强化基层医疗构建意见

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乡村医生是具有中国特色、在广大农村为村民们提供基本医疗和基本公共卫生服务最基层的卫生工作者，是农村卫生技术队伍的重要组成部分，在维护广大农村居民健康权益、构建社会主义新农村中起着难以替代的作用。为进一步加强乡村医生队伍建设，构筑农村医疗卫生服务最基层的网底，保障农村群众基本医疗和公共卫生服务的公平性、可及性，根据省人民政府办公厅《关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》（政办〔2012〕26号）精神及我市深化基层医疗卫生机构综合改革的要求，提出如下实施意见。

一、总体要求

按照保基本、强基层、建机制的要求，从实际出发，明确乡村医生职责和任务，加大扶持力度，加强村卫生所规范化建设，实现村卫生所和乡村医生全覆盖；将村卫生所纳入基本药物制度和新型农村合作医疗（以下简称新农合）门诊统筹实施范围，完善乡村医生补偿、养老政策，健全培养培训制度，规范执业行为，强化管理指导，提高乡村医生服务水平，为农村居民提供安全有效、方便价廉的基本医疗卫生服务。

二、乡村医生职责

乡村医生（包括在乡村执业的执业医师、执业助理医师，下同）主要为农村居民提供公共卫生和基本医疗服务。包括在专业公共卫生机构和乡镇卫生院的指导下，按照服务标准和规范开展基本公共卫生服务；协助专业公共卫生机构落实重大公共卫生服务项目，按规定及时报告传染病疫情和中毒事件，处置突发公共卫生事件等；使用适宜药物、适宜技术和中医药方法为农村居民提供常见病、多发病的一般诊治，将超出诊治能力的患者及时转诊到乡镇卫生院及县级医疗机构；受卫生行政部门委托填写统计报表，保管有关资料，开展宣传教育和协助新农合筹资等工作。

三、规范设置村卫生所实现乡村医生全覆盖

（一）规范设置村卫生所。各县（市、区、开发区）政府要根据区域卫生规划和医疗机构设置规划，综合考虑服务人口、居民需求、人口变化、交通条件、服务半径、经济发展等因素，结合当地新农村建设规划、小城镇建设规划，制定村卫生所设置规划。原则上每个行政村设置1所村卫生所，人口大于2000人以上的村可增加1所或居住分散的行政村可酌情增设，乡镇卫生院所在地的行政村原则上不设村卫生所。各县（市、区）应以县为单位于5月30日前完成当地村卫生所设置规划，经县（市、区）政府批准后公布实施。

村卫生所是具有一定公益性质的基层医疗卫生机构，可以由乡村医生联办、个体举办，或者由政府、集体、单位举办，经县级卫生行政部门批准后设立。村卫生所的用房和基本设备按照国家规定的标准配备。政府对村卫生所建设给予一定扶持，各县（市、区）要采取公建民营、政府补助等多种方式，支持村卫生所的房屋建设和设备购置。按照《市人民政府关于进一步加强农村卫生所建设的实施意见》（政综[]121号）要求，2012年全市要完成1235所村卫生所标准化建设，其中省级任务468所，县级自筹资金建设767所。到2012年底，全市1797个行政村都至少拥有一所基本达到国家标准的村卫生所。

（二）合理配备乡村医生。乡村医生可在村医疗卫生机构执业（包括村卫生所及按照国家有关规定开办的诊所等其他医疗卫生机构）。在村卫生所执业的乡村医生由县级卫生行政部门按照公平、公正、公开的原则进行考核确定。原则上每千人应配备1名乡村医生，居住分散的行政村可适当增加，每个村卫生所至少有1名乡村医生执业。

对承担基本公共卫生任务的乡村医生，应尽可能与原享受政府公共卫生津贴的对象一致，具体由县级卫生行政部门考核，择优聘用并进行公示，取得执业（助理）医师资格的人员应优先聘用。

