上海市全面推进依法行政实施方案

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为了全面推进本市的依法行政，根据《国务院关于全面推进依法行政的决定》和《上海市进一步推进依法治市工作纲要》，结合本市行政工作的实际，制定本实施方案。

一、指导思想和工作目标

(1)本市全面推进依法行政的指导思想是：以邓小平理论和党的基本路线为指导，深入贯彻依法治国基本方略和《国务院关于全面推进依法行政的决定》，积极实施《上海市进一步推进依法治市工作纲要》，坚持人民政府为人民服务的宗旨，认真履行宪法和法律赋予的职责，严格按照法定职责和程序，管理国家事务、经济与文化事业和社会事务，进一步推进政府各项工作向依法决策、依法管理、依法运行转变，促进廉洁、勤政、务实、高效政府的建设。

(2)从现在起到2002年，本市推进依法行政的目标是：行政机关工作人员依法行政的观念明显增强，法律知识水平不断提高；法律、法规得到有效的实施，行政执法工作得到加强；政府立法工作程序逐步完善，立法质量进一步提高；政府职能转变取得成效，经济调节、社会管理和公共服务的水平有新的提高；行政监督制度继续完善，行政执法监督工作得到加强；行政程序建设逐步推进，行政决策、行政管理和行政执法的程序进一步法定化、规范化，依法行政的能力和水平得到进一步提高。

二、基本要求

(3)坚持党的领导。各级政府和政府各部门依法行使职权，是体现党的执政地位和执政作用的重要方面。依法行政必须在党的领导下有计划、有步骤地推进。要从坚持党的领导、维护中央权威的高度，自觉遵守宪法，实施法律、法规。推进依法行政要与贯彻党的方针、政策保持高度一致。把市委对改革、发展、稳定的决策，通过政府工作予以贯彻落实。

(4)坚持全心全意为人民服务的宗旨。行政权力的运用，应当充分体现我国人民民主专政的社会主义国家性质，把维护最大多数人民的最大利益作为依法行政的出发点和落脚点。行政决策、行政管理和行政执法，都要坚持和贯彻为人民服务的宗旨，并以此作为衡量行政工作的标准。

(5)坚持服务和服从于改革、发展、稳定的大局。要善于运用法律手段推进和保障改革；要转变政府职能，规范政府行为，建立公平竞争的良好环境，促进社会主义市场经济的健康发展。要通过实施法律、行政法规，健全地方法律规范，调整好利益关系，正确处理人民内部矛盾，把改革的力度、发展的速度和社会的可承受度有机地统一起来。

(6)坚持法制统一的原则。要把法制统一作为一项重要的政治原则，认真贯彻执行。要维护宪法的权威，严格贯彻实施法律、法规，确保政令畅通。制定政府规章，要与法律、法规相一致，保持政府规章之间的协调；制定规范性文件，要与法律、法规、规章保持一致。

三、认真实施法律、法规，依法行使行政职权

(7)切实提高对依法行政重要性的认识。各级政府和政府各部门工作人员要从巩固我们党的执政地位、维护国家政权的高度，全面、深刻地领会依法行政的精神实质，切实增强自觉守法的观念、依法履行职责的观念、遵守法定程序的观念。领导干部要带头守法，带头依法行政，领导本地区、本部门严格依法办事。

(8)加强法律知识的学习和培训。各级政府和政府各部门要通过讲座、培训等方式，将学习法律知识、提高公务员法制意识作为一项经常性的工作开展。要把掌握法律知识、依法办事的实绩，作为考核、任用干部的重要内容和条件。通过学习、培训，领导干部要熟悉履行职责所必需的法律知识；公务员要熟悉掌握与履行岗位职责相关的法律、法规和规章；行政执法人员要熟悉掌握与行政执法有关的法律规范、相关制度和执法程序。

(9)切实转变政府职能。根据精简、统一、效能的原则，按照中央部署进行机构改革，实行政企分开、政事分开。行政机关行使职权要与经济利益脱钩，行政机关要与所办的经济实体和中介机构脱钩。加强行政管理体系的制度化、规范化建设，努力实现行政机关的组织机构、职能、编制的法制化。加强行政协调和沟通，建立和完善不同行政职能协调配合、相互制约的机制。

(10)建立和完善科学的行政决策制度。各级政府和政府各部门要坚持一切从实际出发，实事求是，以法律、法规为依据，按照法定的程序，科学合理地作出行政决策。对于涉及全局的问题、重大改革问题和与人民群众利益密切相关的重大问题，要加强调查研究和分析论证，充分听取各方面意见，经过集体讨论，形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制。

(11)依法管理、依法办事。各级政府和政府各部门应当严格按照法定职责和法定程序行使职权。行政机关实施审批、许可、登记、发证、收费以及行政检查、行政处罚、行政强制等具体行政行为，应当合法、适当、及时和有效。各级政府应当健全、完善政务督查制度，确保政令落实，讲求实效。

