全区农村改革工作意见

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一、指导思想

我区农村综合改革工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，以建设社会主义新农村为目标，以进一步解放和发展农村生产力为主线，坚持统筹城乡发展重点，突出体制机制创新关键，体现社会和谐发展要求，突破影响农村经济社会发展的体制障碍和制度束缚，建立健全精干高效的乡镇行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，着力化解影响农村改革、发展、稳定的深层次矛盾和问题，加快推进全面小康社会建设。

二、基本原则

我区农村综合改革工作的基本原则是：

（一）坚持探索创新、积极稳妥的原则。妥善处理改革、发展与稳定的关系，突破传统的思维方式和固有的管理模式，充分考虑改革的承受度和政策的连续性，创造性地推进农村综合改革。

（二）坚持系统配套、重点突破的原则。坚持统筹安排，巩固完善已改的、探索突破未改的，着力解决乡镇职能转变和权责不一问题，切实解决农村经济社会发展中体制性、机制性矛盾比较突出的问题。

（三）坚持依法办事、注重实效的原则。严格按照国家法律法规办事，坚持因地制宜，从实际出发，确保改革依法有序、取得实效。

三、改革内容

（一）稳妥推进乡镇机构改革

围绕建设社会主义新农村，按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，以“界定职能、理顺关系、强化功能、增强活力”为重点，创新体制机制，加强农村社会管理和公共服务，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。

1．明确职能定位，正确履行职责。乡镇是国家政权的基础，承担着促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定等重大任务。具体职责为：一是宣传贯彻执行党的路线方针政策和国家法律法规，结合本地实际，切实加强党对农村工作的领导和基层政权建设，巩固党在农村的执政基础；二是制订实施本行政区域经济社会发展和村镇建设等各项规划，改善经济社会发展和人民生活环境，推进社会主义新农村建设；三是指导农村经济发展，推进农村经济结构调整和增长方式转变，组织引导农村富余劳动力转移，促进农民增收；四是加强党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设，贯彻党的统战工作方针以及民族、宗教、侨台等政策，指导工会、共青团、妇联等群团工作和人民武装工作；五是抓好教育、科技、文化、卫生、体育、人口和计划生育、土地承包等工作，切实做好民政事务、救济救助、就业培训、社会保障、劳动关系协调和新型合作医疗实施等工作，促进农村社会事业发展；六是加强乡镇财政管理，做好经济社会统计和村级财务内审监督工作，建立健全减轻农民负担的监督管理机制；七是推进基层民主法制建设，指导村（居）民委员会工作，加强社会治安综合治理，强化信访、调解工作，化解农村社会矛盾，保护群众合法权益，维护农村社会和谐稳定；八是完成法律、法规、规章规定的其他事项和上级党委、政府下达的各项任务。

2．综合内设机构，整合事业站所。乡镇机构设置要按照“精简、统一、效能”的原则，综合乡镇人口规模、区域特征、经济和社会发展水平等因素，统筹考虑，优化整合，综合设置。乡镇内设机构一般设置为党政综合办公室（人大办公室）、经济发展办公室（财政办公室）、社会管理办公室（计划生育办公室）、村镇建设办公室（招投标管理中心）、综合治理办公室（司法办公室、信访办公室）等五个内设机构。少数人口特别多、经济特别发达的乡镇可根据实际需要，适当增设1一2个内设机构。适度整合事业站所，乡镇事业单位一般设置为经济建设服务中心(安全生产管理中心)、公共管理服务中心（综合行政执法中心）、财政管理服务中心、农技推广服务中心。少数人口特别多、经济特别发达的乡镇可适当增加1—2个事业单位。各乡镇在设置“四中心”的基础上，可根据实际工作需要，适当增设若干个工作机构。

