乡镇与职能部门行政执法实施意见

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为切实加强乡镇与区级职能部门行政执法协调衔接工作，避免交叉执法、重复执法以及执法空档，进一步规范乡镇综合行政执法运行，巩固乡镇综合行政执法改革成效，按照《行政处罚法》《省乡镇和街道综合行政执法条例》《省推进乡镇和街道综合行政执法改革工作方案》《市区推进乡镇综合行政执法改革工作方案》等要求，结合我区实际，现就建立完善乡镇与职能部门间行政执法协调衔接机制制定如下实施意见：

一、总体要求

贯彻区委、区政府深化乡镇改革的总体部署，按照责权明确、衔接有序、协作有力、运行顺畅原则，科学合理划分乡镇与区级职能部门的执法职责权限，建立权责一致、资源共享、信息互通、协作通畅的综合行政执法工作格局，着力提升执法效率和监管水平，提高严格规范公正文明执法的意识和能力，为解决人民群众身边的突出问题和优化基层营商环境提供法治保障。

二、主要任务

（一）明确执法职责权限

根据《市区推进乡镇综合行政执法改革工作方案》（办字〔2020〕24号）确定的《市区下放乡镇行政处罚事项清单》和《关于下放自然资源领域行政处罚事项的实施方案》（政办函〔2021〕7号）确定的《市区下放乡镇行政处罚事项清单（自然资源领域部分）》，动态调整乡镇行政处罚事项清单，以清单形式逐项界定乡镇执法边界，厘清乡镇和职能部门职责权限。乡镇目前共承担114项行政处罚事项（见附件）。乡镇要按照清单，切实履行好行政处罚及其相关行政检查、行政强制措施等事中事后监管职责。依法依规赋权下放的行政处罚事项，乡镇作为执法主体和责任主体；委托下放的行政处罚事项，职能部门与乡镇签订行政执法委托书，明确委托权限、责任等，委托部门对受委托乡镇实施行政处罚的行为负责监督，并对该行为后果承担法律责任；对法律法规未赋权也不宜委托下放，但确需乡镇配合的行政执法事项，相关职能部门为责任主体，各乡镇做好执法配合工作。乡镇依法实施与行政处罚相关的行政检查权、行政强制权。下放到乡镇的行政处罚权和相关行政强制权，职能部门不得继续行使，但仍有监管职责，可进行行政检查，部门要做好行业监管和业务指导。职能部门要把与乡镇行政执法事项有关的执法依据、执法程序、执法标准、处罚裁量基准等全面、及时、准确提供给乡镇，执法依据调整时及时通报乡镇，部门与乡镇要对各自行政处罚事项清单进行动态调整。

