乡镇财政预算管理方式改革方案

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为使乡镇财政预算管理方式改革工作的有序开展，加强领导，理清工作思路，确保改革任务按时、保质完成。根据《云南省人民政府关于深化乡镇财政预算管理方式改革的意见》(云政发〔2008〕69号)和《云南省财政厅印发<云南省乡镇财政预算管理方式改革实施细则>的通知》(云财预〔2008〕361号)、《文山州乡镇财政预算管理方式改革工作方案》(文政办发〔2009〕123号)文件的有关要求，制定××县乡镇财政预算管理方式改革工作方案。

一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照公共财政的要求，建立符合我县实际的公共财政管理制度，科学、合理地划分县乡政府财权和事权，调动乡镇发展经济的积极性，做大做强县乡财政“蛋糕”;强化乡镇财政监督，提高资金使用效益，防范和化解债务风险，促进县乡经济和社会各项事业协调发展。

二、基本原则

(一)财政分配利益向乡镇倾斜的原则。按照积极稳妥、简明规范和让利于乡镇的原则，调整和完善县乡财政管理体制，进一步明确乡镇事权和财权。充分考虑农村税费改革对乡镇财力的影响，从体制上保证乡镇工资发放和机构正常运转等基本支出需要，加大对困难乡镇的扶持力度。

(二)强化管理、注重效率的原则。强化对乡镇财政预算的管理，进一步提高管理效益和资金使用效率，降低管理成本。

(三)“三权不变”的原则。即维持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变。乡镇原有的各项债权债务关系不变，乡镇在保证基本支出后的结余资金首先用于安排还债。

三、改革模式

在保证乡镇对资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，对乡镇财政的预算编制和会计核算方式同时进行改革，把乡镇作为县财政的一级核算单位管理，乡镇财政收支全部纳入县级统一管理，统一实行“预算县编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。具体是根据公共财政的要求，按照“财权和事权统一”的原则，调整原有的体制框架，打破长期以来由乡镇自主核算的分散管理模式，采集“收入整体上划，支出分类管理”的改革办法。

(一)执行收入上划县级统一管理的规定。乡镇各项收入全部上划县级统一管理，取消县对乡镇的定补及平调和转移支付补助。同时，乡镇政府不再承担组织收入的职责，年度税收目标任务统一由县政府下达县国家税务局和地方税务局组织征收，取消以乡镇为单位的收入考核办法，县政府另行制定对乡镇的经济发展目标考核激励机制，调动乡镇发展的积极性。

(二)支出按性质分类管理。适应农村税费改革后乡镇政府职能的变化，在明确划分县乡政府事权的基础上，重新确定乡镇支出范围。乡镇承担的主要支出有：工资性支出、机构运转支出、社会稳定支出、偿债支出和村组支出等必要开支。乡镇上划县支出主要有：一是调整工资支出。主要指政策性增资和调整工资。二是事业发展支出。包括财源建设、产业结构调整、涉农基础设施建设、小城镇建设等方面的支出。这些事业发展支出由乡镇根据事业发展需要，分轻重缓急，经乡人大主席团审议后，向县财政局提供报告和可行性研究报告，县财政纳入项目库滚动管理，根据全县经济发展目标需要，综合财力情况统筹安排，以年初预算或专项资金的形式下达乡镇。

四、改革内容

在确保乡镇利益的前提下，实行“预算县编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的预算管理方式。在确保乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，由县级财政部门直接管理乡镇财政收支。

(一)预算县编。乡镇根据县财政制定的标准和办法编制部门预算，县财政局根据审核后的部门预算，统编县乡财政收支预算，报县人民政府审核，县人民代表大会审查批准后，由县财政局批复各乡镇执行。年度执行中需调整的预算，由乡镇提出申请，县财政局提出意见，报县人民政府审核，县人大常委会审查批准。

(二)账户统设。除上级财政部门规定开设的专户外，取消乡镇及所属各部门在各金融机构开设的所有银行账户，由县财政局为各乡镇统一开设“基本支出帐户”、“专项资金专户”、“村级资金专户”和“收入汇缴专户”。“基本支出账户”用于核算乡镇基本支出和项目支出;“专项资金专户”用于核算县级各职能部门向乡镇拨付的各类专项资金;“村级资金专户”用于核算乡镇代管的村级资金，继续实行“村财乡管村用”;“收入汇缴专户”用于核算乡镇组织的应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入、预算外资金收入、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等。

(三)集中收付。乡镇的税收收入由税务部门征收后按规定缴入县级金库;应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入，由乡镇通过“收入汇缴专户”集中汇缴县级金库;预算外收入、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等由乡镇通过“收入汇缴专户”集中缴入县财政预算外资金专户。乡镇所需支出，按照批复乡镇的预算，由县财政按进度拨付或支付。

(四)采购统办。乡镇在年初编制支出预算时，根据统一的标准和办法，按照政府采购目录和限额标准编制政府采购预算。年度执行中，由乡镇根据县财政批复的政府采购预算，提出采购申请和计划，由县政府采购中心按政府采购程序实施统一采购，政府采购资金由县国库按规定的程序支付。

(五)票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、罚没票据等财政票据，其管理权全部上收到县财政局，乡镇票据采取“限量领用、定期核销”的管理办法，做到以票管收，票款同行，严禁坐收坐支。未经财税部门监制和印制的票据均视为非法票据，乡镇不得使用。

