乡镇财政预算方式改革实施方案

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为切实缓解县乡财政困难，推进农村综合改革，建立规范的公共财政体系，按照《中华人民共和国预算法》、《云南省人民政府关于深化乡镇财政预算管理方式改革的意见》（云政发〔2008〕69号）和云南省财政厅关于印发《云南省乡镇财政预算管理方式改革实施细则》（云财预〔2008〕361号）精神，结合我县乡镇实际，进一步加强乡镇财政管理，特制定本实施方案。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真实践科学发展观，按照公共财政的要求，建立符合我县实际的乡镇财政预算管理制度，科学、合理地划分县乡政府财权和事权，促进县乡经济协调发展，增强县乡财政实力；进一步规范乡镇财政收支行为，确保乡镇基本支出需要，切实缓解乡镇财政困难，维护农村基层政权和社会稳定；强化乡镇财政监督，提高资金使用效益，防范和化解债务风险，促进县乡经济和社会事业协调发展。

二、基本原则

（一）财政分配利益向乡镇倾斜的原则。按照积极稳妥、简明规范和让利于乡镇的原则，进一步调整和完善县乡财政管理体制，加大对困难乡镇的扶持力度。充分考虑农村税费改革对乡镇财力的影响，从体制上保证乡镇工资发放和机构正常运转等支出需要。

（二）统一模式、积极推进的原则。要按照全省统一的改革模式，制定切实可行的实施方案，确保乡镇财政预算管理方式改革取得实质性进展，切实缓解乡镇财政困难，促进农村经济社会的全面发展。

（三）强化管理、注重效率的原则。强化对乡镇财政预算管理方式改革的管理，降低管理成本，进一步提高资金使用效益、工作效率和管理效率。

（四）“三权不变”的原则。即维护乡镇资金所有权、使用权和财力审批权不变。乡镇原有各项债权债务关系不变，乡镇在保证基本支出后的结余资金归乡镇所有，优先安排用于还债。

三、改革模式

在保证乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，按照“财力和事权相统一”的原则，调整原有的体制框架，打破长期以来由乡镇自主核算的分散管理模式所形成的财权分配格局，对乡镇财政的预算编制和会计核算方式同时进行改革，把乡镇作为县财政的一级预算单位管理，乡镇财政收支全部纳入县级统一管理，采取“收入整体上划，支出分类管理”的改革办法。

（一）收入上划县级管理

原来由乡镇支配的各项收入，包括一般预算收入、税收返还收入和上级下达的各项转移支付等，全部上划为县级财政收入，同时取消体制补助、体制上解和各项结算项目。与之相适应，乡镇不再承担组织收入的职责，年度税收目标任务统一由县政府根据税源情况下达县国税局、地税局执行。同时改变现行以乡镇为单位考核的办法，县政府另行制定对乡镇经济发展目标考核激励机制，调动乡镇发展经济的积极性。

（二）支出按性质分类管理

根据农村税费改革后转变乡镇职能的要求，在明确划分县乡政府事权的基础上，重新确定乡镇支出范围。乡镇财政支出纳入县级部门预算进行管理，主要支出有：工资性支出、机构运转支出和村组支出等必要的开支，以及纳入部门预算批准的事业发展支出。工资性支出主要是各乡镇纳入财政供养人员的正常工资、政策性增资、年终一次性奖金和抚恤安葬费，村组干部和计划内临时人员的补贴支出；机构运转支出和村组支出主要是按部门预算定额标准计算的编制内公务、车辆经费，村组运转支出，及对乡镇的综合考核补助；事业发展支出由乡镇根据事业发展需要，经乡镇领导班子研究决定后，向县财政提供项目和资金报告，并附可行性研究报告，县财政纳入项目库滚动管理，综合考虑全县经济社会事业发展目标需要，结合财力情况统筹安排，以年初预算或专项资金的形式下达乡镇。

四、改革的主要内容

乡镇财政预算管理方式改革，是在“三权”不变的情况下，实行“预算县编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的预算管理方式，由县级财政部门直接管理乡镇财政收支。

（一）预算县编。乡镇财政作为县财政的派出机构，代行县财政的相关职能。乡镇的预算由县财政结合财力实际，按照适当向乡镇倾斜原则，考虑历史支出水平，制定科学、合理的定额标准和相关办法。乡镇根据县财政制定的标准和办法编制乡镇财务收支计划，报县财政审核后统编县乡财政收支预算，报县人民代表大会审查批准后，由县财政批复各乡镇执行。年度执行中需要调整的预算，由乡镇提出申请，县财政局提出审核意见，报县人大常委会审查批准。

