县集体林权制度改革工作实施方案

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为进一步深化林权制度改革，解决长期以来制约我县林业发展的机制性、体制性问题，充分调动广大林农和全社会共同发展林业的积极性，解放和发展林业生产力，促进生态建设和林业产业发展，明晰产权，依法保护林权所有者的合法权益，加快农村全面建设小康社会进程，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的林权体制，根据《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国森林法》、《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化集体林权制度改革的试行意见》（鄂发[2006]23号）、《省委办公厅、省政府办公厅关于推进集体林权制度改革若干问题的意见》（鄂办发[2007]27号）、《中共恩施州委、恩施州人民政府关于深化集体林权制度改革的试行意见》（恩施州发[2007]16号）等有关法律法规和政策规定，结合我县实际，制定本工作方案。

一、集体林权制度改革的指导思想、总体目标、基本原则

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持农村土地基本经营制度，巩固生态建设成果，促进林业产业建设，确保林业健康发展。通过明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，充分调动广大林农和社会各方面参与林业建设的积极性，进一步解放和发展林业生产力，为建设社会主义新农村和确保生态安全做出积极贡献。

（二）总体目标

在认真总结集体林权制度改革试点经验的基础上，用两至三年时间，基本完成全县集体林权制度改革任务。2007年在原已开展试点的基础上，进一步扩大试点，重点开展好长江三峡、清江水布垭库区淹没涉及村和各乡镇两个村的试点工作。2008年，完成全县集体林地外业调查及踏勘定界任务。2009年，全面确权发证，各项配套措施基本到位，基本完成全县集体林权制度改革任务，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林业产权制度，完善以家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的集体林地经营管理体制，发挥市场在农村林业资源配置中的基础作用，营造良好的发展环境，实现森林资源增长、生态环境改善、农民收入提高、林业效益增加、林区社会和谐的目标。

（三）基本原则

1、以人为本，权益平等。依法保障农村集体经济组织内部成员平等的承包经营权，把尊重农民意愿、维护农民合法权益放在首位，做到还山、还权、还利于民。

2、因地制宜，分类指导。农村集体经济组织可根据本地森林资源状况及经济收入水平，通过民主决策，自主选择改革方式，自主确定集体山林经营管理形式，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。

3、依靠群众，阳光操作。坚持公开、公平、公正的原则，实行林改政策、程序、方法、结果“四公开”，依法确保农民群众对改革的知情权、参与权、决策权和监督权。

4、尊重历史，实事求是。保持政策的稳定性和连续性，对过去改革的成果进一步巩固、完善；对历史遗留的问题和改革中出现的矛盾，要依法依规妥善处理。

二、集体林权制度改革的范围

集体林权制度改革的范围包括农村集体经济组织所有的森林、林木和林地，重点是商品林及其林地和县人民政府确定的集体所有宜林地。生态公益林在保证其性质不变的前提下，应明确管护权。对权属有争议的森林和林木、林地，要按照“逐级负责、分级调处”的原则，积极调解权属争议,在解决好权属争议后才能进行改革工作，对难以调解的，暂不纳入改革范围。

三、集体林权制度改革的主要任务

（一）明晰产权。在保持集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，把林地使用权和林木所有权落实到户，确立农民的经营主体地位，并依法保护农民承包和延包的权利。

（二）确权发证。产权明晰后，要及时进行林权勘验，核发全国统一式样的林权证，原有山林权属证明要依法予以变更或注销。所有承包林地都要签订书面承包合同，承包期限一般为五十年。

（三）完善配套改革。创新林业社会化服务体系，为农民提供政策、技术、产品供销信息等各种服务。建立森林资源资产评估体系，规范森林资源资产评估和流转行为。建立林业要素市场，规范交易行为，促进森林资源资产合法、有序流转。加强对林业发展的金融支持，拓宽新形势下林业融资渠道。

四、方法步骤

林权制度改革分为以下五个阶段。

（一）组织准备阶段。成立组织，制定方案，宣传培训。

1、成立组织。县成立由县委书记龙世洪同志任组长、县相关领导任副组长、相关部门负责人参加的县林权制度改革工作领导小组，领导小组下设办公室，由县人民政府副县长刘太可同志兼任办公室主任。县林改办主要职责：制定工作计划，起草相关文件，组织业务培训，印发林地承包和流转合同文本等。各乡镇要成立以乡镇党委书记为组长，常务副乡镇长为副组长，相关部门参加的林权制度改革工作领导小组，领导小组下设办公室，由分管领导兼任办公室主任。乡镇、村、村民小组要组建林改工作专班，林改工作专班要有村民代表参加。村民代表应由村民代表大会推荐产生。

2、制定林改方案。在试点的基础上，根据省、州林改方案，结合我县实际，制定县林改方案，报州林改领导小组批准后实施。各乡镇、村要在充分调查摸底的基础上，按照县林改方案要求，制定各乡镇、村林改方案。乡镇林改方案要报县林改领导小组批准。村组改革方案，必须经1984年“两山并一山”改革时建制村（组）三分之二以上村民（组民）或农户同意并张榜公示，报乡镇审核批准后实施。