3．理顺区、乡镇关系，明确职责权限。按照权责一致和依法行政的原则，合理界定区、乡镇两级政府的职责权限。乡镇要严格按照职能定位，认真履行职责，强化管理和服务。区委、区政府要进一步改进和创新对乡镇工作的管理方式，建立和完善与乡镇职能相适应的乡镇工作目标责任制和工作考核评价体系，建立乡镇对区级政府有关部门工作的评价机制，形成区、乡镇两级运转协调的工作机制。区级政府部门需要乡镇政府配合并承担相关责任的，明确权利义务关系，赋予相应的办事权限，尤其是在安全生产、环境保护、市场监管、村镇规划与建设、公共卫生、食品安全、劳动与社会保障、水政水务、土地管理等领域，区级政府可赋予乡镇政府一定的监督管理职能和必要的行政处罚权，并落实相关责任。

4．精简领导职数，提倡交叉兼职。精简乡镇领导职数，乡镇领导班子成员实行交叉兼职。根据我区工作实际和乡镇领导班子任职现状，乡镇党政班子职数一般掌握在7-9职，少数人口特别多、经济特别发达的乡镇可适当增加1-2个职数。

5．核定人员编制，实行岗位管理。根据中央和省、市有关要求，按照“精简、效能”的原则，重新核定乡镇行政和事业编制，实行控制总量、严格管理，保持平稳。同时，对全区乡镇所有在编人员实行全员岗位管理办法。其中，乡镇行政编制人员全部纳入到各综合办公室实行岗位管理；乡镇事业编制人员全部纳入各中心统一管理，实行全员聘用制。

6．通过双向选择，实行竞争上岗。全区乡镇机关和事业单位工作人员一律要求通过双向选择，实行竞争上岗，提倡一人多岗。同时，对有志于经济建设第一线的人员，鼓励发挥特长，自主创业、自谋职业，各得其所、各尽所能。

（二）深化农村义务教育管理体制改革

要进一步贯彻落实“在国务院领导下、由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，全面加强以农村为重点的基础教育，加快中心乡镇教育设施建设，进一步完善农村义务教育经费投入保障机制，建立起区、乡镇两级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以区为主的工作体制，促进城乡教育均衡发展。

1．明确区、乡镇管理责任。区人民政府对全区农村义务教育负有主要责任。负责制定全区农村义务教育发展规划，组织实施农村义务教育，合理调整农村中小学布局；核定农村中小学教职工编制，负责农村中小学校长和教职工的管理；调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付资金，确保按时足额统一发放教职工工资；统筹安排农村中小学公用经费，逐步改善办学条件和逐步提高教师待遇；指导农村中小学的教育教学工作；维护学校的治安安全和正常教学秩序。

乡镇人民政府继续承担农村九年制义务教育的办学责任。根据全区农村义务教育发展规划，制定并组织实施本乡镇义务教育发展规划，按规定负责学校建设项目的资金筹措和组织实施，负责农村中小学危房改造；严格控制义务教育阶段学生辍学；负责治理校园周边环境、维护学校治安安全和正常的教学秩序。

2．完善农村义务教育经费投入保障机制。区财政要按照建立公共财政的要求，调整支出结构，进一步统筹财力，担负起农村教育投入的主要责任，加大对教育的财政保障力度，依法确保教育经费“三个增长”、“两个提高”。多渠道筹措资金，加大对教育的投入，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。新增教育经费主要用于农村，在确保农村义务教育投入的同时，增加对农民培训的经费投入。乡镇政府要继续承担在农村学校教育基本建设、逐步提高教师福利等方面的责任和义务，改善和提高农村中小学办学条件。

3．深化教育事业改革。按照“初中向中心镇集中，中心小学、幼儿园向乡镇所在地和中心村集中”的原则，进一步完善农村中小学布局调整规划。扩大优质教育资源的覆盖，深化教师人事制度改革，加强农村中小学编制管理，鼓励城镇教师向农村学校流动，配强农村学校师资力量，提升农村教师队伍教学水平。深化农村教育教学改革，加强新课程实验，逐步建立与新课程相适应的教育教学管理制度和评价制度，全面加强素质教育。认真落实中央、省、市有关义务教育的相关政策，巩固提高九年义务教育，扩大和普及十五年教育，从2012年秋季起，全区城乡义务教育阶段学生免收杂费。进一步完善农村困难家庭学生补助政策，继续抓好农村教育“四项工程”。

