自律。为此，我们要从思想、工作到作风上，大力弘扬求真务实精神，讲真话、出实招、办实事、务实效。不只是停留在口头上，而是付诸实践、见之行动、取得实效。要用求真务实精神抓好对“一把手”的监督，在抓落实的实践中，不断提高求真务实的自觉性和坚定性。此外，在贯彻执行《党内监督条例（试行）》中，我们还必须重视以各种形式出现的阻力和抵消作用，有针对性地采取对应措施，以保证对“一把手”的监督取得实效。

（四）加强对“一把手”政治表现的监督

把握“一把手”监督的内容和重点，是搞好干部监督的重要前提。我们要紧紧围绕“讲学习、讲政治、讲正气”和“自重、自省、自警、自律”的要求，把加强党政“一把手”政治表现的监督作为重点，切实抓紧抓好，有力地促进“一把手”思想政治素质的提高。

1．加强对政治理论学习情况的检查考核。理论上的成熟是政治上成熟的基础。“一把手”只有不断加强自身的政治理论学习和党性锻炼，逐步强化宗旨意识和群众观念，才能在灵魂深处筑起一道防腐堤坝，才能自觉接受他人监督。上级有关部门要制定领导干部政治理论学习的系统方案，并认真落实政治理论学习制度，把理论学习当作加强领导班子建设的硬指标、硬任务，在学习时间、学习内容、学习方法、端正学风等各个环节上，作出硬性规定。要定期对下级“一把手”的学习情况进行检查，并将“一把手”及其班子成员理论学习情况作为领导班子各项评比考核的重要内容。每年可以安排1-2期“一把手”理论学习班，并采取必要措施使“一把手”学习落到实处，引导“一把手”做到学与用统一、知与行统一。

2．加强对执行政治纪律情况的考核。在考察“一把手”工作实绩时，要始终把政治纪律执行情况作为重点内容，把讲政治作为衡量一把手工作实绩的第一要素，以“四看”标准考核一把手的政治表现。一是看贯彻执行党的路线、方针、政策上是否与党中央保持一致；二是看是否有大局观念，能否正确处理局部利益和整体利益的关系；三是看执行上级部署的任务和决定是否坚决；四是看在贯彻党的原则要求上，标准是否比其他干部高。其中特别是要把对党政“一把手”在急难险重任务及突发性重大事件面前的表现，列为对其政治表现考核的重点。要突出考察“一把手”在大是大非、重大事件面前是否头脑清醒、政治坚定；在急难险重的任务面前是否在思想上、行动上、言论上与上级保持高度一致；是否做到令行禁止，自觉维护上级权威；是否做到决策果断、冲锋在前；是否保持廉洁自律、作风正派等。

3．加强对贯彻民主集中制原则的检查。要严格党的工作和生活制度。在日常工作中，凡涉及全局性重要工作任务的部署、干部任免、调整与奖惩、大额资金的安排使用、重要项目的上马等，一律要按规定的程序和原则，集体讨论决定。要对贯彻执行民主集中制情况进行定期检查。重点检查“一把手”是否有擅自决定重大问题的情况，班子是否坚持做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。对于“一把手”出现重大决策、干部任免和大额度资金使用上有个人专断的情况，情节较轻的应予以教育批评，情节较重的要通报，并及时纠正，防止“一把手”花钱“一支笔”、用人“一人说”、决策“一手拍”的问题。要提高民主生活会质量。按原则进行思想交流和思想交锋，大力倡导正常健康的批评与自我批评，真心实意地相互监督，相互帮助。

4．加强对“一把手”廉洁自律情况的监督。要进一步规范干部的个人行为，增强“一把手”的廉洁自律意识，同时有效监督“一把手”在“八小时”之外的表现，由此更加历史、全面地掌握“一把手”廉洁自律情况。纪检组织部门可以建立“一把手”廉政档案，如实记录廉政情况。坚持实行领导干部重大事项报告和个人收入申报制度，通过要求“一把手”对本人及家庭在社会生活中的重大事项报告和廉政情况报告等措施，增强党政“一把手”的自我约束意识。

