发改委经济发展企划方案

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政府在主导国家、地区或城市的发展时，往往离不开既定的战略思路和方向，并伴随着发展阶段的变化会对战略进行修订和调整。“战略”应是一段时期内指导一定空间范围发展的方向目标，对一个国家、地区和城市来说至关重要，预示着发展的走向，已成为政府主导经济社会发展的集中体现。因此，各级政府将之视为影响经济社会发展的“灵魂”、“命脉”，愈加重视。当前，正处于编制第十一个五年规划的关键时期，有必要对近年来实施的战略进行梳理、以对未来五年的发展战略选择进行思考和探讨。

一、战略实施回顾

*市自1992年实行开放型经济发展模式以来，随着发展形势的变化，政府主导经济社会发展的思路也发生了重大变化，不断创新思路，研究明确了一系列战略发展方向，在不同的阶段推进实施了一系列战略，大体可以简要归结如下：

（一）抢抓机遇，大力实施“开放带动”战略。“开放带动”战略的实施源于92年*市经国务院批准为西部内陆开放城市，学习沿海开放城市的成功经验，抢抓发展机遇，着力于推进开放型经济的发展而确定推进实施的，并持续至今，为*市长期推进实施的重要战略之一。主要途径为从加快城市基础设施建设和推进政府职能转变两方面，促进投资环境的改善而吸引外资的进入，扩大经济发展的外向度，立足于内外两个市场来谋划经济的发展，促进经济的大循环和大流动、大发展。具体实践中，*市在多渠道融资加快建设努力增强城市功能的同时，调整对外经济工作思路，一是加强对外联系与合作，不断扩展与市内外各地的横向经济合作规模和范围，先后与多个城市结成友好城市；二是以优势产业、特色产业为重点，面向环渤海、长江三角洲、珠江三角洲经济圈等国内发达地区重点推出，力求招大商、引大资。13年来，经济发展外向度提高，进出口贸易总额和招商引资均取得较大的突破，初步构建了开放型经济发展的基础。

（二）着眼长远，推进实施“可持续发展战略”。“可持续发展战略”的实施对*市来说异常重要，*市是一个以资源型加工产业为主导的城市，其产业的支撑主要为铝及铝加工、磷化工、卷烟、煤化工等行业，其显著的特征为资源型、高耗能、重污染。早在“八五”、“九五”开始，*市即提出了“可持续发展”的战略思路，并不断得到演进和深化。“十五”明确推进“环境立市”，随即争取了“国家循环经济试点城市”、确定了构建“生态经济市”的长远战略目标，一步步将这一发展模式恒定下来，坚定不移地推行下去。围绕这一战略思路，*市采取了“退二进三”、“大树进城”、“南明河三年变清”、“退耕还林”、“石漠化治理”等战略措施，确立了“林城”城市定位，在经济建设的同时，城市生态环境发生了明显改观。

（三）注重基础，积极实施“科教兴市”战略。*市作为科教兴市试点城市，在长期的经济社会发展中，历来关注科技教育对经济发展促进作用的有效发挥。“九五”以来，成立了生产力促进中心，以先进的科技手段和管理理念成功孵化了大批科技型企业；上世纪九十年代先后成立国家级高新技术开发区和小河经济技术开发区，建设“软件园”，为科技技术产业化创建了平台。注重教育发展，推进示范性学校建设、实施“名校名师”工程，建设“*学院”，改革教育管理体制，逐年下放中学为区县级管理，努力构建完整合理的国民教育体系。随着发展进程的加快，人才问题越来越受到高度重视，“十五”明确提出实施“人才强市”战略，将“三支队伍”建设问题作了长远的系统化考虑来逐步实施。近年来，引进了一批高学历人才在政府相关部门担当重任，以期产生良好的带动性作用。

（四）抓住关键，全力实施“工业强市”战略。多年来*市产业结构中，工业一直占居大头，2004年占GDP的比重达到42%。其在*市产业发展中的地位不可动摇，这是符合*市实际情况和阶段性特征的。“十五”以来，“工业强市”的发展思路被进一步明确，“名牌战略”、大企业集团的培育、大项目带动、经济强县等具体战略举措得到实实在在的推进。工业发展速度逐年提升，不断刷新，2004年增加值达186亿元，速度与总量均超过第三产业，对经济社会的发展发挥了主导作用。

