市区城镇发展建议

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为了进一步加快城镇化进程，形成城乡经济社会一体化发展新格局，确保经济社会又好又快发展，根据《省加快县域城镇化发展纲要》和《市加快县域城镇化发展纲要》有关精神，结合区情实际，现就我区加快城镇化发展提出以下实施意见。

一、切实把加快推进城镇化作为一项重要而紧迫的工作任务

（一）加快城镇化发展的重要意义。

城镇化是县域经济发展的重要载体，是统筹城乡发展的必由之路。近年来，我区经济持续快速增长，正处于城镇化快速发展阶段，城镇化水平显著提升。到2012年底，我区城镇化水平达到45.3%。但与全市市域53%的城镇化率相比，与发达地区城镇化发展相比，我区城镇化发展还存在整体水平不高、城镇规模不大、基础设施投入不足、产业支撑不够、城镇功能不健全，集聚和辐射带动效应不强。城镇化滞后于工业化，已成为制约我区科学发展的主要问题。因此，全区上下必须增强紧迫感和责任感，紧紧抓住机遇，认真贯彻落实省、市加快城镇化发展的一系列政策措施，充分发挥产业优势，明确目标任务，全力加快城镇化步伐，提升城镇化水平。

（二）城镇化发展的指导思想和基本原则。

指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，抢抓关中地区“一轴一环三走廊”城镇体系—城镇带建设和新耀一体化步伐加快的机遇，按照“龙头带动、扇形辐射、带状延伸、梯次布局、突出特色”的思路，围绕建设中心城区的目标，承接南市区建设的辐射带动，以规划为龙头，以政策为导向，以项目为抓手，以产业为支撑，以民生为根本，以城区为中心，以重点城镇为骨架，合理布局，重点突破，大力推进农业产业化、工业园区化、城乡一体化，加快人口和生产要素聚集，提高经济承载能力，构建城区牵动、带状辐射、层次突出、特色鲜明的城镇体系，促进城乡一体和谐发展。

基本原则：我区加快城镇化发展必须遵循以下六条原则。

一是规划导航，合理布局。加大对城乡建设的规划控制力度，切实维护城乡建设规划体系的权威性，以规划统揽城镇建设和产业布局，确保城镇化向科学发展的轨道迈进。

二是政府主导，市场运作。发挥政府在经营城镇中的主导作用，推动城镇建设市场化、资金筹措多元化、资金利用效益化、基础设施社会化。

三是龙头带动，城区领跑。突出中心城区建设领跑地位，发挥城市对城镇建设的龙头带动作用，促进城市基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市文明向农村辐射。

四是要素聚集，产业支撑。推进城镇工业化、农业产业化，大力发展第三产业，引导人口和资源向城镇集中、企业向园区集中、居住向小区集中，促进产业集群发展，支撑城镇化发展。

五是择优扶持，突出特色。优先选择区位有优势、产业有特色、发展有潜力的建制镇，重点支持和建设，打造地域特色鲜明的城镇带，加速形成中心城区辐射带动，城镇优势互补、错位发展的格局。

六是统筹城乡，科学发展。立足资源和环境的承载力，合理确定城镇发展的空间布局，统筹安排重大基础设施，引导集约节约利用土地，实现人口、经济、资源、环境和社会全面协调可持续发展。

（三）加快推进城镇化的奋斗目标。

到2012年，城区建成生态园林城市，具备国家卫生城市标准，城市建设实现由单纯的改造完善基础设施向全面改造、提升品味、凸显风格转变，城市发展进入新时期。城镇基础设施基本完善，人口和生产要素聚集度增加，产业支撑明显增强，形成“一心、一扇、两带”城镇体系和带状延伸、梯次推进的城镇发展格局。初步搭建起以城区为中心、以建制镇为骨架、以中心村为基础，扇形辐射的城乡一体化框架。到2020年，建成国家卫生城市、国家环境保护模范城市、全国文明城市，城区基本确立中心城区的地位。形成一批规模适度、布局合理、功能健全、环境整洁、特色鲜明、具有较强辐射带动能力的小城镇，城镇化达到全国平均水平，处于全省领先水平。

城镇规模：到2012年，城镇化率达到50.6％，年均增加1.3个百分点以上，城区人口达到8.2万，建设用地规模7.2平方公里，城镇人口达到13.4万，年均增加0.4万。到2020年，城镇化率达到65.5%，年均增加1.7个百分点，城区人口达到10万，建设用地规模9.0平方公里，城镇人口达到17.9万，年均增加0.5万。

