县民政关于强化乡镇财政预算管制方式完善的方针

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为深化农村税费改革，巩固农村税费改革成果，扎实推进我县农村综合改革，建立规范的公共财政体系，切实缓解县乡财政困难，根据《中华人民共和国预算法》和实行“乡财县管”的要求，按照省、市财政工作的统一部署，县政府决定对全县各乡镇财政预算管理方式进行改革，特制订本实施方案。

一、指导思想

按照公共财政的要求，根据各乡镇的实际，科学、合理地划分县、乡（镇）人民政府财力和事权，促进全县经济协调发展，增强全县财政实力；进一步规范乡镇财政收支行为，确保乡镇基本支出需求，切实缓解乡级财政困难，维护乡镇政权和社会稳定；强化乡镇财政管理，提高资金使用效益，防范和化解债务风险，促进全县经济和社会事业健康发展。

二、基本原则

（一）财政分配利益向乡镇倾斜的原则。按照积极稳妥、简明规范和让利于乡镇的原则，进一步调整和完善县乡财政管理体制，全县统筹，突出重点、兼顾一般，加大对贫困乡的扶持力度。

（二）统一模式、积极推进的原则。各乡镇在本方案实施的基础上，重点在建立完善相关资金拨付制度及管理上下功夫，保证方案不折不扣地落实。

（三）强化管理、注重效率的原则。对乡镇实行预算管理，降低管理成本，进一步提高使用效益、工作效率和管理效率。

（四）“三权不变”的原则。即维护乡镇资金的所有权、使用权和财务审批权不变。乡镇原有各项债权债务关系不变，乡镇在保证基本支出的结余资金归乡镇所有，优先安排用于还债和社会事业发展。

三、改革模式

随着农村综合改革的不断深化，乡镇财政收入不断萎缩，乡镇部分站所上划县级统一管理，乡镇政府职能发生了重大转变，乡镇基本不具备设立预算的条件。为此，根据公共财政的总体要求，在保证乡镇对资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，按照“财力和事权相统一”的原则，调整原有的体制框架，打破长期以来由乡镇自主核算的分散管理模式所形成的财权分配格局，对乡镇财政的预算编制和会计核算方式同时进行改革，把乡镇作为县财政的一级预算单位管理，乡镇财政收支全部纳入县级统一管理，采取“收入整体上划，支出分类管理”的改革办法。

（一）收入上划县管理。原来由乡镇支配使用的各项收入，包括地方财政收入以及上级下达的各项转移支付资金等，全部上划为县级财政收入，同时取消体制补助、体制上解和各项结算项目。与之相适应，县对乡镇不再单独对税收收入进行考核，由县下达国税、地税局执行。另外制订对乡镇经济发展目标考核激励机制，调动乡镇发展经济的积极性。

（二）支出按性质分类管理。根据农村税费改革后转变乡镇政府职能的要求，在明确划分县乡政府事权的基础上，重新确定乡镇支出范围。乡镇承担的主要支出有：工资性支出、机构运转支出和村组支出等必要的开支。乡镇上划县级支出主要有：一是调整工资支出，主要指政策性增资和调整工资；二是事业发展支出，包括财源建设、产业结构调整、涉农基础设施建设、小城镇建设等方面的支出。这些事业发展支出由乡镇根据事业发展的需要，对项目安排分轻重缓急经乡镇人大主席团审议后，向县财政或相关部门提供项目和资金报告，并附可行性研究报告，县财政或相关部门纳入项目库滚动管理，综合考虑全县经济社会事业发展目标的需要，结合财力情况统筹安排，以年初预算或专项资金的形式下达乡镇执行。

四、改革的主要内容

乡镇财政预算管理方式改革，是在“三权”不变的前提下，实行“预算县编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的预算管理方式，由县级财政部门直接管理乡镇财政收支。

（一）预算县编。乡镇财政所作为县财政局的派出机构，代行县财政的相关职能。乡镇的预算由县财政结合财力实际，按照适当向乡镇倾斜原则，考虑历史支出水平，制定科学、合理的定额标准和相关办法。乡镇根据县财政制定的标准和办法编制乡镇财务收支计划，报县财政审核后统编县乡财政收支预算，报县人民代表大会审查批准后，由县财政批复各乡镇执行。年度执行中需调整的预算，由乡镇提出申请，县财政局提出审核意见，报县人大常委会审查批准。

