区农村产权体系改革意见

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为建立现代农村产权体系，切实维护农民财产权益，完善市场化资源配置机制，进一步解放和发展农村生产力，加快统筹城乡发展步伐，现就落实市委、市政府关于推进农村产权制度改革试点工作的意见提出如下意见：

一、充分认识推进农村产权制度改革的重大意义

农村产权制度是农村最基本、最重要的经济制度，对于农村经济社会发展具有根本的、决定性的作用。党的十一届三中全会后在我国农村逐步推行的家庭承包经营制，赋予了农民充分的承包土地使用权和经营收益权，极大地调动了农民生产积极性，解放了生产力，实现了农业稳步增长、农村繁荣发展、农民持续增收。但由于受城乡二元结构体制的制约，城乡分割的产权制度对城乡资源对接、农村生产要素市场配置的阻碍作用也逐步显现。

近年来，我区经济社会整体上快速发展，但城市与农村的二元结构性矛盾十分明显，农村产权制度相对滞后造成的农村土地、人力资源得不到充分利用，农村生产要素流动不畅、发展活力不足等问题日渐突出，不仅关系到全区发展大局，而且直接影响农村的改革发展稳定。打破城乡产权制度壁垒，是加快城乡一体化发展进程的必然要求，是激发农村发展活力的迫切需要，是建设国际化大都市副中心城市的关键之举。全区各级各部门要充分认识推进农村产权制度改革对夯实农村农业发展基础，加快全区发展的重大意义，自觉从促进城乡经济社会一体化发展，推进加快发展、率先发展、科学发展的全局高度进一步深化认识，以改革创新精神积极探索农村资源资本化、流转市场化、使用有偿化的新途径新模式，坚定不移地把农村产权制度改革向前推进。

二、指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以党的十七届三中、五中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持把解决好“三农”问题作为各级党委、政府工作的“重中之重”，以“还权赋能”为核心，以开展确权登记工作、推进土地承包经营权和农村建设用地使用权流转、探索和推动城乡建设用地增减挂钩、开展农村房屋产权确权流转试点、创新耕地保护机制为主要内容。加快构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监督有力的现代农村产权制度，切实推动农村资产资本化、资源配置市场化，激活农村发展活力，促进区都市型现代农业发展和农民增收。

（二）基本原则

1、坚持实事求是、尊重历史和现实的原则。对农村产权制度改革中的历史遗留问题，结合当前实际情况，划分时段、区别对待、妥善解决。原则上不改变农村资产资源使用现状。

2、坚持依法办事、按规操作的原则。严格按照有关法律、法规和政策规定操作，切实维护和保障农民的合法权益。

3、坚持公开、公平、公正的原则。实施“阳光”操作，充分保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权。

4、坚持自主、自治、自决的原则。充分发挥农民的主体作用，实行民主议事，村民理事，村民集体自主决策，妥善解决改革中遇到的疑难问题。

5、坚持因地制宜、稳步推进的原则。从实际出发，区分轻重缓急，先易后难、注重实效，分类推进改革。

6、坚持政府引导与市场运作相结合的原则。充分发挥政府的政策引导、业务指导、监督管理职能，同时，遵循市场经济规律、积极探索，推动农村资源要素的市场化配置。

（三）总体目标

从2011年开始，在新兴街道邰家村、武屯镇西相村、关山镇南樊村、康村进行试点。力争用两年时间，完成这3个镇街的产权制度改革试点工作，为下一步工作全面推开创造条件。未列入试点的镇街也可大胆探索，积极创新，先行先试。

三、主要任务

（一）积极开展确权登记工作。重点做好农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、小型水利设施产权的确权登记发证工作，在明确权属、勘界测量、依法公示、登记造册的基础上，由国土、建设、农林、水务等部门分别核发集体土地所有权证、集体土地建设用地所有权和使用权证、集体建设用地上房屋所有权证、土地承包经营权证、小型水利设施所有权和使用权证。

（二）积极推进土地承包经营权流转。在坚持农村土地集体所有、基本承包经营制度、土地用途不改变和依法、自愿、有偿使用的前提下，通过转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，鼓励农户以土地承包经营权入股，组建农村土地承包经营权股份合用社，促进农业规模化、集约化、产业化经营。探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的鼓励和补偿机制。完善农村土地承包经营权、林权流转管理办法，畅通土地承包经营权和林权流转供需信息。建立全区范围内农村土地承包经营权流转市场，探索建立农村土地流转担保公司，促进土地流转，保护农民利益。