（五）攻克瓶颈，强力实施“城市化战略”。*市为山区喀斯特地貌特征，长期来土地开发利用过度集中，城区人口密度大，城市发展空间日显不足和紧张。在此情况下，“十五”初期市委市政府即采取了城市建设“三轮驱动”战略，在提升改造老城区破旧面貌的同时，强力推进金阳新区建设，加快进行小城镇建设。三年多来，新区建设第一期开发初具规模，17平方公里基础设施建设基本完成，市级行政中心实施搬迁，商品住宅形成规模，产业开始逐步发展，一个新兴的现代城市在短短的几年间呈现于人们面前，初步构建了*市“大*”战略目标中城市“双中心”雏形。

无论“开放带动”、“可持续发展”、“科教兴市”、“城市化”还是“工业强市”，这些战略的推进实施均对*市经济社会的发展产生了重要的促进和引领作用，正是这些战略的共同有效实施，实现了经济高速增长和社会的全面进步。13年来，经济保持了两位数的高增长，最高年份即2004年高达13.8%的增长，总量从1992年的83．3亿上升至2004年的443亿元，翻了2.4番，财政实力得到增强（2004年地方财政收入达50亿），城乡居民生活水平提高（收入从2154元和963元上升至8989元和2809元），城市面貌、生态环境发生巨大改变。这些成就得宜于市委、市政府找准了推进经济工作的切入点，在*市经济社会发展的不同阶段做出的科学决策、实施了合理的战略举措。

二、“十一五”发展战略选择思考

政府所谋划的五年发展计划周期即将结束，在迎来新的一轮发展规划周期之时，*市应选取什么样的战略来主导经济社会的发展呢？笔者认为，作好这一工作，首先要对既往战略进行科学评判，对市情进行深入分析，对*市发展阶段进行合理判断，在此基础上，才能提出符合实际的战略方向和举措。

（一）当前*市市情状况分析

经过多年的发展，尤其是第十个五年计划实施以来，*市推进经济社会发展的环境条件发生了巨大变化，可以概括为：

1、初步构建了加快发展所必备的物质技术基础条件。经济实力明显增强；基础设施逐步完善，一批交通、通信、供水、供电、污水、垃圾处理等重大工程相继建成，城市功能得到明显提升；技术力量日益增强，汇集*市的高等院校、科研院所人才智力资源广泛参与经济建设，与国内知名的高等院校紧密合作，推进产学研结合，极大地提升了*市科技进步与创新能力；发展空间扩大，旧城改造、小城镇建设、金阳新区第一期规划17平方公里水、电、路等基础设施基本建成。

2、经济体制机制环境逐步完善。国有企业改革不断深化；所有制结构不断优化，在制药等具有比较优势的行业中充分发挥了体制优势；商品市场日臻完善，资本、房地产、技术咨询、人才等要素市场发展迅速，公平竞争的市场环境逐步形成；政府机构改革取得重大突破，行政审批项目大幅度减少并得到规范，为将来的快速发展提供了必要的制度保障，增添了发展活力。

3、经济结构趋于优化。三次产业结构日趋合理，一产比重下降，第二、三产业比重逐渐上升，第二、第三产业增加值占GDP的比重2004年比2000年分别上升了1.7和0.2个百分点。产业和产品结构进一步优化升级，农业向优质高效方向发展，工业向提高科技含量及注重环保方向发展，服务业向现代多元化方向发展，高新技术产业产品产值、优质农业产品产值比重提高，优势资源和产业更加显现。经济与社会、城市与农村之间的差距局部趋缓。

4、社会需求结构日渐升级。消费结构不断升级，居民消费由温饱型进入小康型，住房、教育、医疗、旅游、信息、汽车等成为居民消费的热点，为经济发展和产业结构调整提供了市场需求。这些产业带动相关产业的发展，将成为*市经济新一轮快速增长的重要拉动力量。城乡结构调整空间巨大，随着经济社会的快速发展，城镇化进程加快，农村规模经营、农业产业化的推进等，将有力地促进农村繁荣和农民购买力的提高，从而启动巨大的市场需求。