（五）加强对“一把手”任前、任中、任后的全程监督

对“一把手”任前、任中、任后的全过程监督，在方法和途径上要综合考虑，思路要广，办法要多，针对性要强，手段要新，真正做到：监督到位，落到实处。

1．任前要加强对“一把手”选任的监督。在对“一把手”的选任上必须坚持标准，严格程序，确保质量，应重点抓好选任对象的推荐、考察和集体讨论三个环节。首先，把好推荐关。要坚持选拔任用的原则和条件，对“一把手”的选拔要坚持把思想政治素质放在第一位，选拔任用那些坚持改革开放，在社会主义市场经济中经受考验并作出杰出贡献的领导干部担任单位“一把手”。要按照《干部任用条例》规定的程序搞好选拔任用，重点是把好民主推荐、民主测评和民意测验关，广泛听取群众的意见，将大多数群众拥护的领导干部选拔到各级“一把手”岗位上。其次，把好考察关。对“一把手”的考察应更广泛、更全面，不但要访谈其单位的班子成员和一般干部，还要访谈部分知情的群众；不但考察其“工作圈”，还要考察其“生活圈”、“社交圈”，尽可能地从多角度、多方位进行考察，把“一把手”的真实情况弄清、弄透、弄准，必要时，上级主要领导要对下级“一把手”亲自考察了解。再次，把好集体讨论关。党委在讨论决定“一把手”干部的任免时一定要按照规定，坚持充分讨论，集体表决，防止选拔任用工作的随意性，杜绝违反程序任命干部的情况。

2．任中要加强对“一把手”履行职责的监督。没有监督约束的权力最终必然会导致腐败，因此必须建立和完善干部监督管理的有关制度，这是对“一把手”实行有效监督的基本保证。加强对“一把手”监督必须抓住关键环节，建立和完善以民主集中制为核心的权力监督制约机制，将“一把手”权力置于有效监督之中。一是有效监控重大事项决策权。重大事项必须由领导班子按决策程序、议事规则集体研究决定，不得由“一把手”个人说了算。决定问题应实行投票表决制，确保决定真正代表大多数人的意见和意愿。二是有效监控人事管理权。凡单位内部干部使用、调配，都必须严格执行干部管理工作的有关规定，由领导班子集体讨论决定，不能由“一把手”暗箱操作。三是有效监控财务支配权。完善财务审批监督制度，坚持大额度资金的使用由领导班子集体研究。要加大会计集中核算制推行力度，强化财务监控。四是有效监控建设工程项目经营权。要实行建设工程项目直接经营与监督审核权分离制度，严格规定“一把手”不得直接经手掌管本单位建设工程项目。建设工程的具体事宜应由分管领导严格按有关法规程序负责承办，“一把手”进行监督审核。

3．任后要加强对“一把手”离任的监督。坚持把经济责任审计作为领导干部选拔、任用、评比、奖惩的必经程序，同时加大对“一把手”的离任审计力度，促使“一把手”正确行使经济职权。离任审计工作中必须坚持“三个到位”：一是审计责、权要到位。审计方案下达后，组织、纪检和审计等部门要按照有关规定，分清权限，各负其责。二是审计时机要到位。“一把手”的离任审计不是“例行公事”，必须要坚持先离任后审计，确保审计结果的真实性。三是审计成果要运用到位，对一些问题该整改的限期整改，该诫勉的进行诫勉，把审计作为监督“一把手”的重要手段。

（六）完善对“一把手”监督的各项措施

在监督措施上，我们应着眼于对干部的关心和爱护，注重对干部以正面教育为主，加强事前督促和提醒，及时“扯袖子”、敲警钟，防止党政“一把手”由小过失发展成大错误，帮助他们构筑一条组织约束和自我约束的防线。

