林权集体制度改革实施方案

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一、改革的指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照“明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保受益权”的原则，完善相关配套政策措施，不断创新集体林业经营机制，激发农民发展林业生产经营的积极性，促进资源增长和农民增收，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会做出贡献。

（二）基本原则

坚持“增量、增收、增效”原则，保证各项改革政策措施有利于森林资源增量、农民增收和林业增效；坚持尊重群众意愿和公开、公平、公正原则，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权；坚持权益平等、还利于民原则，平均分配产权，做到均山、均股、均利；坚持政策的稳定性和连续性原则，尊重历史，保障经营者合法权益；坚持因地制宜、分类指导原则，一村一策，先易后难，稳步推进。

（三）总体目标

利用一年半的时间，基本完成明晰产权、确立经营主体的基础改革任务。同时，不断深化配套改革，完善政策，规范管理，逐步建立产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转程序规范、监管服务有效的现代集体林业产权制度，实现森林资源增长、农民群众增收、生态环境良好、林业产业发展、林区社会和谐的目标。

二、改革的范围和主要任务

（一）改革范围

1.*市政府区划界定的集体所有的商品林、公益林和宜林地。

2.按照《中共吉林省委、吉林省人民政府关于加强东部山区生产建设的决定》（吉发〔1980〕81号）的规定，从国有林业局和森林经营局划拨给社队经营的林地林木，目前由村集体使用管理的，纳入本次改革范围。

3.由镇政府使用管理的，要积极探索改革思路，逐步落实经营主体。

4.在集体林中的委托牧业用地，纳入本次改革范围。在改革过程中，要妥善处理林木所有权和委托牧业用地经营权的关系，依法维护经营权人的合法权益，加强对牧业用地的监管，不得改变用途。

5.对非法侵占蚕食的集体林地，参考森林资源档案和二类调查资料，加大清理回收力度，将其一并纳入改革范围。

对权属有争议且暂时难以解决的山林，暂不纳入本次改革范围。加强对权属有争议山林的监管，做好调查核实和调处工作，待林权纠纷解决后再落实经营主体。

（二）改革的主要任务

本次改革在保证林地集体所有的前提下，将林地使用权、林木所有权和经营权落实到农户或其它经营主体。

1.对目前由集体统一经营的林地林木，采取以下确权方式：

（1）家庭承包经营。只要资源条件和经营条件允许，就要在集体经营组织成员内部平均分配林地林木，对集体统一经营的林地按人口折算面积，以户为单位划片承包经营或自由组合联户承包经营，做到“均山、均股、均利”。家庭承包作为本次改革的主要方式。

（2）股份合作经营。对集体统一经营且集体经济组织成员比较满意的山林和农民要求继续实行集体经营的山林，采取“分股不分山、分利不分林”的形式，将现有林地、林木折股分配，落实经营主体，实行股份合作经营，财务单独核算，收益按股分配。

（3）有偿转让经营。经集体经济组织成员同意，对不便实行家庭承包经营的山林，可评估作价，通过公开招标、拍卖等方式，按照先组内、后村内、再村外的顺序，转让给集体经济组织内部成员或其他社会经营主体承包经营。凡实行有偿转让经营的，必须依照有关规定由市林业主管部门具体组织协调，进行森林资源资产评估。

为发展集体公益事业，经村集体经济组织成员同意，允许留出少部分林地林木由集体统一经营管理，留取比例不超过本村林地面积的10%，留用部分也必须落实承包管护责任。

采取家庭承包经营方式的，承包期限为50年；实行股份制合作经营和有偿转让经营承包的期限要少于50年，具体使用期限可根据经营需要由村（组）自行确定。

2.对已划定的自留山，农民持有自留山证、现地界线清楚、仍在依法经营的，稳定其林权，收回旧证换发全国统一的林权证书。农民只持有自留山证，但现地界线不清楚或没有依法经营的，由村集体收回，纳入本次改革范围。

3.责任山按原合同执行，承包期限不变，山上林木归属按原合同规定执行，承包期内允许继承。

4.“谁造谁有”和退耕还林政策不变。按原政策规定及签订的合同执行，合同期满后，按原合同约定的处置方式再行改革。

5.对已经流转的集体山林，本着尊重历史、尊重法律的原则，妥善处理。

程序合法、合同规范的，予以维护；签订合同程序不规范、大多数村民对部分条款有异议的，要完善合同或补充协议；不符合法律规定或者严重损害大多数村民利益的，予以纠正或终止合同，村集体与当事人就林地转让费协商解决后将该林地纳入林改范围。

本次改革中需要完善和维护的，要重新测量面积，明确四至界线，签订新的文本合同，原合同附后。新的承包合同期限为原合同期限的剩余时间。

对于发生多次流转的林权，以最后一次流转合同约定的事项确权登记，核（换）发林权证。过去流转发生的合同、协议、变更材料等依据，均作为本次林权登记核（换）发证的凭据。

经营主体明确后，要依法进行实地勘界、登记，签订书面合同，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。合同要明确规定林地林木保护、更新造林、森林经营、防火、防病虫害等责任，保证森林资源可持续经营。