（三）实现村医疗卫生服务全覆盖。全面实现每个应设村卫生所的行政村都有1个村卫生所，每个村卫生所都有乡村医生，村卫生所和乡村医生全覆盖。各县（市、区）要按照《市人民政府关于进一步加强农村卫生所建设的实施意见》（政综[]121号）要求，落实-2012年村卫生所建设计划，加快建设进度。对目前无村卫生所或乡村医生的行政村，各县（市、区、开发区）要积极鼓励有资质人员举办村卫生所，或者通过适当调整建设计划，将其纳入建设并由乡镇卫生院延伸举办，确保完成建设任务。由乡镇卫生院负责延伸举办的村卫生所，可通过聘请乡村医生或派驻医务人员等方式为农村居民提供医疗卫生服务，实行乡村一体化管理，与卫生院同步实施基本药物零差率销售改革和纳入新农合门诊统筹。

四、加强乡村医生和村卫生所管理

（一）加强乡村医生执业准入管理。乡村医生必须具有乡村医生执业证书或执业（助理）医师证书，在卫生行政部门注册并获得相关执业许可，方可在村卫生所执业。在村卫生所从事护理等其他服务的人员也应具备相应的合法执业资格。新进入村卫生所从事预防、保健和医疗服务的人员原则上应当具备执业助理医师及以上资格。对不具备执业助理医师以上资格，但具有中等医学专业学历的人员，或经省级卫生行政部门系统化培训取得乡村医生中专水平证书的人员，允许其按照省政府批转的《省关于不具备执业助理医师以上资格的人员进入村医疗卫生机构执业的暂行规定》（政〔〕11号）申请到边远山区、海岛村卫生所执业。县级卫生行政部门要严格按照《中华人民共和国执业医师法》和《乡村医生从业管理条例》等有关法律法规，加强准入管理。严禁并坚决打击不具备资格人员非法行医。

（二）落实县级卫生等部门的管理职责。县级卫生行政部门要建立健全村卫生所规章制度、诊疗规范和技术流程，健全乡村医生岗位职责，对其服务行为和药品器械使用进行监管。明确村卫生所功能定位，合理分配基本公共卫生服务任务，对乡村医生承担的基本公共卫生任务实行绩效考核制度，考核结果在所在行政村公示，记入乡村医生个人档案，并作为财政补助经费发放和对乡村医生进行动态调整的依据。县级卫生、财政、价格等部门要加强对乡村医生和村卫生所补助经费使用的监管，督促其公开医疗服务收费标准和药品价格，做到收费有单据、账目有记录、支出有凭证。

（三）全面推行乡村卫生服务一体化管理。乡村卫生服务一体化管理是指在不改变乡村医生现有身份和村卫生所法人、财产关系的前提下，由县级卫生行政部门委托乡镇卫生院对村卫生所实行“五统一”为基本内容的规范管理，即乡镇卫生院对村卫生所实行行政管理、业务指导、药械供应、绩效考核、卫生信息等五个方面的统一管理。乡镇卫生院要组织村卫生所和乡村医生落实各项规章制度、诊疗规范和常规，实行统一的处方和诊疗日志，做到依法执业、规范服务、记录完整。乡镇卫生院要加强对乡村医生的业务指导和管理，通过业务讲座、例会等多种方式，不断提高乡村医生的业务素质和管理水平。强化对村卫生所用药监督管理，严格实施基本药物制度，规范药物配备使用、招标采购与销售供应；规范抗菌素、激素类药物使用，严格输液管理，确保农村居民用药安全。在县级卫生行政部门的统一组织下，乡镇卫生院负责对乡村医生年度考核与基本公共卫生服务绩效考核评价。乡镇卫生院与村卫生所信息系统要互联互通，发挥信息系统的优势，提高管理和服务效率，全面推进乡村一体化管理并使其健康发展，县级卫生行政部门要加强督导检查，今年底前全市基本实现乡村一体化管理目标。

（四）推进村卫生所信息化建设。各县（市、区）要将村卫生所纳入基层医疗卫生机构信息化建设范围，对村卫生所的服务行为、药品器械供应使用、绩效考核等进行信息化管理，提高乡村医生及村卫生所的服务能力和管理水平。按照省级卫生行政部门统一设计软件要求，建立统一规范的居民电子健康档案，实行乡镇卫生院和村卫生所统一的电子票据和处方笺。信息系统建设的硬件配置、软件开发、人员培训等所需资金，除省级补助外，不足部分由县（市、区）负责筹集，具体建设方案按照省数字办、省卫生厅、省财政厅制定意见执行。