(12)依法制定规范性文件。要健全和完善规范性文件的制定程序，保证规范性文件的合法性。行政机关应当依照法律、法规、规章的规定，在职权范围内制定实施性的规范性文件，并注意按照法律、法规、规章和实际情况，及时修订或者废止相关的规范性文件。

(13)加大行政执法力度。全面推进依法行政，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。要认真实施法律、法规和规章，切实加大薄弱环节的执法力度，严肃查处违法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公共利益和社会秩序。要以政府机构改革为契机，调整和完善行政执法体制，继续推进城市管理方面的综合执法，促进专业管理与综合执法有机结合。要加强行政执法机构的队伍建设，保障执法所必需的人力、经费和装备。建立和完善行政执法职责交叉、重叠等矛盾的分级协调机制。完善市区“两级政府、三级管理”和郊区“三级政府、三级管理”的体制，充分发挥区、县及街道、乡镇在城市综合管理中的作用。

(14)规范行政执法行为。要健全和完善行政执法程序，规范行政执法文书，完善行政处罚听证、罚缴分离等制度。行政执法人员应当持证执法、文明执法，不断提高依法处理问题的能力和水平。要坚决消除执法中的腐败现象，纠正不顾国家全局利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义。对于滥用职权、执法犯法、徇私枉法的行政执法人员，要依法严肃处理，直至清理出行政执法队伍。

(15)加强公务员管理。在行政机关内逐步形成能上能下、能进能出的用人管理体制。严格把住公务员录用关，坚持公开、公平、竞争的原则，择优录用。根据职位分类的要求，有计划地对公务员进行初任、任职资格、专业和更新知识的培训。完善考核评价体系，强化平时考核，规范年度考核。把考核结果与奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资挂钩，充分发挥考核的激励作用和惩戒作用，不断提高公务员队伍的整体素质。对根据法律、法规和规章的规定行使行政执法职能的事业单位的工作人员，依照公务员进行管理。

(16)实行政务公开制度。凡具有行政管理、行政执法和社会服务职能的行政机关和法定组织，要实行政务公开，向社会公示与公民、法人和其他组织利益密切相关的办事内容、条件、程序和投诉渠道。

公开的内容要做到合法、完整、规范、具体、统一和有效。凡不涉及国家机密的，都要告知当事人实施行政行为的依据和理由，并告知当事人享有的法定权利和应当履行的义务。行政机关应当检查政务公开的落实情况，及时更新补充发生变化的事项，建立、健全监督保障制度并严格实施，自觉地接受人民群众的监督。

(17)推行行政执法责任制和评议考核制。建立和健全以行政首长责任制为核心的执法责任体系，保障法律、法规和规章的正确实施。

行政机关要按照依法行政的要求，明确执法权限，落实执法责任。积极探索建立评议考核制。在不断总结行政执法实践的基础上，充分发挥行政执法责任制和评议考核制在规范行政执法中的作用。

四、加强政府立法工作，提高立法质量

(18)切实加强政府立法工作。要以经济建设为中心，着眼于实现上海可持续发展的目标，按照《上海市进一步推进依法治市工作纲要》的要求，在推动和保障经济持续健康发展、加强城市建设和管理、加强资源和环境保护、加快社会主义文化建设等方面，健全和完善地方法律规范。

(19)做好地方性法规议案的起草工作。向市人大及其常委会提交地方性法规的议案，是市人民政府的法定职权。要按照本市五年立法规划的安排，根据需要和可能，突出重点，有计划、有步骤地做好地方性法规草案的起草工作，努力提高地方性法规议案的质量。市政府法制工作部门要加强与市人大有关专门委员会和市人大常委会工作机构的沟通和工作衔接。

(20)依法制定政府规章。对与实施法律、法规相配套和补充的规章，以及法律、法规要求或者授权制定的规章，要及时组织制定，保证法律、法规全面、有效地贯彻实施。对法律、法规尚未作出规范，而实践又迫切需要加以规范的事项，要在法定职权范围内，有针对性地制定政府规章，以将相关工作纳入法制轨道。

(21)政府立法工作与改革、发展、稳定的决策紧密结合。要把深化改革、促进发展、维护稳定而需要用法律规范解决的突出问题，作为政府立法工作的重点。既要坚持改革方向，又要为进一步改革留下余地，使政府立法工作的进程与改革、发展的进程相适应。要使政府立法充分体现政府职能转变的要求，符合社会主义市场经济发展的规律，并与国际通行惯例相衔接。

(22)坚持政府立法的公正性。政府立法要切实维护人民群众的根本利益。要从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，防止和克服部门利益倾向和地方保护主义。要从严把握设置行政许可、行政审批、行政收费。

(23)实行“立、改、废”相结合。对与法律、法规不一致，与改革、发展、稳定的实际要求不相适应的政府规章，要及时通过法定程序进行修改或者废止，切实维护法制的统一，保证政府规章的合法、有效。对需要修改或者废止的地方性法规，要适时提出修改或者废止的建议。