五、配套措施

(一)完善县乡财政管理体制。在积极理顺行政管理体制，明确县乡政府的责任和义务的同时，进一步理顺县乡财政管理体制，建立“统收统支加激励”的管理体制，明确县乡政府及财政部门的权利和义务，特别是明确县乡支出责任，避免“上级点菜，下级买单”。采取有力措施遏制一些县级部门为小团体谋利益的行为，取消各职能部门要求乡镇配套资金的规定，切实减轻乡镇负担。认真清理从各职能部门安排给乡镇的各类专项资金，通过整合县对乡镇的各项资金，进一步加大对乡镇的补助力度，提高乡镇政府提供公共服务的能力。通过整合和完善县对乡镇的财政管理体制，确保改革目标的实现，从根本上解决乡镇财政的困难和问题，促进县乡和谐发展。

(二)严格预算管理。认真贯彻执行预算管理的有关法律、法规，积极推进综合预算、部门预算等预算编制的改革，细化支出预算管理，统筹安排预算内、外财力，建立预算绩效评价体系，加强预算管理和财务监督，进一步提高乡镇财政的调控能力和资金使用效益。预算编制实行全口径管理，增强预算编制的完整性和透明度。预算执行中，坚持“先有预算，后有支出，严格按预算支出”的原则，切实维护预算的严肃性。

(三)建立乡镇债务风险防范和化解机制。一是清理核实乡镇债权债务，锁定历史债务，消化存量，控制增量，采取行政拍卖或法律手段收欠还款。通过承兑还款、折卖还款、划转还款、置换还款等多种措施综合分类消化债务。二是加强债权债务管理，对乡镇债权债务实施“双重管理”。在乡镇原有的各项债权债务关系不变的前提下，突出财政在政府融资管理中的主题地位，加强县对乡镇债权债务的管理，取消乡镇政府的举债权，杜绝乡镇举借新债，从根本上堵住债务盲目膨胀的源头。乡镇确需举借新债的，必须报县财政局严格审核，由县政府根据区域发展规划和乡镇偿债能力审批后统筹安排。三是建立乡镇偿债基金。由县财政局在每年组织的地方财政收入中按一定比例提取偿债准备金，专项用于还款，逐步消化债务存量。同时，对乡镇预算外收入扣除县级统筹和本级支出后的结余部分，全部作为偿债基金用于还款，以解决乡镇债务沉重、偿债能力差的问题。四是对增加乡村负担的事项实行县级集中管理。杜绝向基层摊派和乱伸手、乱干预行为，严格控制各类达标升级和检查评比活动。确需增加乡村负担的事项，一律报县级审批。

(四)建立健全乡镇经济与社会发展目标考核体系。为避免收入上划县财政直接管理后，乡镇政府发展经济、培植财源的积极性受到影响，有效地调动乡镇发展经济的积极性，促进农村经济发展。县政府将制定县对乡镇的经济与社会发展目标考核办法，明确乡镇政府责、权、利，建立健全乡镇经济与社会发展的目标考核体系，突出对乡镇政府在财源培植、企业发展、区域经济发展等指标的单项或综合考核。

六、实施步骤

乡镇财政预算管理方式改革分五个阶段实施，各阶段工作可交叉进行，确保在2009年10月底以前完成改革工作。

(一)制定方案(2009年6月)。深入乡镇调查研究，总结乡镇财政预算管理方式改革情况，制定改革实施方案、配套措施及办法，报请有关部门审定。

(二)宣传发动(2009年7月)。印发宣传资料和有关文件，利用各种行之有效的形式进行宣传发动。

(三)清理清查(2009年7月)。组织人员深入乡镇清理银行帐户、债权债务、预算外资金、各类票据及编制和人员，做好改革实施前的各项工作。

(四)具体实施(2009年7月至9月)。确定乡镇财政所人员岗位和职责，完善县乡计算机网络，开展业务培训。为乡镇开设银行帐户，细化乡镇部门预算，按照统一软件对乡镇收支进行核算。

(五)总结完善(2009年9月至10月)。对改革运行情况进行全面分析总结，提出巩固完善的意见和建议。

七、组织领导

为切实推进全县乡镇财政预算管理方式改革，加强乡镇财政管理，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，切实缓解县乡财政困难，确保改革顺利完成、改革目标如期实现。县人民政府决定成立××县乡镇财政预算管理方式改革工作领导小组，由县人民政府分管领导任组长，县财政局局长、人事局局长任副组长，其他相关部门单位主要领导为成员的领导小组。县财政局成立相应的乡镇财政预算管理方式改革工作组，工作组下设综合组、核算改革组、协调组、技术组、宣传组负责具体工作。各乡镇成立相应的组织领导和办事机构，组织抓好各项改革任务的落实。

八、工作纪律

乡镇财政预算管理方式改革工作必须规范操作，自觉接受纪检、财政、审计等部门的财务检查。不准借实行乡镇财政预算管理方式改革之机私分资产、滥发钱财，一经发现，对违规违纪资金全部予以没收，严肃追究乡镇主任负责人和直接责任人的责任。如发现在改革实施中使用违规票据、私设小金库、擅自开设银行帐户、坐支收入等现象，将由县财政局在机构运转经费中直接扣划违规违纪资金，并由有关部门追究乡镇主要负责人和有关责任人的责任。