（二）账户统设。取消乡镇及所属各部门在各金融机构开设的所有银行账户，由县财政国库管理机构统一规范账户开设。由县财政国库管理机构在各乡镇具有开户资质的金融机构为各乡镇统一开设“零余额账户”，核算乡镇基本支出和项目支出；同时还要为各乡镇统一开设“专项资金专户”、“村级资金专户”、“收入汇缴专户”。“专项资金专户”用于核算国债资金、扶贫资金、农业综合开发资金以及县级各职能部门向乡镇拨付的其他各类专项资金和往来资金等；“村级资金专户”用于核算乡镇代管的村级资金，实行“村财乡管村用”；“收入汇缴专户”用于核算乡镇组织的应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入，以及预算外资金收入、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等。

（三）集中收付。乡镇的各项收入统一纳入县级管理，乡镇的各项支出统一由县级预算安排。乡镇的税收收入由税务部门征收后按规定缴入县级金库；应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入，由乡镇通过“收入汇缴专户”集中汇缴县级金库；预算外收入、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等由乡镇通过“收入汇缴专户”集中缴入县财政预算外资金专户。乡镇所需支出，按照批复乡镇的预算，由县级财政按进度拨付或支付。

（四）采购统办。乡镇在年度编制支出计划时，根据统一的标准和办法，按照政府采购目录和限额标准编制政府采购预算。年度执行中，由乡镇根据县财政批复的政府采购预算，提出采购申请和计划，由县政府采购中心按政府采购程序实施统一采购，政府采购资金由县国库按规定的程序支付。

（五）票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、罚没票据等财政票据，其管理权全部上收到县财政部门，乡镇票据采取“限量领用、定期核销”的管理办法，做到以票管收、票款同行，严禁坐收坐支。未经省级财税部门监制和印制的票据均视为非法票据，乡镇不得使用。

五、改革的配套措施

（一）完善财政管理体制，实现县乡和谐发展

在科学规范县乡政府事权的前提下，合理划分县乡政府的支出责任。通过调整县对乡镇的财政体制，规范乡镇财政预算管理方式改革对县乡政府的利益关系，明确财政收支全部纳入县级统一管理，重新界定乡镇的事权和财力，进一步整合各类专项资金，制定县对乡镇的基本支出预算管理办法和项目支出预算管理办法，从体制上支持乡镇的经济发展。同时，各有关部门要清理取消各种不切实际的达标升级和考评活动，加强政府协调，既为乡镇办实事，又不增加乡镇政府支出压力，从根本上解决乡镇财政的困难和问题，实现县乡和谐发展。

（二）严格预算管理，硬化预算约束

在乡镇财政预算管理方式改革的过程中，认真贯彻预算管理的有关法律、法规，按照全面、科学、客观、细致的原则，积极推进综合预算、部门预算等预算编制的改革，统筹安排预算内、外资金，建立预算绩效评价体系，加强预算管理和财务监督，进一步提高乡镇财政的调控能力和资金使用效益。在编制预算时，实行全口径预算管理，增强预算编制的完整性和透明度。在预算执行中，坚持“先有预算，后有支出，严格按预算支出”的原则，切实维护预算的严肃性。

（三）建立乡镇债务风险防范和化解机制

建立乡镇债务风险防范和化解机制：一是清理核实乡镇债权债务，锁定历史债务，消化存量，控制增量，采取行政拍卖或法律的手段收欠还债，通过承兑还债、折卖还债、划转还债、转换还债等多种措施，分类消化债务。二是加强债权债务管理，对乡镇债权债务实行“双重管理”。在所有权不变的前提下，加强县对乡镇债权债务的管理，突出财政在政府融资管理中的主体地位，加强财政对债权债务的集中管理力度，取消乡镇政府的举债权，杜绝乡镇举借新债，从源头上堵住债务盲目膨胀。乡镇确需举债的，必须上报县级财政严格审批，由县政府根据区域发展规划和乡镇偿债能力统筹安排。三是对增加乡村负担的事项实行县级集中管理。杜绝向基层摊派、乱伸手、乱干预行为，严格控制各类达标升级和检查评比活动。凡是增加乡村负担的事项，一律报县级审批。