(24)加强政府立法的调研、论证和协调工作。深入实际开展立法前的调查研究，客观、全面地了解、掌握行政管理工作的实际情况，学习和借鉴国内外的成功经验。起草地方性法规草案、制定政府规章时，需要设定管理制度、管理措施、管理程序的，应当对其必要性和可行性进行充分的论证。要使法律规范明确、具体，有可操作性，便于遵守、执行和监督。对法律规范施行后需要投入的管理成本和可能产生的社会效果，要进行预测和分析。对分歧意见要认真组织协调，尽可能形成统一的解决方案，必要时应当提请行政决策。

(25)逐步提高政府立法的公众参与度。进一步完善政府立法工作程序，实行立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合，发挥社会各方面的作用。广泛听取各方面的意见，注意吸收合理、可行的建议；在实践中探索起草地方性法规草案和制定政府规章听取人民群众意见的机制和程序。

(26)探索建立政府规章的评估制度。开展对政府规章施行后的跟踪、反馈工作，及时分析、总结实施过程中的经验和问题。研究建立对政府规章实施效果进行评估的指标体系，以对其作出客观、科学的评价，促进政府立法工作质量的进一步提高。

五、从严治政，强化行政监督

(27)自觉接受各个方面对政府行使行政职权的监督。各级政府应当接受同级人大及其常委会的监督，向同级人大及其常委会报告工作；接受政协及派、人民团体的民主监督；接受司法机关依据行政诉讼法实施的监督；接受人民群众监督和舆论监督。按照法律规定，将政府规章报送国务院和市人大常委会备案。

(28)加强行政系统的层级监督。完善上级政府对下级政府、政府对所属各部门的层级监督机制。强化对下级政府和所属各部门执行法律、法规和规章情况的监督，及时发现和纠正违法的或者不当的行政行为。强化行政机关内部的层级监督，对行政机关工作人员要严格管理，严肃纪律。

(29)认真实施行政复议制度。行政复议是行政机关自我纠正错误的一项重要监督制度。做好行政复议工作，是政府和政府各部门的法定职责。行政复议工作必须坚持有错必纠和便民的原则。政府法制工作机构应当全面、正确地履行行政复议法规定的职责，依法办理行政复议案件；按照行政复议法的规定，加强对与行政复议申请有关的规范性文件的合法性审查；根据本级政府的统一部署，具体组织、承担对行政复议的监督检查工作。

(30)完善收支两条线管理。各级各类行政事业性收费和罚没收入全面实行收支两条线管理，以促进预算外资金管理的规范化和法制化。进一步清理行政事业性收费项目，规范收费标准，完善收费、罚没票据的印制和管理制度，严格预算外资金的帐户管理。继续完善罚缴分离制度，逐步探索和推行行政事业性收费和没收收入的收缴分离制度。

(31)加强行政监察工作。监察机关应当认真执行行政监察法，依法检查行政机关在遵守和执行法律、法规、规章和人民政府的决定、命令中的问题，调查处理行政机关及其工作人员违反行政纪律的行为。有关行政机关及其工作人员应当认真执行和采纳监察机关的监察决定、监察建议。

(32)加强审计监督工作。审计机关应当在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下，依法对本级预算执行情况、本级各部门和下级政府预算执行、决算以及预算外资金的管理使用等情况进行审计监督。要根据本级政府的统一安排，加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。对违反法律、法规、规章和财经纪律的行为，要依法严肃处理。

(33)建立和完善过错责任追究制度。认真实施国家赔偿法，规范赔偿请求的受理、审理程序和赔偿决定程序，依法建立对行政机关工作人员个人追偿的制度，合理确定追偿条件和追偿标准。明确行政机关及其工作人员不履行法定职责或者违法行使职权行为的法律责任，界定过错责任追究范围，规范过错责任追究程序。

六、加强依法行政工作的组织领导

(34)按照市委的统一部署推进依法行政。依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分，也是依法治市的重要环节。要按照市委的统一部署，在市依法治市领导小组的组织协调下，有计划、有步骤地推进依法行政，并接受监督检查。

(35)实行行政首长负责制。依法行政不是某一方面、某一阶段的工作，而是关系全局和长远性的工作。要把推进依法行政列入重要议事日程，行政首长要亲自抓依法行政的实施和组织落实工作，把提高依法行政的能力与水平作为政府自身建设的重要内容。

(36)加强政府法制工作机构建设。根据《国务院关于全面推进依法行政的决定》的要求，结合政府机构改革，进一步加强政府法制工作机构和队伍建设，充分发挥法制工作机构在依法行政中的参谋、助手作用，使政府法制工作机构的设置和人员配备与本区县、本部门推进依法行政的任务相适应。政府法制工作机构的人员要努力提高自身素质，适应全面推进依法行政的需要。

(37)加强推进依法行政的研究。要加强对推进依法行政进程中的新情况、新问题的研究。坚持理论与实践相结合、实际部门与研究机构相结合，发挥研究机构和专家的作用。适时组织工作交流，总结推广经验。

(38)确保推进依法行政与做好各项行政工作相互促进。各级政府和政府各部门要结合实际，有步骤、有重点地推进依法行政，把推进依法行政与本地区、本部门的各项具体行政工作结合起来，保证各项事业健康、顺利地发展。