基础设施：到2012年，城镇污水处理率达到69%，垃圾无害化处理率达到60%，自来水普及率达到100%，人均道路面积达到12.9平方米；建制镇、村庄主要道路全面硬化。教育、文化、卫生、体育等公共服务设施基本完善，教育资源向县城和重点镇集中，镇（乡）有标准化文化站，村有文化活动室，全面完成乡镇卫生院基础设施建设，城镇体育场地人均达到1.2平方米。到2020年，城镇市政基础设施水平显著提高，服务功能基本完善。城镇污水处理率、垃圾无害化处理率、自来水普及率等三项指标均为100%，人均道路面积达到17.4平方米，教育、文化、卫生、体育等公共服务设施更加完善。

人居环境：到2012年，城镇人均绿地达到7.3平方米；主要街道、沿街建筑、交通设施、广场绿地、广告牌匾等整洁美观；城镇人均住房面积达到32平方米，居住环境优美，服务功能齐全。

二、构建具有特色的城镇发展体系

围绕增强承载力，按照既定思路和目标，精心打造市中心城区。在工作方法上立足“四个转变”，即由应创卫之急向应发展之需转变，由抓基础建设向提升品位转变，由单靠财政支持向多元化筹资转变，由主要依靠行政措施向建立长效机制转变，巩固创卫成果，拉大城市骨架，完善服务功能，提升城市品位，构筑具有特色的城市发展体系。

（四）加强规划的编制和管理，发挥规划的龙头作用。

完善分区规划和建制镇总体规划，完成城市控制性详规的编审工作，实现城区规划全覆盖；进一步加大规划经费投入，编制城镇控制性详规和分类规划。工业园区所在的孙塬镇、董家河镇、坡头镇要根据园区建设规划需要，对镇域建设规划进行评估，按照“城园分工、产居分离”的原则，将工业园区纳入城镇总体规划。坚持以规划进行统筹和管理，加强城镇水、电、路、气、讯、广电等各类管网的统筹布局，防止各类盲目建设、重复建设。严格规划控制管理，城市规划区不得审批划拨宅基地，严禁单位、企业和私人未经规定程序审批，新建、改建、扩建、插建各类建筑物、构筑物，鼓励多户私人按照城市规划联建住宅。城镇发展必须严格按照规划实施，坚决杜绝追路建设、无序发展。

（五）优化城镇空间布局，形成特色发展态势。

主动融入关中地区“一轴一环三走廊”—城镇带，大力发展“一心、一扇、两带”城镇体系。

“一心”：即把加快城区建设作为城镇化发展的龙头，以建设渭北区域性中心城市为契机，以建设中心城区为目标，大力推进新耀一体化，加大建设力度，加速突出领跑，打造南市区商贸物流中心，形成带动城镇发展的辐射源和牵动力。

“一扇”：即环城及新区发展的孙塬镇、董家河镇、寺沟镇、关庄镇、坡头镇形成的扇状城镇带。要发挥环城市中心区的区位优势，依托建材工业园区、载能工业园区、铝工业园区，大力发展建材、物流运输、花卉果蔬、商贸服务、乡村旅游等关联产业，形成依托城市发展、产业支撑较强的扇形“卫星城镇带”。

“两带”：即沿耀旬路、耀瑶路纵深延伸，形成坡头—照金，关庄-—瑶曲、庙湾城镇带。要积极利用煤炭资源、红色文化、佛教文化、自然风光等，大力推进农业产业化，努力形成工矿与城镇发展互补、产业与城镇发展互动的格局。

按照城镇规划体系，结合区位条件、现有规模和发展潜力，将全区所属乡镇分为四类：

重点镇（4个）：照金镇、坡头镇、孙塬镇、董家河镇。照金镇重点建设“红色旅游景区和工矿区”、孙塬镇重点建设“建材工业园区”、坡头镇重点建设“载能工业园区”、董家河镇重点建设“铝工业园区”。

中心镇（2个）：庙湾镇、瑶曲镇。庙湾镇重点建设“香山佛教文化景区、玉门旅游景区和工矿区”、瑶曲镇重点建设“煤炭工矿区”。

基础镇（4个）：关庄镇、寺沟镇、小丘镇、柳林镇。关庄镇重点建设“物流集贸区”、寺沟镇重点建设“城区近郊发展区”、小丘镇重点建设“物流集贸中心区”、柳林镇重点建设“集贸居住、香山旅游服务区”。

石柱乡、演池乡：加快集镇建设，提高城镇化水平，逐步撤乡设镇。

（六）加快基础设施建设，提高城镇承载能力。

按照统一规划、配套建设的原则，加快城镇市政公用设施建设，完善交通、污水管网和垃圾清运设施，推广户分类、村收集、乡镇转运、集中处理的垃圾处理模式。到2012年，坡头镇、寺沟镇、董家河镇污水处理、垃圾无害化处理实现与市区共享，庙湾镇建成与工矿共享的污水处理、垃圾无害化处理设施，其他建制镇建成简单、低耗的污水处理设施，生活垃圾统一收集处理。