（二）强化执法协调联动

建立健全乡镇和区职能部门间行政执法协调衔接机制，完善首问责任、案件移送、协同联动、争议协调、信息共享等工作制度。1.首问责任制度对于涉及划转行政处罚事项的举报或投诉，适用首问责任原则，率先接到投诉、举报的单位作为第一责任人予以处理。乡镇接到群众投诉举报的，应当及时受理，经初步核实未发现违法行为的，由乡镇直接答复举报人或投诉人；经核实需要实施行政处罚的，按职责权限应当及时立案调查处理；受理后确定无管辖权需要移送的，应形成相关书面资料，移交有管辖权的职能部门处理。在正式移送职能部门完成前，乡镇负首问责任。区级职能部门接到的群众投诉举报应由乡镇处理的，要做好登记记录，及时告知投诉人或举报人向有管辖权的乡镇投诉举报，同时告知乡镇组织进行调查，依法受理；收到投诉人或举报人书面材料的，应将材料移交乡镇。区级职能部门要做好违法行为调查处理的指导工作。在正式移送乡镇完成前，职能部门负首问责任。区级职能部门告知乡镇处理的违法案件和乡镇自行受理的投诉举报案件，由乡镇告知投诉人或举报人调查处理结果，乡镇应向告知的区级职能部门反馈调查处理结果。2.案件移送制度区级职能部门与乡镇建立案件移送制度。案件移送应当以乡镇人民政府与区职能部门名义进行，不得以承办机构或内设机构（直属机构、派出机构）名义移送，法律法规明确规定的除外。乡镇落实属地管理职责，加强执法巡查力度，及时掌握各类违法线索，以乡镇综合行政执法队为主，发挥包村干部、网格员、村干部作用，开展违法线索全面摸排，逐村、逐项建立线索台账，切实做到守土有责、守土负责、守土尽责。乡镇在行政执法过程中发现违法行为属于区级职能部门管辖的，或区级职能部门在日常监管过程中发现违法行为属于乡镇管辖的，应当在3个工作日内移送给有管辖权的一方处理；情况紧急的和涉及安全生产、食品药品安全、环保等重大违法行为的，以及可能造成人身财产重大损失或重大社会影响的违法行为应当立即移送有管辖权的一方处理。发现违法行为正在进行的，不论乡镇还是职能部门，都要立即劝阻当事人停止违法行为，固定有关证据，并立即告知有管辖权的一方进行处理，接到通知的部一方应立即派执法人员进行处理。乡镇、区级职能部门在移送案件时，应形成基本违法事实的书面材料，做到事实清楚、证据齐全、程序合法、手续完备。移送的案件应当经部门领导批准、书面移送；情况特别紧急的可以口头移交，并做好记录，24小时内补齐书面移交手续。移送的案件材料包括：涉嫌违法案件移送函、案源材料（现场检查记录、投诉举报材料等）、初步证明违法行为事实情况的相关证据材料等。乡镇和职能部门应当在3个工作日内书面告知移送部门受理情况。对于历史遗留问题需要移送的，相关职能部门应当事先与乡镇进行充分协商，协商不成的，视情报区行政执法协调衔接工作领导小组依法处理，未移送前不得停止执法活动。3.协同联动制度乡镇组织开展执法行动，需要相关职能部门协助配合的，相关职能部门应当积极协助配合；相关职能部门在日常监管过程中，需要乡镇协助配合的，乡镇也应积极协助配合。乡镇与区级职能部门明确行政执法联络人，指定专人负责对接联络工作，执法联络人员名单报区司法局备案。乡镇和区职能部门建立行政执法联动会商制度，及时协商解决行政执法过程中遇到的普遍性问题和热点、焦点、难点问题，协商解决监管中相关管理和法律适用问题，协调推进重大联合执法工作等。乡镇在执法工作中发现的重大案件线索，可会同区级相关职能部门召开联动会商会议，分管领导和责任科室负责人参加，研究具体案情，商讨相关对策，可视情况开展联合执法。乡镇在调查取证过程中，需要区级职能部门提供资料或者进行鉴定、检验、检测等技术支撑的，应当出具协助函件。区级职能部门应当自收到协助函件之日起七个工作日内出具书面意见。对于情况紧急或证据可能灭失的，相关区级职能部门应当及时派执法人员现场处置。案情复杂需要延期出具意见的，应当以书面形式向乡镇说明理由并明确答复期限。区级职能部门出具书面意见前需要乡镇补充资料的，应当自收到协助函件之日起两个工作日内告知，补充资料所用时间不计入答复期限。乡镇因办案需查阅、复制相关区级职能部门档案等资料的，相关部门应积极支持，不得推诿、刁难。4.争议协调处理制度乡镇与区级职能部门因管辖权等发生执法争议的，应当及时充分协商解决。经自行协商达成一致意见的，应当制作会议纪要或者其他文件，自觉执行。经自行协商不能达成一致意见的，任何一方均可以向区行政执法协调衔接工作领导小组办公室提出行政执法争议协调申请，由区政府指定管辖。先行处理部门不得因执法争议私自停止执法活动。5.信息共享制度区级职能部门与乡镇在各自行政执法过程中，应当互相通报、共享行政执法和相关行政管理信息。信息共享主要内容：涉及乡镇行政处罚事项设定依据的法律、法规、规章调整情况；相关行政主管部门实施的与下放乡镇处罚事项有关的行政许可事项和监督管理信息；乡镇作出的与区级职能部门执法密切相关的行政处罚决定及执行情况；与乡镇综合执法相关的统计分析数据（包括区级职能部门因行业管理、统计分析、档案管理、上级督查考核等需要乡镇提供的数据资料）；乡镇行政处罚事项的自由裁量标准及各类行政执法工作流程；区级职能部门在履职过程中收集、掌握、制作的各类动态信息，包括行政检查记录、执法工作简报等；投诉举报案件的受理与处理情况；其他需要共享的执法信息。要充分依托乡镇综合指挥和信息化中心，积极推进“互联网+监管”建设，建好一体化综合指挥和信息化网络平台，实现各类行政执法信息的互联互通。需要共享的执法信息，自形成当日及时共享，但确因收集、整理等原因无法于当日共享的，适当延长共享期限。