五、将村卫生所纳入相关制度实施范围

（一）在村卫生所全面实施基本药物制度。全市所有村卫生所全部配备使用《省基层医疗卫生机构用药目录（版）》内的药品，不得再购进基层用药目录以外的药品，库存的基层用药目录外的药品原则上应在3个月内使用完毕。在村卫生所实施基本药物制度初期，县级卫生行政部门可以根据农村居民常见病用药需求，制定村卫生所常用非处方药品目录，允许村卫生所配备使用。县级卫生行政部门、乡镇卫生院要加强村卫生所药品配备使用管理和乡村医生业务培训指导，促进基本药物的合理使用。

村卫生所基本药物参加全市基本药物集中招标采购。2012年月日起，村卫生所基本药物由乡镇卫生院负责代购、储存、分发，乡村医生到乡镇卫生院领取。严禁村卫生所从其他渠道采购药品。乡镇卫生院根据村卫生所基本药物需求情况，向中标的药品生产企业或配送企业采购，并以采购价供应村卫生所，不得另外加价。乡镇卫生院为村卫生所集中供应基本药物所产生的采购、保管及药品耗损等方面的费用，在乡镇卫生院“核定任务、核定收支”工作中予以核定，按照原来确定政策由政府给予补偿。村卫生所应建立明细账目，规范药品的进销管理。

分步实施村卫生所药品零差率销售改革。先在乡镇卫生院延伸举办的村卫生所实行药品零差率销售改革，村卫生所按照购进价格销售药品，不得另行加价，6月份前每个县（市、区）筛选2-3个条件较好的乡镇率先开展药品零差率销售改革试点，年底前药品零差率改革试点范围逐步扩大。

（二）积极将村卫生所纳入新农合门诊统筹实施范围。扩大新农合门诊统筹村级定点医疗机构范围。县级卫生行政部门要结合村卫生所规范化建设和乡村一体化管理的进程，逐步将符合条件的村卫生所纳入新农合门诊统筹定点医疗机构。新农合门诊统筹村级定点医疗机构应具备基本条件，主要包括具有《医疗机构执业许可证》，从业人员具备相应执业资格；设施和基本诊疗设备齐全；配置计算机并能够与新农合管理信息系统实时联接；管理规范，诊疗信息记录完整；实行乡村一体化管理，并执行国家药品和医疗服务价格政策，药品采购、保管、使用符合要求。对于从业人员具有执业医师或执业助理医师资格的村卫生所，可优先纳入新农合普通门诊定点医疗机构。

完善村卫生所新农合补偿报销政策。将村卫生所收取的一般诊疗费和使用的基本药物纳入新农合支付范围，补偿比例适当高于在乡镇卫生院就医的补偿比例，引导农村居民就近就医。鼓励各地积极探索新农合支付方式改革，采取按人头支付、总额预付等多种支付方式，引导乡村医生转变服务行为，提高服务质量。卫生行政部门和新农合经办机构要加强对新农合支付村卫生所诊疗和药品费用的监管，对于虚开单据，骗取套取新农合资金的村卫生所，要坚决取消定点资格，并按有关规定严肃处理。

六、完善乡村医生补偿和养老政策

（一）健全多渠道补偿政策。采取购买服务的方式对乡村医生提供的基本公共卫生服务进行合理补偿，补偿标准要根据乡村医生提供基本公共卫生服务的数量和质量逐步提高，其经费来源从基本公共卫生服务专项经费中筹集，即以县（市、区）为单位，按照服务人口从基本公共卫生服务经费中预留30％－40％（人均7.5－10元）的经费专项用于补偿乡村医生，使乡村医生完成年度任务后得到的基本公共卫生补助达到8000元左右。县级卫生行政部门是落实乡医公共卫生服务补助的责任主体，要根据《省基本公共卫生服务项目补偿参考标准（年版）》（卫农社〔〕64号文的附件3），结合乡村医生提供的具体工作任务、服务人口以及绩效考核结果，兑现乡村医生基本公共卫生服务补助经费，原则上村卫生所一般要承担40％左右的工作量，劳务密集型的公共卫生服务项目应主要安排给村卫生所承担。乡村医生基本公共卫生服务补助经费可由乡镇卫生院发放，实行预拨、考核及次年结算制，每半年发放一次，有条件的也可以按月发放。预拨一般应达到应付的50％以上。乡村医生人均1200元/年的津贴补助继续按照原经费供应渠道筹集和发放。