依据人口规模、结构与分布及设施服务半径，加快建设文化、教育、卫生、体育等设施，优化中小学校布局和教育资源配置，完善区、镇、村三级医疗卫生、文化服务网络，改造区体育场，建设区体育馆，完善社区办公场所，社区、村庄基本普及健身设施。抓好公共安全工程建设，完善城镇综合防灾体系，重点做好防洪、排涝、抗震、消防等工作，防止和减少灾害发生与损失。

（七）突出产业支撑，加快工业化和产业化进程。

以建设工业强区为目标，以项目为载体，加大招商引资力度，利用现有城镇基础设施，大力推进和促进“三园一区”（即建材工业园区、载能工业园区、铝工业园区及煤炭产业集群区）建设，把工业项目和工业园区建设与重点镇和城区建设结合起来，共建共享，加快城镇工业化。坡头镇、孙塬镇、董家河镇要借力发展，围绕电力、墙材、建材、铝深加工等产业链条，明确城镇主导产业定位，加快物流运输、商贸服务等关联产业发展，实现与园区的联动建设；照金镇、瑶曲镇、庙湾镇要发挥煤炭资源、红色文化、佛教文化、自然风光等优势，实现依托工矿企业发展与开发旅游等产业并举的发展格局；关庄镇、寺沟镇要发挥背靠城市、区位优越的特点，面向城市发展城郊产业，培育有竞争力的专业化、规模化城镇主导产业；小丘镇、柳林镇要尽可能融入南市区城市辐射圈，大力发展以农业产业化为主的城镇产业，引导生产要素向城镇聚集。

（八）健全长效机制，提高城镇管理水平。

坚持规划集中统一管理的原则，健全规划管理，加大执法力度，严肃查处违反法律法规和城乡规划的行为。创新管理体制，提高联合执法的水平。进一步加大投入，不断加强城镇环境综合整治工作，加快城镇绿化、亮化、美化工程建设，提高城镇环境质量和居民的生活质量。

（九）完善市场体系，优化发展环境。

继续培育和发展资本、劳动力、土地等生产要素市场，消除市场城乡分割、行业垄断，构筑城乡统一开放、竞争有序的市场体系，为城镇人流、物流、资金流的高效流转创造条件。积极探索适合区情的城镇化发展政策措施，建立政府主导、部门联动保障城镇化发展工作机制，创造支持城镇化发展的环境。

三、加强城市和重点镇村建设，充分发挥带动效应

（十）突出中心城区建设。

按照龙头带动的原则，加大城市建设力度，在加大主干道路、四大巷和背街小巷基础设施改造的同时，以城中村改造、北新区开发建设、漆沮两河河道改造、塔坡公园建设为重点，包装城市建设项目，推进城市建设和改造，调整中小学教育布局，高标准建设体育、文化、娱乐、卫生医疗等配套公共服务设施，努力实现由单纯改造建设道路、公厕和垃圾台等基础设施向整体提升城市品位转变，打造设施完备、功能完善、环境优美的中心城区。

（十一）加大重点镇建设力度。

积极申报和抓好“关中百镇”和“千村百镇”建设项目的组织实施工作，严格重点镇建设项目管理，加强对建设项目的检查、监督和考核，确保项目工程进度和质量。在此基础上，按照择优扶强的原则，城建局牵头加大重点镇申报力度，力争我区有更多城镇列入省级重点镇建设范围。按照渠道不乱、用途不变、部门联动的原则，做好城镇各类项目和资金的衔接，整合使用项目资金，集中加大对重点镇的投入力度。区财政按比例配套资金，适当对照金镇、孙塬镇、坡头镇和董家河镇等重点镇倾斜，加大基础设施和公共服务设施建设力度，力争3—5年形成新的经济增长点。纳入省级重点镇的城镇可以按照城区标准征收城镇基础设施配套费、生活垃圾处理费和污水处理费，用于城镇基础设施建设和维护。要把改善镇区基础设施与园林城市创建、卫生城市创建、城镇环境综合整治相结合，整体提升城镇镇容镇貌。

（十二）积极推进重点村建设。

按照“城区—重点镇—中心村—基础村”带动路径，完善村庄等级结构，构建“城中村进社区、城郊村联动城乡、中心村辐射基层村”城乡一体化发展模式。坚持把中心村作为推动农村城镇化的切入点，各镇要对村庄进行定位，确定适当数量的中心村，政策、资金向中心村倾斜，教育、医疗等向中心村集中，引导农民向中心村聚集，减少自然村数量，对地质灾害点、水土流失严重、居住分散的村庄实施搬迁，集中建设新村或就近迁入中心村，2011年底前完成所有地质灾害点群众搬迁工作。要发挥中心村支撑城镇化发展的基础作用，大力发展一村一品，改善基础和公共服务设施，转变农民生活方式，提高文明意识，推动农村城镇化。