（三）深化乡镇财政体制改革

按照建立公共财政框架目标和事权财权相对应的要求，进一步深化区对乡镇的财政管理方式改革，努力形成有利于促进乡镇财政收入增长、有序规范乡镇财政支出、有效防范乡镇财政风险、有力促进乡镇经济发展新的乡镇财政管理体系。全面界定区、乡镇财政管理的职能，进一步明确区、乡镇的责任和义务，采取“收入归集、预算分编、指标控制、帐户特设、分级监管”的运作方式，规范乡镇财政的支出项目和支出范围，严格支出顺序，实行部门预算管理；坚持和完善区、乡镇财政结算体制、乡镇的预算分配权、乡镇资金的所有权和使用权及财务审批权、乡镇的独立核算主体、乡镇内部财务管理职责、乡镇债权债务关系“六不变”；坚持乡镇资金所有权和使用权与管理权、核算权与监督权、收入环节与支出环节“三分离”，健全完善区对乡镇的财政管理体制。加快构建公共财政框架，鼓励乡镇培植财源，逐步加大财政转移支付的力度，保证乡镇必需的公共支出和必要的运转经费。适当调整农村教育费附加区、乡镇分成比例。

（四）加强乡镇村两级债务管理

按照“摸清底数，明确责任，逐步化解，制止新债”的要求，积极稳妥地开展化解乡镇村、不良债务工作。

1．清查核实。认真开展债务核查，全面摸清债权、债务底数，在分清债务性质的基础上，按照区别对待、分类化解的原则，分清债务责任，落实偿债责任和计划，制定化解乡镇债务的具体政策措施。

2．制止新债。按照《国务院关于2011年深化农村税费改革试点工作的通知》、《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》、《省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》、《省人民政府办公厅关于印发省地方政府性债务管理暂行办法的通知》、《市人民政府关于加强乡镇政府性债务管理的意见》、《区人民政府关于加强乡镇政府性债务管理的意见》精神，制定严格控制新债的政策规定,制止乡镇、村新债的发生。对违反规定造成新的债务的责任人，要依法依纪处理。

3．逐步化解。各乡镇要千方百计筹措和安排资金，区财政将按有关政策规定，对乡镇、村消化公益性负债给予适当奖励，力争用三年时间消化乡镇现有教育债务，并化解部分其他公益性债务。建立健全乡镇政府性债务收支计划、统计、报告和统一归口管理等制度，构建乡镇政府性债务风险预警体系，建立乡镇政府性债务偿还责任制，切实加强乡镇政府性债务预警监控。

（五）建立村级组织运转保障机制

进一步加大政府支持村级组织的力度，扶持发展村级集体经济，引导农民参与农村生产公益事业建设，确保村级组织正常运转和农村生产公益事业不断发展。

1．建立财政扶持村级组织运转的补助办法。建立政府财政补助制度，保障村级组织正常运转的必要开支。从2012年起，区、乡镇两级财政按1：1比例每年安排一定的扶持资金，对地处边缘、历史负债较重、收入来源较少、已影响正常工作运转且工作努力的经济薄弱村给予每年4－8万元的资金补助。

2．推进村级组织规范化建设。认真贯彻落实《省村级组织工作规则》（试行）和《区关于进一步加强村级领导班子和村干部队伍建设的暂行规定》，规范村级组织的议事决策程序、运行规则和村级事务的民主管理、民主监督，促进村级组织运行规范化、村民自治法制化和民主监督程序化，健全和完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制。进一步完善村务公开的内容、方式和程序，加强村级财务管理。严格依法加强村集体资产、建设工程、经济合同的管理。