（三）积极推动农村建设用地使用权流转。在符合土地利用总体规则、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地经该集体经济组织三分之二以上成员同意，经区政府批准，可以通过使用权出让、出租、作价入股、联营等形式进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农民住房建设。农村建设用地使用权出让收益归集体经济组织所有并优先用于农民的社会保险，政府按一定比例收取公共基础设施和公用事业建设配套费。集体建设用地使用权流转应当进入土地有形市场，采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开交易，使用权人在依法登记取得集体建设用地使用权后，可按规定将其集体建设用地使用权进行再流转。探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制。各级政府因公共利益需要经批准按规划使用集体建设用地的，依法办理征收手续，集体土地所有者和土地使用者应当服从，原集体建设用地使用权出让合同自批准集体土地征收之日终止。

（四）积极探索和推动城乡建设用地增减挂钩。围绕我区统筹城乡发展总体规划，科学编制城乡建设用地增减挂钩规划，密切协调好与新一轮土地利用总体规划、村镇体系规划、新型农村社区建设规划等规划之间的衔接关系，在确保耕地和基本农田面积不减少、质量有提高、城乡建设用地总量不增加的前提下，实行挂钩专项规划的动态管理。按照土地利用总体规划和城乡建设用地增减挂钩规划，科学制定项目区规划、项目区实施管理、项目区资金管理、项目区验收等管理制度，切实保护农民合法权益，保障增减挂钩工作规范有序顺利进行。积极探索拓宽增减挂钩融资渠道，引导企业参与村庄治理工作，形成政府主导下的多元化投资格局。挂钩周转指标产生的土地级差收益，应全部用于挂钩项目，政府从土地收益中拿出一定比例，设立城乡建设用地增减挂钩专项资金。

（五）积极开展农村房屋产权流转试点。农村房屋产权流转的范围包括依法取得的集体建设土地上的建筑物及构筑物，主要包括农民自建房屋、乡镇企业房屋、农民集中居住区房屋以及法律法规规定的其他房屋。加快制定农村房屋产权流转管理办法，逐步建立城乡统一的房屋产权流转制度，推动农村房屋产权以买卖、作价入股、抵押、租赁等形式自由流转，实现城乡房屋同证、同权。加强农村房屋产权流转的管理，农户出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地。

（六）积极创新耕地保护机制。加强区域范围内土地利用规划管理，根据主体功能区规划定位，科学布局农业用地区、城镇建设用地区和自然生态环境保护区，优化完善全区土地利用总体规划。强化对土地利用总体规划的管理，确保土地资源合理使用。在对全区耕地进行质量普查的基础上，按土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。建立耕地保护补偿机制，按照“统一政策，分级筹集”的原则，设立耕地保护基金，用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民养老保险补贴，具体意见由财政部门拟定。

四、工作程序

（一）调查摸底，依法登记。各职能部门按照职责分工，在农村产权制度改革系列文件出台后，迅速会同各镇街组织力量全面调查、核实农村集体土地、建设用地所有权和使用权，集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权，小型水利设施产权和其他需要明确的农村产权。在权属合法、数据准确、界址清楚的基础上，依法逐户登记。

（二）结果公示，确认颁证。深入做好数据复核、建档造册工作，以村或组为单位，将各部门会审后形成的确权核实情况进行7天公示，公示期满后再行复核。在确保数据准确性的基础上，各职能部门按照职责分工，严格遵循基本程序，明晰集体和农户拥有的各类资产的权属关系，组织开展全区农村产权的确权登记和发证工作。

（三）建立台帐，规范管理。产权登记原始表册和确权登记、发证工作档案要及时整理归类，建立台帐，按工作职能和有关要求分级确定专人或专门机构长期保存。同时要结合农村产权流转，建立相应台帐动态管理制度，确保农村产权流转行为的规范有序和台帐的准确性、连续性。

（四）培育市场，促进流转。按照依法公开、自愿有偿、规范操作、有效监管的要求，积极培育城乡一体、开放规范的农村产权流转市场。支持和鼓励农村产权中介服务机构发展，为交易主体提供资信评估、资质评审、法律咨询等相关服务。积极支持有条件的地方采取确权、确股、确利形式发展以农村产权为纽带的新型农村合作经济组织，大力引导各类企业、科研院所、社会团体通过产权流转，从事农业开发和农村建设。

五、配套政策

（一）进一步完善社会保障体系。进一步建立完善城乡一体的社会保障体系，加快推进城乡户籍、就业制度、养老保险、医疗保险、社会救助、城乡低保改革，逐步建立起城乡一元化户籍制度，城乡一体的劳动力市场，城乡一体的医疗保险和养老保险制度，探索城乡社会救助并轨，实现城乡低保应保尽保，为农村产权制度改革提供强有力的支撑。