四、强化保障措施，为加快城镇化发展提供有力支撑

（十三）统筹城镇建设用地，拓展城镇发展空间。

以国家新一轮土地利用总体规划修编为契机，做好土地利用规划与城镇建设规划的衔接。城镇总体规划和工业园区规划等确定的建设用地应纳入土地利用总体规划范围。在下达年度土地利用计划时，建设用地指标向城镇建设倾斜。按照“整体规划、稳步推进、先易后难、分步实施”的思路，启动实施城市城中村改造，通过“腾笼换鸟”的运作方式，增加城市空间，稀释城市建筑密度，提高土地利用效率。按照集约节约用地的原则，鼓励将移民搬迁、旧村改造、空心村治理、破产工矿企业场地利用、川道河滩治理等开发复垦的土地，置换为城镇建设用地指标，用于城镇的开发建设。建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，允许以转让、租赁、作价出资（入股）等方式进入统一有形的土地市场进行流转。鼓励农村成片宅基地和农村集体经营性建设用地用于城镇的开发建设，在法律法规规定的范围内与国有土地享有平等权益。

（十四）深化投融资和公用事业改革，加大城镇建设投资力度。

深化城市投融资和公用事业改革，实现由财政单一负担城市建设费用向经营城市、多方筹资建设费用转变。区政府成立城镇开发建设投资公司，建立城镇建设融资平台，盘活土地和存量资产，尽快形成政府推动，市场运作，专业化管理的城镇建设投融资机制。发挥财税资金的杠杆作用，财政资金采取以奖代补形式支持城镇基础建设，主要用于项目资本金和贷款贴息。加快城市廉租房、经济适用房建设，扩大住房租赁补贴的发放范围。按照统一规划、特许经营、有序竞争、加快发展的要求，深化以城市为重点的市政公用事业投融资体制改革，大力推行建设投资主体多元化、项目运营企业化、设施享用商品化，对城镇污水处理、垃圾无害化处理、供水、供气、供热等经营性城镇基础设施，依据谁投资、谁经营、谁受益的原则，鼓励社会资本采取多种形式投资建设。

（十五）完善就业和社会保障制度，吸引农村人口向城镇聚集。

建立城乡劳动者平等就业制度和城乡统一的人力资源市场，完善公共就业服务体系，加强职业教育和培训工作。扩大失地农民通过公益性岗位在城镇就业范围。加大劳动保障监察力度，确保农民工的合法权益。加快建设城乡社会保障体系，扩大城镇居民医疗、养老、低保、失业保险覆盖面。进一步完善农村社会养老保险、新型合作医疗制度，完善农民工和失地农民养老、医疗、失业、工伤和生育保险办法，完善社会救助制度。

（十六）大力支持城镇住房建设，推动城镇化发展。

大力发展房地产业，引导和鼓励企业参与城市建设及城中村改造，支持城中村、城郊村农民按照法律法规及规划联建住宅。按照政府引导、市场调节、市民受益的原则，培育和搞活城镇房地产市场，允许在基本农田以外的山地、荒地等适宜居住的地块，开发建设低密度、环境优美、交通便利的居住区。建立农民宅基地退出机制，凡是进入小城镇落户的农民，在城镇租赁房、购房可享受廉租房和经济适用房待遇。

五、加强组织领导，全力加快城镇化进程

（十七）成立组织，加强领导。

区政府成立由区长任组长，主管副区长任副组长，区政府办、城建、计划、财政、国土、公安、工商、市容、环保、水务、经贸、农业、扶贫、交通、乡企、卫生、教育、人劳、林业、房管、电力、电信等部门主要负责人为成员的区城镇化建设工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在区城建局，负责全区城镇化具体工作。区政府有关部门要按照职责分工，从政策和资金上积极予以支持。

（十八）加快城乡建设管理体制改革步伐。

由过去主要依靠行政命令、临时突击向依法依规、联合执法、建立长效机制转变。理顺城建部门与乡镇在城镇化中的关系，加强城镇建设工作力量。

各镇要建立健全管理机制，切实加强对城镇化的领导，设置管理机构，配备城镇建设管理员。

（十九）落实责任，强化考核。

各乡镇、街道办党政主要领导及区级有关部门主要负责人是本行政区、本行业城镇化建设工作第一责任人。从2011年起城镇化发展工作列入年度目标责任考核，全区每年评选1—2个城镇化建设先进镇予以奖励。