（三）推进权责清单编制

持续深化行政权力清单和责任清单管理制度，推动政府部门行政权力清单和责任清单“两单合一”，细化部门权责，全面编制公开权责清单，做到权责事项完整、准确、规范、公开，切实形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，规范权力运行，方便群众办事，接受社会监督，更好地促进部门依法行政和履职尽责。

（四）加强执法制度建设

1.建立健全执法责任制。明确部门与乡镇执法责任和执法边界，健全完善执法程序，科学组织评议考核，严格落实执法责任制，将执法职权分解到具体岗位，责任到人。2.实行行政执法公示制度。部门和乡镇在事前、事中、事后主动向社会公众和行政相对人公开行政执法信息，自觉接受监督。通过省公示平台和区政府门户网站行政执法公示平台将行政执法的实施机关、立案依据、实施程序、执法结果、救济渠道等行政执法信息向社会公示，并进行动态调整。3.实行行政执法全过程记录制度。部门和乡镇依法采取文字记录、音像记录等形式，对行政执法程序启动、调查取证、审核、决定、送达、执行环节等进行全过程记录，归档保存，实现行政执法全过程留痕和可回溯管理。4.实行重大行政执法决定法制审核制度。部门和乡镇在作出重大执法决定前，需进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。部门和乡镇明确本单位具体负责重大执法决定法制审核的机构和法制审核人员，充分发挥法律顾问作用，通过政府购买服务的方式，聘用长期固定的法律专业人员协助做好法制审核工作。5.健全行政执法裁量权基准制度。部门和乡镇按照法定条件和程序履行职责、行使职权，严格落实行政处罚裁量权基准制度，合理限定行政处罚裁量幅度，防止过度执法，避免执法的随意性。部门和乡镇向社会公布适用的行政处罚裁量权基准并动态调整。法律、行政法规规定由乡镇实施行政处罚的，应当结合本辖区实际情况制定行政裁量权基准，乡镇可直接适用区级以上行政执法部门建立的行政裁量权基准制度。6.落实“双随机、一公开”抽查机制。部门和乡镇通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开的方式开展行政检查，并与信用状况相结合，合理确定年度抽查的比例和频次。对守法记录良好的市场主体减少检查频次，对举报投诉多、安全隐患大、列入经营异常名录、有失信行为、有违法违规记录等情况的市场主体，增加抽查频次，加大检查力度。7.建立投诉举报办理制度。部门和乡镇向社会公布举报投诉电话或者其他监督方式，畅通监督渠道，及时受理和依法处理公民、法人或者其他组织对执法人员违法执法行为或者行政不作为等违反行政管理行为的举报、投诉。收到投诉举报后，投诉举报处理科室要及时答复、核实、处理并登记台账。办理终结后，将投诉材料、调查处理结果等资料及时归档。8.落实执法过错责任追究机制。部门和乡镇在行政执法活动中，因行政执法人员故意或者过失，不履行或者不正确履行行政执法职责，执法粗暴、野蛮，造成不良影响，不依法出示行政执法证件，利用行政执法职权牟取不正当利益等违法或者不当行政执法行为，致使公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，造成不良后果的，根据情节对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、暂扣行政执法证或者吊销行政执法证等处理决定；情节严重的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。9.强化行政执法与刑事司法衔接制度。乡镇与部门要加强与公安机关、人民检察院、人民法院的沟通对接，严格执行案件移送标准，对违法行为涉嫌犯罪的，及时将案件移交司法机关查处，不得以行政处罚代替刑事处罚，坚决杜绝以罚代刑，做到行政执法与刑事司法无缝衔接。