落实基本医疗服务补偿政策。对乡村医生提供的基本医疗服务，主要由个人和新农合基金进行支付。各县（市、区）卫生部门要结合新农合门诊统筹的实施，制定具体的新农合支付补偿办法，在综合考虑新农合基金承受能力和不增加群众个人负担的前提下，充分发挥新农合对乡村医生的补偿作用。对实施药品零差率销售改革的村卫生所，可按规定收取一般诊疗费。对未实施药品零差率销售改革的村卫生所，不得收取一般诊疗费，基本医疗服务收费按现有规定执行。2012年新农合普通门诊补偿报销政策在所有符合条件的行政村卫生所实施。

合理确定基本药物零差率销售的补偿。对实施基本药物零差率销售的村卫生所，应确保乡村医生的合理待遇不降低，县（市、区）政府要综合考虑基本医疗和公共卫生服务补偿情况，按照规划设置、核定审批的村卫生所数和服务人口数量确定补助标准，采取政府专项补助的方式给予定额补偿，补助水平与当地村干部的补助水平相衔接，有条件的县（市、区）可进一步提高服务年限长和在偏远、条件艰苦地区执业的乡村医生的补助水平。

（二）积极解决乡村医生的养老问题。各级政府要根据本地实际，采取多种形式，积极解决乡村医生养老保障问题。结合新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）的推进，积极引导符合条件的乡村医生参加新农保，对符合新农保待遇领取条件的乡村医生及时发放养老金。鼓励在新农保基础上，给予老年乡村医生生活困难补助。具有城镇居民户口的执业乡村医生，可根据本人意愿，按照城镇灵活就业人员参加企业职工基本养老保险，或者参加城镇居民基本养老保险。

具备条件的县（市、区）还可根据个人意愿，组织乡村医生参加商业补充养老保险，多策并举，解决乡村医生的后顾之忧。

七、健全乡村医生培养培训制度

（一）加强乡村医生的培训。各县（市、区）卫生行政部门要合理制定乡村医生培养培训规划，采取临床进修、集中培训、城乡对口支援等多种方式，选派乡村医生到县级医疗卫生机构或医学院校接受培训。实行千名乡村医生培训计划，县卫生行政部门对在村卫生所执业的乡村医生每年免费规范培训，累计培训时间不少于两周。在强化理论培训的基础上，着重开展临床基本技能培训，注重培训实效，提高培训质量。坚持以需求为导向、以实用为目的，将基本医疗服务、急救技术和公共卫生培训与乡村医生在岗培训相结合，切实提高乡村医生队伍的整体素质。

（二）加强乡村医生后备力量建设。县级卫生行政部门要摸清并动态掌握本行政区域内乡村医生队伍及执业情况，着眼长远，编制乡村医生队伍建设规划，建立乡村医生后备人才库。面向在岗乡村医生举办中专层次的医学学历教育和“中专升大专”临床医学成人学历教育，提升在岗乡村医生学历层次；面向社会通过定向培养的方式，举办全日制中专层次的农村医学及本专科层次的临床医学学历教育，毕业后及时补充到村卫生所；有条件的地方要制定优惠政策，吸引城市退休医生、执业（助理）医师和医学院校毕业生到村卫生所工作。各县（市、区）要结合探索建立全科医生团队和推进签约服务模式，积极做好乡村医生队伍建设和全科医生队伍建设的衔接。

八、切实加强组织领导

各县（市、区）政府要进一步提高认识，明确责任和任务，切实加强领导，将乡村医生队伍建设作为医改的重要工作，列入议事日程，完善相关配套政策，确保顺利实施。卫生行政部门要切实发挥行业主管部门职能作用，要根据村卫生所的服务水平实行分类指导，做好统筹协调工作，财政部门要及时预拨基本公共卫生服务经费，卫生部门结合乡村医生基本公共卫生服务任务和服务人口及时将基本公共卫生服务补助经费预拨给乡村医生，原则上预拨应达到补助总额的80%以上，每半年预拨1次。各相关部门要密切协作配合，加大督促指导力度，确保各项工作扎实推进。

各县（市、区）政府要积极调整财政支出结构，将完善乡村医生补偿和养老政策、村卫生所建设和乡村医生培训培养等方面所需资金纳入财政年度预算，并及时拨付到位，确保资金专款专用，不得挤占和挪用。