3．完善“一事一议”制度。从2012年起，取消向农民收取村公益事业金，对村公益项目所需的投资投劳，推行“一事一议”办法，对由乡镇牵头组织兴办跨村的社会公共事业和公益事业需要农民筹资筹劳的，由各村分别实施“一事一议”，区、乡镇财政根据项目性质给予专项资金补助；对因兴办村集体公益事业需向村民筹资筹劳的，在“一事一议”的同时，提请乡镇人民政府备案。并按村务公开和民主管理的程序在村务公开栏内公开。

三、时间步骤

这次农村综合改革试点工作，时间紧、任务重、要求高、责任大，必须精心组织，周密安排，稳妥推进，分三个阶段组织实施：

（一）宣传发动阶段（3月至6月）。主要是调查摸底，制定工作意见、具体改革方案和相关配套改革政策。对我区农村综合改革有关问题进行深入调查研究，全面摸清当前阻碍农村生产力进一步发展的体制性、机制性矛盾和突出问题，剖析原因，探索解决这些问题的有效办法。通过综合分析，广泛征求各方意见，出台相关配套改革政策。

（二）组织实施阶段（7月至10月）。主要是全面推进农村综合改革工作。各乡镇、各有关部门要按照《意见》总体要求和具体目标，因地制宜，扎实推进，基本完成农村改革各项任务。各成员单位要各司其职，各负其责，全程参与，督办指导。

（三）检查总结阶段（11月至12月）。主要是检查验收，完善提高，总结经验。各乡镇要认真搞好自查总结，区领导小组组织全面验收，监督检查农村综合改革工作进展情况，认真总结农村综合改革的阶段性成果，进一步完善政策措施，建立巩固改革成果的长效机制。

四、工作要求

（一）加强组织领导。农村综合改革工作，是一项严肃的政治任务，政策性强，工作量大。各乡镇、各有关部门必须以高度的责任感，把农村综合改革工作列入重要议事日程，摆到突出位置，落实工作责任，倾注精力抓紧抓好，切实做到党委政府统一部署，领导小组齐抓共管，成员单位各负其责，相关部门密切配合的工作机制。乡镇要相应成立领导机构，组建工作班子，党委书记是改革的第一责任人。各乡镇、各有关部门领导要深入基层，广泛听取干部群众的意见、建议，切实解决工作中存在的问题，为农村综合改革工作提供坚强有力的组织和领导保证。

（二）坚持规范运作。农村综合改革工作涉及干部职工的切身利益，在改革过程中必须做到公开透明，规范运作。要严格执行政策，明确中央和省、市、区委关于农村综合改革工作的指导思想、改革原则、改革目标，坚定不移地执行各项改革政策，确保改革的严肃性。要公开透明，从方案的制定到竞争上岗的操作、分流人员的确定，都要遵循公开、公平、公正的原则，严禁暗箱操作，自觉接受广大干部群众的监督。要坚持依法行政，按法律程序办事。

（三）搞好部门协调。各级各部门要站在讲政治、讲大局的高度，自觉服从农村综合改革的总体安排，严格执行改革的各项政策，充分发挥各自的职能作用，主动参与改革，以实际行动积极支持改革。组织、人事、财政、教育、农经等部门要各负其责，精心组织实施。各职能部门要围绕改革工作，无偿提供优质高效的服务。

（四）切实加强宣传。要广泛宣传农村综合改革的重大意义，深入细致地做好干部群众的思想工作，并把它贯穿于改革的全过程，让广大干部和群众认清改革的重要性，避免不必要的社会矛盾，消除不安定的隐患，确保农村综合改革工作积极稳妥地推进。要处理好改革与发展的关系，及时掌握干部的思想动态，完善配套措施，真正做到农村综合改革思想不散、秩序不乱、后患不留、工作不断、活力常新。

（五）严肃改革纪律。要严肃政治纪律，确保政令畅通、令行禁止；要严肃组织人事纪律，严禁暗箱操作和任人唯亲，严禁突击提拔和调动干部；要严肃财经纪律，不准借改革之机，转移资金、私分钱物、挥霍浪费和侵吞公有财产。对违反上述规定的，要依法依纪从严查处。