（二）进一步推动农村金融体系建设。大力扶持发展农村金融服务组织，根据省、市金融部门对金融机构布点规划，鼓励和引导银行类金融机构来我区设立村镇银行，积极扶持农村资金互助组织，支持优质民营企业、省内外民间资本、大型企业集团在我区设立小额贷款公司，引导规范农村融资行为。区基础设施投资管理公司要充分发挥职能作用，积极探索符合现代产权制度要求的融资体制。鼓励金融机构开展农用地包括林地承包经营权收益融资，推动农用地合理流转，加强农业规模化集约化经营。鼓励农村集体建设用地用于商业、旅游等经营开发并用其经营性收益融资。加快建立农村资产经营权流转的担保体系，积极开发新型支农金融产品，积极探索农民住宅抵押贷款，加快新型农村建设。

（三）进一步建立农村产权流转交易服务平台。整合现有资源和部门职能。在区、镇街建立两级联网的农村产权流转交易服务平台。抽调专人、成立机构，组建区级农村产权流转交易服务中心，负责全区农村产权流转交易信息、政策咨询、业务指导等，主要办理农村集体建设用地、集体建设用地上房屋、农村土地承包经营权、小型水利设施产权和集体林权流转交易事项。

（四）进一步加快新型农村社区建设。加强规划编制与土地用途管理，按照农民向小城镇和新型农村社区聚集、土地向园区和经营大户集中、劳动力向非农产业转移、社会保障和公共服务向农村延伸的要求，在农民自觉自愿的基础上，以农村新型社区布局规划改造为抓手，积极推行村庄整合，结合建立保障性住房制度，建设新型农村社区，实现农村社区化管理，让农民享受现代公共服务。

（五）进一步完善纠纷调处机制。各镇街和区统筹、国土、建设、农林、水务、司法、信访等部门要建立农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、林权、小型水利设施产权纠纷调处和仲裁机制，解决好确权、流转过程中出现的各类问题，维护农民的合法权益。

六、保障措施

（一）加强领导。成立由区委、区政府主要领导任组长，区委、区政府分管领导任副组长，区委办、政府办、政研室、组织部、宣传部、政法委、监察局、统筹办、发改委、法制办、财政局、国土分局、建设局、农林局、水务局、经贸局、司法局、金融办等部门和各镇街主要负责同志为成员的区推进农村产权制度改革领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在区统筹办。领导小组下设农村集体土地产权制度改革工作组，农村集体建设用地上房屋产权制度改革工作组、农村土地承包经营权制度改革工作组，农村小型水利设施产权制度改革工作组、农村产权抵押融资改革工作组，各工作组由相关部门主要负责同志任组长，负责牵头组织本组的产权改革推进工作。领导小组建立联席会议制度，对重大事项和突出问题，召集有关部门单位共同研究，协调解决。各镇街也要相应成立领导机构，建立工作机制，抓好组织实施。各部门、各镇街要密切配合，齐抓共管，共同推进工作落实。

（二）经费保障。农村产权制度改革所需工作经费由区级财政承担。各镇街、各部门要充分利用第二次土地调查和第二轮土地延包成果，整合各方面的资源力量，尽量节约开支，避免增加群众负担。

（三）加强指导。区发改、建设、农林、建设、财政、金融、水务、民政、人社、编办、国土、公安、规划、信访等相关行政主管部门，要结合各自的职能，积极研究制定相关配套规范性文件，特别是要在农村土地承包经营权确权颁证、集体建设用地使用权和农村土地承包经营权流转、集体建设用地上房屋登记、农村小型水利工程所有权和使用权改革、农村产权抵押融资和城乡建设用地增减挂钩等重点领域尽快出台配套政策，形成农村产权制度改革政策体系，保障试点工作有序推进。

（四）搞好动员。要广泛宣传农村产权制度改革的重要性、必要性和有关政策法规，确保群众了解政策，熟知政策，调动群众的积极性、主动性。要充分发挥基层党组织和党员干部的作用，坚持思想教育和积极引导的工作方法，讲清政策，明确权利和责任，防止工作简单化。改革方案必须提交村民大会民主讨论，充分听取意见，取得广大农民的理解和支持。

（五）维护稳定。正确处理好改革、发展和稳定的关系，保障农民群众合法权益。切实加强信访排查工作，制订预案，努力把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，确保社会和谐稳定。对改革中发生重大信访案件造成严重后果的，要严肃追究有关领导和人员的责任。纪检监察机关要严明纪律，加强监督检查，坚决杜绝违纪行为，确保改革稳步推进及农村社会稳定。

（六）督查考核。区推进农村产权制度改革领导小组要发挥好组织领导、统筹协调、督促落实的作用，建立督导检查制度，加大考核力度，对农村产权制度改革进展情况实行月督导、季检查、半年小结，年终考评，并将考核结果纳入全区统筹城乡发展工作考核和全区综合目标考评内容。对行动迅速、措施得力，成效突出的区级部门和镇街给予一定奖励。