（二）账户统设。取消乡镇及所属各站所在各金融机构开设的所有银行账户，由县财政国库管理机构统一规范账户的开设。实行国库集中收付改革试点的乡镇，由县财政国库管理机构在各乡镇具有开户资质的金融机构为各乡镇统一开设“零余额账户”，核算乡镇基本支出和项目支出；未实行国库集中收付改革试点的乡镇，由县财政国库管理机构为各乡镇统一开设“基本账户”，核算乡镇基本支出和项目支出。同时，还要为各乡镇统一开设“专项资金专户”、“村级资金专户”和“收入汇缴专户”、用于核算国债资金、以工代赈资金、扶贫资金、农业综合开发资金以及县级各职能部门向乡镇拨付的其他各类专项资金等；“村级资金专户”用于核算乡镇代管的村级资金，继续实行“村财乡管村用”；“收入汇缴专户”用于核算乡镇组织的应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入，以及预算外资金收入、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等。

（三）集中收付。乡镇的各项收入统一纳入县级管理，乡镇的各项支出统一由县级预算安排。乡镇的税收收入由税务部门征收后按规定缴入县级金库；应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入，由乡镇通过“收入汇缴专户”集中汇缴县级金库；预算外收入、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等由乡镇通过“收入汇缴专户”集中缴入县财政预算外资金专户。乡镇所需支出，按照批复乡镇的预算，由县财政按进度拨付或支付。

（四）采购统办。乡镇在年初编制支出计划时，根据统一的标准和办法，按照政府采购目录和限额标准编制政府采购预算。年度执行中，由乡镇根据县财政批复的政府采购预算，提出采购申请和计划，由县政府采购中心按政府采购程序实施统一采购，政府采购资金由县国库按规定的程序支付。

（五）票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、罚没票据等财政票据，其管理权全部上收到县财政部门，乡镇票据采取“限量领用、定期核销”的管理办法，做到以票管收，严禁坐收坐支。未经省级财税部门监制和印制的票据均视为非法票据，乡镇不得使用。

五、改革的配套措施

（一）完善财政管理体制，实现县乡和谐发展。在科学规范县乡政府事权的前提下，合理划分县乡政府的支出责任。县级通过调整县对乡镇的体制，规范县乡政府的利益关系，明确财政收支全部纳入县级统一管理，重新界定乡镇的事权与财力，进一步整合各类专项资金，从体制上支持乡镇的经济发展。同时，各有关部门要清理取消各种不切实际的达标升级和考评活动，加强政策协调，既为乡镇办实事，又不增加乡镇政府支出压力，从根本上解决乡镇财政的困难和问题，实现县乡和谐发展。

（二）严格预算管理，硬化预算约束。在乡镇财政预算管理方式改革的过程中，认真贯彻预算管理的有关法律、法规，按照全面、科学、客观、细致的原则积极推进综合预算、部门预算等预算编制的改革，统筹安排预算内、外资金，建立预算绩效评价体系，加强预算管理和财务监督，进一步提高乡镇财政的调控能力和资金使用效益。在编制预算时，实行全口径预算管理，增强预算编制的完整性和透明度。在预算执行中，坚持“先有预算，后有支出，严格按预算支出”的原则，切实维护预算的严肃性。

（三）建立乡镇债务风险防范和化解机制。建立乡镇债务风险防范和化解机制：一是清理核实乡镇债权债务，锁定历史债务，消化存量，控制增量，采取行政拍卖或法律的手段收欠还债，通过承兑还债、折卖还债、划转还债、置换还债等多种措施，分类消化债务。二是加强债权债务管理，对乡镇债权债务实行“双重管理”。在所有权不变的前提下，加强县对乡镇债权债务的管理，突出财政在政府融资管理中的主体地位，加强财政对债权债务的集中管理力度，一律取消乡镇政府的举债权，杜绝乡镇举借新债，从源头上堵住债务盲目膨胀。三是对增加乡村负担的事项实行县级集中管理。杜绝向基层摊派、乱伸手、乱干预行为，严格控制各类达标升级和检查评比活动，凡是增加乡村负担的事项，一律报县政府审批。

（四）建立和健全经济与社会发展的目标考核体系。为避免收入上划县财政直接管理后，乡镇政府发展经济的积极性受到影响，有效调动和确保乡镇发展经济的积极性，促进农村经济的可持续发展，县政府制定经济与社会发展目标考核办法，明确乡镇政府的责、权、利，建立和健全乡镇经济与社会发展的目标考核体系。重点对乡镇政府的税源培养、企业发展、区域经济、节俭支出、资金使用效益、化解乡村债务等进行考核。