（五）加强法治素养提升

1.提高行政执法人员素质。各乡镇要制定年度培训计划，通过多种形式加强对行政执法人员的培训，不断提高行政执法人员的法律素质和业务素质；各职能部门要通过组织跟班培训、以案释法、专题讲座等手段做好对乡镇综合执法人员年度专业法律培训工作，提升业务知识水平；培训要有计划，有安排，见实效，纳入部门年度依法行政考核；区司法局落实全区行政执法人员法律知识培训制度，每年组织乡镇行政执法人员开展公共法律知识和专业法律知识培训，培训时间不得少于40个学时。鼓励乡镇和部门行政执法人员参加国家统一的法律职业资格考试，取得法律职业资格。2.提升执法对象法治意识。为优化全区营商环境，结合普法宣传等手段，提高辖区群众及企业守法意识，由区司法局制定《关于土地开发、工程建设领域企业负责人员业务和法治培训的工作方案》，通过开展《保障农民工工资支付条例》《建筑业如何做好农民工工资发放和监管工作》《恶意讨薪中涉嫌违法犯罪行为》《固定资产投资项目前期立项手续完备的重要性》《建设项目取得土地流程及严禁违法占地注意事项》《工程建设项目常见法律问题》《公安机关处置信访活动中违法犯罪行为的法律适用》等内容的业务和法治培训，全面提升从业人员特别是企业负责人员熟知土地开发、工程建设领域各环节和相关办理程序，提高工程建设工作效率；全面了解开发过程中存在的法律风险，需要承担的法律后果，有效避免违规违法行为，防止给企业和从业人员造成不必要的损失，维护行业领域良好秩序。

三、组织实施

（一）加强组织领导全面落实各项制度要求，切实加强组织领导，区政府成立行政执法协调衔接工作领导小组，负责全区行政执法协作工作，监督乡镇与职能部门间行政执法协调衔接机制的落实。各乡镇、相关各部门要牢固树立“一盘棋”思想，增强政治意识、大局意识、责任意识，切实担负起协调配合责任，主动作为，建立各项机制，细化目标任务，制定工作举措，把各项工作落到实处，协同配合，形成长效机制，促进严格规范公正文明执法，不断推动全区行政执法工作高质量发展。

（二）压实工作责任

加强执法监督，不断压实各方责任，将行政执法协调衔接工作落实情况纳入年度依法行政考核内容。加大责任追究力度，各乡镇和部门不依法履行监管职责，没有及时发现、制止、报告、查处违法行为，形成违法事实的，依法追究分管领导及有关人员责任，涉嫌失职、渎职犯罪的，移交检察机关依法追究刑事责任；对发现违法违规行为，未按规定时间内移交或处置到位的，依法追究分管领导及有关人员责任，对制止无效后，不报告、不通报，致使违法行为持续发生且造成社会不良影响的，依法追究主要领导及有关人员责任；对上级交办等违法违规案件，不组织查处或压案不查的，依法追究主要领导责任；对符合立案标准的案件不及时立案的，被群众举报，特别是被媒体曝光，经核查属实的，依法追究主要领导及有关人员责任；在综合行政执法协作联动过程中推进不力、推诿扯皮的，不按职责分工履行职责，不履行技术支持、信息共享、执法协助等协作配合的，视情节轻重，依法追究主要领导及有关人员责任。

（三）做好执法保障

区级职能部门要积极支持乡镇开展工作，加强业务指导，帮助解决工作中遇到的实际困难和问题，协助乡镇开展乡镇行政执法事项的业务培训，通过业务实习、情景模拟、查阅档案、集中培训考试等多种方式，提高乡镇执法队伍综合行政执法业务能力，提升行政执法效能。政府办、编办、司法局、财政局、人社局等部门和其他职能部门要密切配合、通力协作，及时落实好乡镇改革深入推进过程中涉及的督导检查、职责整合、行政执法监督、经费保障、队伍建设等事项。