5、对外开放不断推进。1992年*市被批准为内陆开放城市以来，对外贸易发展迅速，利用外资规模增长快、领域扩大，开放型经济逐步发展，基本形成了全方位、宽领域、多层次的对外开放新格局，为下一步更好的利用两种资源、两个市场打下了坚实的基础。

在对经济社会发展取得的成效进行充分认识的同时，确定和选取未来发展战略，更应客观和清醒地分析我们发展当中还面临哪些困难和问题，以通过战略的实施有效地解决和突破。笔者认为，近年来，尤其是“十五”以来，*市经济社会发展主要存在以下几方面的困难和问题：

1、经济社会发展的内生动力不足。*市固定资产投资以投向基础设施为主，由于更新改造资金投入较少，原有的生产能力得不到根本改善和提高，甚至相对萎缩，加之产业投入不足，新开工项目不多，致使工业新增项目不足，支撑经济发展的增长点不多，直接导致经济增长后劲乏力，投资拉动的效应逐步减弱。

2、社会事业发展滞后。由于政府财力资源有限，谋求经济发展的同时还要解决好社会发展和社会稳定问题，需要政府投入的社会保障、生态环境建设、教育卫生等社会公共事业领域缺口尚大，地方财力支撑明显不足。长期以来投入资金满足不了社会事业发展的需要，造成社会事业发展水平低、欠账多。

3、产业结构层次低。*市以资源粗加工产业为主导，产业链不长，多为高耗能、低附加值产业产品，科技含量低，自主知识产权产品拥有量低。经济的粗放型增长，导致城市综合竞争力不强。

4、居民收入水平偏低且城乡差距大。在经济快速增长的同时，居民没有充分分享到经济发展带来的成果。居民收入水平与东部地区差距拉大的趋势仍在加剧，人均收入已落后在全国平均线以下。并且，城乡居民收入的差距仍在扩大，地区经济水平差距仍十分显著，十个区县市中，人均GDP水平最高的白云区与最低的修文县相比，差距高达5.75倍。

5、劳动力素质偏低，高层次人才匮乏。现有人力资源无法满足经济社会发展的需要，一方面劳动力素质偏低，尤其是需大量转移的农村富余劳动力素质有待提高；另一方面人才总量中高层次人才严重不足，突出表现为创新型、复合型的适应经济社会发展需求的人才不足，同时，相当一部分人才不能人尽其用，浪费的现象较严重。

6、城市就业容纳量有限，城市化进程缓慢。受产业发展水平和产业结构的制约，城镇提供的就业岗位有限，加之乡镇工业的发展与小城镇建设的结合不够紧密,而农村人口增长快于城市人口增长的客观事实，致使近年来城市化率进展不大，平均每年0.5个百分点的增长远低于全国平均每年1.4个百分点的水平。

总体来看，*市面临的发展环境是较为有利的，经济社会发展有着广阔的空间，但同时发展始终面临着巨大的压力，过程将是艰难的。

（二）发展阶段分析判断

在弄清市情的基础上，依据经济社会发展的内在规律，可以对*市经济社会发展所处阶段做出如下基本判断：

近几年来，在中央实施西部大开发战略和扩大内需及积极财政的宏观政策环境下，*市基础设施建设明显加快，生产生活环境条件明显改善，居民生活水平明显提高，经济自主性增长机制得到增强。2004年，*市生产总值增长速度达13.7%，是多年以来的最好水平。对照经济发展的周期性特征，当前及“十一五”时期经济发展处于新一轮上升期，并表现出一些新的阶段性特征，预示着*市经济发展开始进入一个新的更快更好的发展阶段。