3、宣传培训。要通过各种形式广泛宣传林改的重大意义和林改政策。乡镇、村要组织工作组深入村、组、户，发动广大群众踊跃参与林改和支持林改。要充分利用广播、电视、简报、专栏等宣传工具，采取召开会议、下发文件、印发给农民朋友的公开信、张贴通告、宣传车等多种形式向群众宣传、动员。讲清改革的目的、意义和步骤程序，讲透改革的特点、政策和办法，做到家喻户晓，深入人心，使广大群众了解改革、支持改革、参与改革，确保林权制度改革顺利实施。同时开展业务骨干的宣传、培训，以基层干部和林业技术人员为主，重点培训林改政策、工作方案、确权发证要求、技术规定、有关表格的填写和建立林业要素市场等内容。

（二）全面勘界确权阶段。现场勘界、明确主体、登记造册、张榜公布。

1、勘界组织。

由乡镇政府组织各行政村（居委会）成立林改工作专班，核实林权权属、面积和四至界线。林改工作专班要吸纳那些责任心强、甘于奉献、群众信得过、有威望、认真负责的老党员、老干部、老代表参加。配合技术人员进行逐块调查登记和地形图小班勾绘，并将四至界线和确权结果张榜公布、登记及资料整理、上报。

2、勘界方法。

（1）在技术人员指导下进行逐块调查、勘界、登记，用GPS定位，并在1：10000地形图上勾绘。若面积过小，在1：10000地形图上标注位置，并另附地形方位图。

（2）在《森林、林木、林地四至范围图》上现场绘制四至范围图。要求范围图图形准确，相邻地块的所有权（使用权）权利人现场签字确认。并注明小地名、小班号、明显的地形、地物，如居民点、沟、路、渠、河流等。小地名按当地的习惯称呼。

（3）填写《林木、林地界线现场勘定协议及现状调查表》。签订勘定协议及现状调查表，小地名、小班号及四至范围要与《森林、林木、林地四至范围图》完全一致。

（4）面积的确定。采取地形图勾绘和GPS方法计算面积。退耕还林的面积以上报核实兑现补助政策的为准。

3、明确主体、登记造册。

在明确四界及面积的基础上，进一步明晰权属。对目前尚未确权到户的集体山林，原则上应以农户为单位，按人口折算人均山林面积，实行家庭承包经营。集体统一经营状况好且群众满意的山林，按照有关程序和办法组建股份制林场、专业合作组织或通过招标、拍卖等形式落实经营主体，并张榜公布。农户家庭经营的以户主名字张榜公布。公布无误后，签订承包合同，并将权属落实情况登记造册。

4、林权登记公示。

林权登记结束后，按照原林权所属范围由林权登记工作小组分别在乡镇、村及村民小组予以公示，公示期30天。

5、填表。

经公示无异议后，林权登记工作小组填写《林权登记申请表》。

6、争议纠纷调处。

按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，制定和完善调处预案，明确职责，加大调处力度。对于历史遗留问题，要本着“尊重历史、依法依规、妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过协商等方法妥善解决。调处完成的再进行第二次公示，调处不成的，暂缓办证。

7、材料整理上报。将下列材料整理、完善，经村级初审后上报乡镇政府：

（1）《林权登记申请表》；

（2）《林木、林地界线现场勘定协议及现状调查表》；

（3）小班位置图（用1：10000地形图）、四至范围图；

（4）林权登记公示及公示证明材料；

（5）申请人（林权权利人）身份证复印件、申请报告；

（6）土地承包经营权变更记录；

（7）土地承包合同书、协议书、退耕还林证、退耕还林合同书、农村集体土地承包经营权证原件及复印件；

（8）其他材料。包括各类争议、矛盾纠纷调处材料、有关会议表决、记录材料等。

8、逐级审核，录入上报。

乡镇人民政府对上报的所有材料要进行严格审核并签署意见后，报县林权登记管理中心。

（三）建档发证阶段。全面建档、统一发证、理顺关系、规范管理。

县林权登记管理中心对所有林权登记基础材料进行校对，由县林业局审核，报县政府批准以后，发放《林权证》。做好林权登记基础材料建档管理工作。因流转或其他原因造成林权变化的，应当进行变更登记或换发《林权证》。

（四）综合配套阶段。建立林业要素市场、规范流转、理顺体制、完善服务。

盘活现有森林资源存量，活跃林业要素市场，改革投融资体制，建立林业要素市场。推动林业行业协会和林农经济合作组织的发展，拓宽农民进入市场的渠道。对涉及林农负担的各种收费项目进行全面清理整顿，向社会公布现行涉及林农的所有收费项目、标准和收取办法。逐年降低“两金”计征标准，建立健全林农负担监测、信访举报、检查监督、案件查处等各项工作制度，严肃查处各种乱收费和加重林农负担的行为。