（五）建立和推行政务公开制度。各乡镇要按照财政部《关于进一步推动地方财政部门政务公开工作的意见》（财预〔2006〕7号）精神，建立和推行乡镇财务公开制度，以建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇财政预算管理方式为目标，切实加强对财政收支活动的监督，保障人民群众依法参加民主决策、民主管理和民主监督，推进地方财政部门依法行政和决策的科学化、民主化。要按照《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、《行政许可法》、《保密法》等国家法律、法规和有关政策规定，及时公开财政部门已出台的重要政策、重大决策；公开为基层单位办事的政策依据、章程制度、程序办法、办理时限和结果；公开同人民群众生产生活密切相关的各项政务活动等。特别是涉及群众切身利益的扶贫救灾救济、优待抚恤、农村低保、农村义务教育经费、中小学危房改造、粮食直补、良种补贴等专项资金要公开分配结果；对项目资金要将使用、管理情况向社会公开。各地要因地制宜，规范有序，注重实效，坚决克服和防止形式主义，科学合理地安排公开时间，做到经常性工作长期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开。涉及群众切身利益的事项，如重大改革措施的出台，重要收费项目的调整等要及时公开。同时，按公示内容分类制定永久公示栏，在一定时限内及时更换新的内容。

（六）严肃改革纪律。各乡镇要进一步提高对乡镇财政预算管理方式改革的认识，加强领导，，规范操作，自觉接受纪检、监察、财政、审计等部门的监督检查。不得在实行乡镇财政预算管理方式改革之前私分资产、滥发钱物，一经发现，除全部予以没收外，要追究乡镇主要负责人和直接责任人的责任。在改革实施过程中，如发现有使用违规票据、私设小金库、擅自开设银行账户、坐支收入等问题，县财政将在机构运转经费中直接扣划违纪资金，并由有关部门追究乡镇主要负责人和有关责任人的责任。

六、组织实施

（一）提高认识，统一思想。预算管理方式的改革，是各乡镇在保证资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，对乡镇的预算编制和会计核算方式同时进行改革，把乡镇作为县财政的一级预算单位进行管理，由县级财政直接管理乡镇财政收支的方式。深化乡镇财政预算管理改革是加强基层政权建设，巩固农村税费改革成果，扎实推进农村综合改革，真正实现“乡财县管”的必然要求，是落实科学发展观的具体体现。同时，这一预算管理方式的改革，关系到县委、政府的重大决策部署的贯彻落实，关系到政府公共服务水平和管理水平的提升，关系到各项事业的发展及资金的使用效率，也便于全县一盘棋、统筹兼顾,改变过去重收入轻管理的问题,从而使农村综合改革得到进一步的深化，切实增强乡镇政府的服务理念，把工作重点转移到培植财源、改善农村基础条件和城镇建设等各项事业发展上来。因此，各乡镇要深刻理解这项改革的重要意义，加强领导、转变观念，增强责任感和紧迫感，吃透精神，消除误区，为改革顺利进行奠定良好的思想基础。

（二）加强领导，明确责任。成立彝良县乡镇财政预算管理方式改革领导小组。

领导组下设办公室在县财政局，由向树阳任办公室主任，陈泽炳任办公室副主任，负责日常工作。今后，领导小组成员如有变动，由相应职务人员自行递补。

各乡镇也要建立党政一把手亲自抓的工作机制，成立相应机构，积极支持配合改革工作。

（三）加强指导，搞好配合。县财政局要结合本方案要求，及时制定实施细则，加强对乡镇财政预算管理方式改革的指导，及时研究改革中出现的新情况、新问题。县农村综合改革领导小组办公室、农业局、人劳局、编办、民政局、国税局、地税局等有关部门要充分发挥各自的职能作用，密切配合，形成合力，共同推进改革。

（四）改革的实施步骤。乡镇财政预算管理方式改革工作分五个阶段实施，各阶段工作可交叉或同时进行，确保在9月底完成改革工作。

1．制定方案阶段（3月上旬至3月下旬）。深入开展调查研究，根据实施方案制定有关配套措施，报请有关部门审定。做好成立乡镇财政预算管理方式改革工作机构等前期准备工作。

2．宣传发动阶段（4月上旬）。印发宣传资料和有关文件，利用各种行之有效的形式进行宣传发动。

3．清理清查阶段（4月中旬至5月中旬）。组织人员深入乡镇清理银行账户、债权债务、预算外资金、各类票据、编制和人员。

4．具体实施阶段（5月中旬至7月下旬）。确定乡镇财政所人员岗位和职责，完善县乡计算机网络建设，按本方案的要求实施对乡镇收支的核算管理。

5．总结完善阶段（8月至9月）。对改革运行情况进行全面分析总结，形成书面总结上报上级财政。