无论采取何种改革形式，都要召开村民会议或村民代表会议，经过三分之二以上人员同意后依法签订合同。林地使用权、林木所有权发生转移的，应及时变更林权证。

在进行主体改革的同时，要积极推进配套改革，将建立林业综合服务中心，规范林木、林地流转，完善林木采伐管理机制，推进林业投融资改革，加强林业社会化服务。

三、具体步骤

第一阶段：舆论宣传，人员培训（2009年1月至3月）

要充分利用各种舆论宣传工具，加大宣传力度，提高干部群众的认识。为了营造浓厚的舆论氛围，市委、市政府充分利用电视、广播等媒体对林改做专题报道，通过召开林改工作会议、发放传单、张贴标语等形式广泛宣传林改的目的、意义、方法及相关政策、法规，并将州林改办编印的致农民的公开信、集体林权制度改革“文件汇编”和“政策问答”等林改宣传材料下发至各镇、村（组），消除干部群众的疑虑，统一思想，提高认识，积极营造浓厚的舆论氛围，将改革的精神深入人心，做到家喻户晓、人人皆知，充分调动农民参与林权改革的积极性和主动性，使广大干部和群众关心改革，积极参与改革。

各镇政府要依据实际情况制定林改实施方案，经市林改办公室审定后组织实施，并报州林改办公室备案。

我市实行“分级负责”和“分级培训”，组织集体林权制度改革领导小组成员参加延边州集体林权改革政策和业务培训班学习。根据实际工作需要，林改小组成员分别对办事机构工作人员、各镇主要领导和村（组）改革工作人员等进行政策业务培训，确保每一个参与改革工作的人员都充分认清林权改革的形势要求，明确林权制度改革的总体思想和具体任务，为高质量完成改革工作奠定基础。

第二阶段：勘界调查，摸清底数（2009年4月至9月）

林业部门积极配合，提供森林资源档案和二类调查等基础材料，并抽调专业技术人员协助镇、村（组）对全市所有集体林进行勘界调查，核实林木林地权属，对林地边界四至、面积、蓄积、立地条件等森林资源状况和经营情况进行详细调查，详细记录，绘制图表。调查结果在村内张榜公示，对权属有争议的要及时进行调处。

依据村情、林情制定的村（组）林改实施方案，经村民大会或村民代表大会三分之二以上人员同意，报镇政府批准后组织实施，并报市林改办公室备案。

第三阶段：签订合同，确权发证（2009年10月至12月）

根据林改方案，通过抽签等形式分林到户，确定经营主体，到现地划分地块，明确四至界线，设立明显永久性标桩，及时公布确权结果。对完成集体林权制度改革的山林，公示无异议后经营者依法签订合同，填写林权登记申请表。经检查验收合格，由市林业主管部门统一组织向林权权利人核发或换发全国统一式样的林权证。

第四阶段：总结验收、查漏补缺（2010年1月至6月）

按照《吉林省集体林权制度改革档案管理办法（试行）》（吉林改〔2008〕17号）规定，建立市、乡镇、村三级档案，对林改过程中调查摸底的各种资料、林改后所有的合同资料、林权登记申请表、林权证、林权图表、发证情况汇总表及深化改革时的工作计划、方案、决议、总结与其它材料进行整理归档，并长期保存。承包合同一式五份，原件由市档案局保存，合同复印件由承包者、发包方、镇林业站、镇经管站各存一份。

市林改办对林改工作实施情况进行认真总结，全面自检自查，查漏补缺，准确地反映林改成果及问题，接受省、州林改领导小组检查验收。

四、工作要求

（一）精心组织，加强领导

集体林权制度改革是农村经济体制改革的一件大事，各级党委、政府要高度重视，精心组织，周密安排，扎实推进，建立市政府直接领导、各镇组织实施、村（组）具体操作、部门搞好服务的工作机制。各镇要成立以主要领导任组长的林改领导小组，统一领导本镇林改工作。各村要成立以村干部为主，吸收若干村民代表参加的村林改领导小组，具体负责本村的林改工作。市林改办对组织实施林改的各镇派驻工作组，各镇林改小组对各村派驻指导员，加强对林改工作的监督指导。成立林改纠纷调处机构，负责及时调处改革中出现的问题和纠纷，做到村内矛盾不出镇，镇内矛盾不出市，确保改革顺利进行和农村稳定。

（二）转变职能，搞好服务

林业部门要适应改革新形势，转变职能，改进管理手段和服务方式，加强宏观管理、公共服务、行政执法和监督意识；建立健全以政府为主导，农民积极参与，群防群治的森林防火、防病虫害、防乱砍滥伐的工作机制；加强林业社会化服务体系建设，引导农民依据林改政策和法规，维护自身利益，促进自身科学规范发展；加强林业工作人员培训，提高业务水平和政策观念，为集体林权制度改革和林农经营山林提供良好服务和人员保证。

（三）沟通配合，形成合力

林业部门要积极当好参谋，抓好改革工作的业务指导；纪检监察部门要加强对改革中违规违纪案件的查处，严肃改革纪律；农业部门要加强林改合同的规范指导；司法机关要及时裁决各类林权纠纷；信访部门要认真处理好事关林改的信访问题，切实维护好广大农民的利益；其他部门也要明确分工，各司其职。各部门要在市委、市政府的统一领导下，加强沟通，密切配合，积极发挥各自作用，为推进我市集体林权制度改革贡献力量。

（四）强化监督，确保实效

各镇要加强工作指导，及时解答有关政策，检查工作质量，督促工作进度。对于林改过程中遇到的新问题和新情况，无法解答的要及时汇报上级部门，上级有关部门要及时研究答复。市委、市政府将对全市林改情况开展督查，保证林改工作按时完成。要对改革过程中的每个阶段进行认真总结，形成书面材料，阶段验收合格后，经审核批准方可转入下一阶段。林改工作结束后，组织检查验收，要重点督促抓好整改，确保林改取信于民、造福于民。