（五）总结验收阶段。县乡自查、州级核查、省级验收、总结表彰。

对外业区划勘界、林权登记发证、微机录入建档以及林权流转等进行全面验收，总结完善。验收工作由县组织逐级逐项验收，州级全面核查，最后省级验收。

1、确权发证情况。按合格、良好、优秀三级验收。凡通过这次林权制度改革之后，确权发证或换证率达到95%的为合格等次；达到95%以上97％以下的为良好等次；达到97%以上的为优秀等次。

2、林业管理体制、运行机制和服务体系建设情况。林业站建立了以条为主的管理体制，经费纳入财政预算；林业综合行政执法整合了职能，组建了队伍，编制和经费落实，林业服务体系健全，达到上述要求的验收为合格。

3、档案建立情况。林权制度改革文件、方案、林权登记材料等按档案管理要求收集整理齐全归档。

验收结束后，县、乡镇林权制度改革领导小组要对这次工作进行全面总结、评比表彰，对表现突出、成绩显著的，给予表彰奖励，对工作失误或有违法乱纪行为的，要限期整改，批评教育直至纪律处分和追究法律责任。

五、保障措施

（一）加强领导。林权制度改革是一项涉及面广、政策性强、社会影响大、复杂而艰巨的工作，关系到农村的稳定和发展以及方方面面利益的调整和再分配。各级党委、政府必须高度重视、加强领导、精心组织、统筹兼顾、协调运作。县林权制度改革领导小组要切实担负起全县林权制度改革的组织协调任务。各乡镇林权制度改革领导小组要认真负责，积极稳妥地组织和处理好林权制度改革中所遇到的一系列问题，确保有序推进，不走过场，把工作做细、做全、做好。县林权制度改革领导小组要分阶段开展巡回督查指导，并邀请人大代表、政协委员参加视察、督查、指导，确保林权制度改革扎实有效。

（二）组织分工。按照“政策引导、部门服务、乡镇组织、村组操作”的原则组织实施。乡镇负责本辖区权属界定，林业部门主要负责技术服务和业务指导，各种图、表、册、卡印制、程序把关和《林权证》核发及林业系统的配套改革。领导小组成员单位按照职能做好有关工作。

（三）经费保障。县财政安排专项资金，专门用于林权制度改革工作所涉及的文件、图、表、卡、合同文本等印制经费，会议、培训和有关工作经费，保证改革工作的顺利开展。严禁借改革之名非法向农民摊派各种费用，加重农民负担，一经发现要严肃查处。

六、工作要求

1、坚持依法按政策办事。集体林权制度改革政策性强，涉及到多个利益主体的利益调整和再分配。在改革中必须认真贯彻执行《农村土地承包法》的规定和《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化集体林权制度改革的试行意见》、《中共恩施州委、恩施州人民政府关于深化集体林权制度改革的试行意见》的精神，把严格执行政策放在首位，对政策有明确规定的必须按政策执行，没有明确规定的要依据政策的基本精神进行处理。

2、坚持走群众路线。集体林权制度改革关系到群众的切身利益，农民是改革的主体，也是最大的受益者。要保证改革工作顺利推进，必须充分相信群众、依靠群众、倾听群众意见、尊重群众意愿。改革方案的制定、利益的分配、历史遗留问题的处理，都必须经三分之二以上的村民或农户讨论同意后方可实施。在改革中，要提高工作的透明度，做好公示公开，主动接受群众监督。

3、认真按程序规范操作。集体林权制度改革情况复杂、技术性强、工作量大，必须严格按照规定的程序组织实施。要把工作质量放在首位，坚持进度服从质量，做到政策宣传不留死角，相关情况掌握准确，实施方案群众认可，确权发证全面到户，让改革经得起历史的检验。

4、认真调处纠纷矛盾。农户的家庭经营山，由于历史原因，林权纠纷较为突出。按照分级调处的原则，县级负责跨乡镇的林权纠纷调处工作，乡镇辖区内的林权纠纷调处，乡镇要切实负起责任，精心组织，进一步明确乡镇、村组的责任，把矛盾消化在源头。农户家庭经营山的确权率原则上要达到95％以上，并作为乡镇林改工作重要的考核依据。

5、切实维护稳定。在改革工作中，要正确处理好改革、发展和稳定的关系，要认真做好群众的思想工作，广泛了解民意，及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题，防止各种不稳定问题的发生和蔓延。要高度重视群众来信来访工作，对农民反映的突出问题和出现的林权纠纷要及时调查处理，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，防止酿成事端、影响社会稳定。林权制度改革参与人员要按照职责分工，认真负责，做到每个环节都有责任人。哪个环节出现误差，就追究哪个环节责任人的责任。对在改革中因组织不力、措施不当、处置不及时造成群体性纠纷和森林资源遭到严重破坏等重大事件的，要严肃追究有关领导和当事人的责任。