应该说，“十五”时期的发展对*市具有特殊的意义，2001年人均GDP超过1000美元，按世界银行标准，进入中低等收入国家水平，标志着经济步入起飞的关键时期，经济发展将迈上一个新的台阶。一方面，这个时期是一个发展的黄金时期，因为上了1000美元的台阶后，具有了比较高的积累率、投资率、生产增长率，形成了运行正常的发展机制和政策法治环境，且消费结构可能急剧升级，并将带动产业结构升级；另一方面，这一时期也是一个社会矛盾突显的时期，在加快工业化、城市化的过程中，社会矛盾和资源约束矛盾会更加突出。此外在这一时期，生产要素价格低廉不再成为主要优势，决定竞争的是自主知识产权、核心竞争力，在比较优势递减的同时，经济增长的成本也在上升。按照国家、省、市既定目标和部署，“十一五”时期是*市全面建设小康社会和推进新型工业化的关键时期。这一阶段*市经济社会发展既有许多有利条件，同时也存在着严峻挑战，如果能够顺利实现经济转型和结构优化，经济发展就会跃上一个新台阶，否则，就可能停滞不前。因此，这一时期，对于*市的发展来说是一个重要战略机遇期。

从产业具体发展情况来看，处于工业化发展中期阶段的*市，工业发展开始进入了一个新的转型发展阶段，在这个转型阶段中，工业经济增长方式将由粗放型向集约型转化，资源开发利用将由粗加工逐步转向精深加工，产业结构将由传统产业为主逐步上升到以新兴产业和高技术产业为主，所有制结构将由国有为主体逐步转向以股份制为主体的多种所有制经济共同发展，生产要素结构将由劳动密集型逐步转向资金及技术密集型相结合，将走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的可循环、可持续发展的新型工业化道路。对于*市来说，服务业发展开始进入一个新的上升阶段，这个阶段中，服务业开始由传统服务业为主逐步上升到以传统服务业和现代服务业并轨发展的一个多元化的服务业体系，将走一条适应城市化、工业化和现代化进程的现代服务业发展道路。*市农业经济发展应该说进入了发展新阶段，这个新阶段中，农业将由传统农业逐步向加快发展现代都市型农业转变，进一步推进农业结构的战略性调整，实现农业增效，农民增收，建立和完善与市场经济相适应的农村经济体制，构建社会主义新农村，将走可持续的健康、绿色的都市型农业发展道路。

（三）“十一五”期战略选择

综上所述，*市在“十一五”乃至今后更长时期，面临更加多元化的社会矛盾和问题，其中一些矛盾和问题是由来已久的，一些是近年来突显的，这样一些问题和矛盾的有效解决，最重要和最根本的是强大财力的支撑，因此，当前经济社会发展的着力点仍是加快经济发展的基础上，兼顾其它。应该选择走的是一条讲求效益、追求质量、注重生态的协调发展之路，力求实现市民生活富裕、环境良好、生产进步的目标。

鉴于此，在总结以往经济社会发展战略时，发现我们的战略均准确而恰当地反应了*市发展的客观实际需求，是正确的决策。但在“十一五”及今后的发展中，笔者认为，战略的选择还应根据*市所处的发展阶段，针对阶段性特征，着重解决突出问题和主要矛盾，因此，在推进若干战略时，应确定一项最主要的战略为主导战略，通过主导战略的强力实施牵动其它方面战略顺利实施。应该明确的是主导战略与其它战略之间是基础性、支撑性、互动性关系，结合*市的实际，笔者认为，“工业强市”战略具有这些特质，应确定为“十一五”期的主导战略，同时，“科教兴市”、“人才强市”、“环境立市”、“城市化”、“开放带动”等战略是需要在“十一五”及今后更长时期推进实施的。

具体来说，“工业强市”战略的实施目的是解决经济发展的内生动力不足、财力薄弱问题，为解决其它社会性矛盾构建基本物质基础。“科教兴市”战略的实施目的是为走新型工业化道路、构筑人才高地、提升产业水平、环境质量、促进社会进步奠定技术基础。“环境立市”战略的实施目的是为走可持续发展道路、建设生态经济市、打造宜居城市创造必要条件。“城市化”战略的实施目的是为推进城乡一体化、从根源上解决“三农”问题搭建有效载体。“开放带动”战略的实施目的是为经济社会加速发展所必需的观念更新、管理理念提升、资金进入、人才流动、信息沟通等提供动力。