1．建立教育引导机制。加强思想教育，提高“一把手”干部的思想境界，增强自律意识，树立廉政理念，打牢思想防线，是对“一把手”实施有效监督的重要基础。一是加强思想理论教育。重点是建立学习长效机制，督促干部特别是“一把手”自觉学习马列主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，用科学的理论武装头脑，树立正确的权力观、地位观、利益观。积极推行任职资格理论考试制度和在职领导干部年度政治理论考试制度，以考促学，促进各级干部整体素质的提高。二是实行谈话教育。切实做到“八个必谈”：提拔重用时必谈；取得突出成绩，得到表彰时必谈；接受急难险重任务时必谈；个人向组织报告重大事项时必谈；群众有举报或有意见时必谈；有错误苗头和错误倾向时必谈；班子不团结时必谈；工作中遇到重大困难时必谈。三是落实领导干部思想汇报制度。“一把手”领导每年要向上级党委及其组织部门汇报个人思想情况，要结合年终述职述廉向所在单位干部群众报告工作和廉洁自律情况，接受群众的评议。

2．建立干部监督管理的群众参与机制。一是严格选拔领导干部的民主推荐制度，凡未按程序进行民主推荐，组织部门一律不予考察，党组织一律不予讨论和审批。二是建立民主评议和民主考察制度。每年都要对党政正职进行一次民意测验和民主考察，集中了解群众的公认程度。在搞好民主测评的基础上，探索建立领导干部的民意调查制度。通过发放调查问卷或建立测评网页等形式，在更大的范围内广泛听取群众意见。同时，要坚持组织人大代表、政协委员对各级各部门党政正职的工作进行视察、检查，开展述职评议或工作评议。三是完善信访、举报制度，调动社会力量参与干部的监督管理。要通过健全信访举报制度，进一步拓宽监督渠道，拓宽信息来源，及时了解群众对“一把手”的意见，及早发现问题。

3．建立信息处理反馈警示机制。主要从三个方面入手。一是建立函询回复制度。根据群众反映和举报，将有关问题进行整理，用公函的形式通知被反映举报者，要求其限期向组织作出书面或口头说明，做到有则改之，无则加勉。二是建立党政正职诫勉制度。对“一把手”在公务活动和个人生活中所发生的构不成党纪、政纪处分的问题或错误，要采取谈话提醒、诫勉等措施，给予告诫和劝勉。三是建立督促整改制度。对苗头性、倾向性的错误和问题，要建立督促整改制度，限期纠正，限期整改，并将整改结果存档备用。

4．建立班子内部制约机制。加强对党政“一把手”的监督，最重要的是加强领导班子内部监督，形成领导班子内部相互监督的机制。一是完善重大问题民主决策制度。凡属干部任免和大额资金的使用等重大事项，都必须经过集体讨论，切实做到集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，避免和防止“一把手”独断专行。二是严格民主生活会制度。要通过定期召开班子民主生活会，让班子成员在思想、作风和工作问题上充分沟通，谈心通气，开展批评与自我批评。特别是要引导和鼓励班子成员从对党的事业和关心爱护同志出发，加强对“班长”的帮助教育，及时指出问题，及时批评提醒。三是规范会议议事制度。要建立和完善领导班子会议议事规则，有效地规范领导班子议事决策行为。

5．建立协同联动机制。要建立起党内和党外监督相结合，组织、群众监督和审计监督相结合，上级监督和下级监督相结合，社会监督和舆论监督相结合的全方位、主辅交叉的监督网络，形成监督合力，发挥监督系统的整体效能，保证监督机制运行规范、协调、高效。第一，理顺监督体制。各监督机构之间既要有明确的分工，又要有必要的责任追究机制，对监督机构不认真履行监督职能要有一定的责任追究手段，才能促使监督制度得到很好落实。第二，加强监督部门之间的协调配合。组织部门要与纪检、监察、检察、审计等执纪执法部门整体联动，协调配合，形成监督合力。第三，建立“一把手”监督责任制。各级党政“一把手”要对本地区、本部门下属党政正职监督工作负总责，形成“一把手”抓“一把手”监督工作的局面，真正做到一级抓一级，层层抓落实。要实行党政正职监督工作失职责任追究制度，切实解决不重视、不支持的问题，提高监督效率，增强监督效果。