（四）建立和健全经济和社会发展的目标考核体系

为避免收入上划县财政直接管理后，乡镇政府发展经济的积极性受到影响，有效调动和确保乡镇发展经济的积极性，促进农村经济的可持续发展，县政府要制定经济和社会发展目标考核办法，明确乡镇政府的责、权、利，建立和健全乡镇经济与社会发展的目标考核体系，如县政府对乡镇政府的税源培养、企业发展、区域经济等指标进行单项考核，对节俭支出、集中财力发展农村经济、化解乡村债务较好的乡镇给予奖励。

（五）建立和推行政务公开制度

要按照财政部《关于进一步推动地方财政部门政务公开工作的意见》（财预〔2006〕7号）精神，建立和推行财务公开制度，以建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇财政预算管理方式为目标，切实加强对财政收支活动的监督，保障人民群众依法参加民主决策、民主管理和民主监督，推进地方财政部门依法行政和决策的科学化、民主化。按照《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、《行政许可法》、《保密法》等国家法律、法规和有关政策规定，及时公开财政部门已出台的重要政策、重大决策；公开为基层单位办事的政策依据、章程制度、程序办法、办理时限和结果；公开同人民群众生产生活密切相关的各项政务活动等。特别是涉及群众切身利益的扶贫、救灾救济、优待抚恤、农村低保、农村义务教育经费、中小学危房改造、粮食直补、良种补贴等专项资金要公开配套结果；对项目资金要将使用、管理情况向社会公开。各乡镇要因地制宜，规范有序，注重实效，坚决克服和防止形式主义，科学合理地安排公开时间，做到经常性工作长期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开。涉及群众切身利益的事项，如重大改革措施的出台，重要收费项目调整等要及时公开。

（六）严肃财经纪律

各乡镇要进一步提高对乡镇财政预算管理方式改革的认识，加强领导，规范操作，自觉接受纪检、监察、财政、审计等部门的监督检查。不得在实行乡镇财政预算管理方式改革之前私分资产、滥发钱物，一经发现，除全部予以没收外，要追究乡镇主要负责人的责任。在改革实施过程中，如发现有使用违规票据、私设小金库、擅自开设银行账户、坐支收入等问题，县财政将在机构运转经费中直接扣划违纪资金，并由有关部门追究乡镇主要负责人和有关责任人的责任。

六、组织实施

（一）提高认识，统一思想

乡镇财政预算管理方式改革，是适应免征农业税和取消除烟叶外的农业特产税以及农村中小学教师工资上划到县等新形势、新变化，加强基层政权建设，巩固农村税费改革成果，统筹城乡协调发展而做出的一项重要决策，是落实科学发展观的具体体现。各部门要深刻理解这项改革的重要意义，从实践“三个代表”重要思想，统筹城乡协调发展，加快解决“三农”问题的角度，提高认识，吃透精神，消除误区，为改革顺利进行奠定良好的思想基础。

（二）加强领导，明确责任

乡镇财政预算改革方式工作由县政府统一领导，成立由县政府主要领导、分管领导和有关部门参加的乡镇财政预算管理方式改革领导小组，并抽调得力人员组成办公室，具体负责此项工作，明确责任人，按省里的统一部署，积极稳妥地组织实施，各乡镇要建立党政一把手亲自抓的工作机制，积极组织好改革工作。

（三）改革的实施步骤

乡镇财政预算管理方式改革工作分五个阶段实施，各阶段工作可交叉或同时进行，确保2009年10月底完成改革试点工作。

1．制定方案阶段（1月上旬至下旬）。深入开展调查研究，根据省州实施方案制定有关配套措施。成立乡镇财政预算管理方式改革工作机构，配置办公设施等前期准备工作。

2．宣传发动阶段（1月中旬至3月上旬）。印发宣传资料有关文件，利用各种行之有效的形式进行宣传发动。

3．清理清查阶段（2月上旬至下旬）。组织人员深入乡镇清理银行账户、清理债权债务、清理预算外资金、清理各类票据，清理编制和人员。

4．具体实施阶段（3月上旬至7月下旬）。确定乡镇财政所人员岗位和职责，完善县乡计算机网络建设，按本方案的要求实施对乡镇收支的核算管理。

5．总结完善阶段（8月至9月）。对改革运行情况进行全面分析总结，形成书面总结上报州财政局，由州财政局组织有关部门进行验收，提出巩固完善的意见和建议。