乡村敬老院服务指导意见

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根据民政部《农村五保供养服务机构管理办法》（民政部令2010年第37号）要求，为贯彻落实《人民政府印发关于进一步规范农村敬老院管理与服务工作的意见的通知》（洪府发【2011】31号）、《市人民政府办公厅印发关于进一步加强我市农村五保供养和敬老院管理工作的意见的通知》（洪府厅发【2009】2号））和《市人民政府办公厅关于转发市民政局、市财政局〈市农村星级敬老院评定及奖励办法（试行）〉的通知》（洪府厅发〔2010〕144号），进一步加强我县农村敬老院管理工作，着力提升农村敬老院规范化管理与服务水平，促进农村五保供养工作的健康发展，结合我县实际，特制定本意见。

一、进一步明确目标任务

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，认真贯彻落实党的十七届五中全会精神，围绕保障农村五保对象合法权益，以建设“舒适、卫生、健康、和谐”的农村敬老院为目标，解放思想，开拓创新，实现农村敬老院建设标准化、工作队伍专业化、管理制度化和服务优质化，进一步提高农村敬老院管理水平，提升服务质量，推进农村敬老院事业持续快速健康发展。

二、进一步强化工作措施

1、健全资金保障机制。资金保障是做好农村五保供养工作的前提和基础。根据《农村五保供养工作条例》、《中办、国办关于完善村级组织运转经费保障机制，促进村级组织建设的意见》（中办发〔2009〕21号）、《市人民政府印发关于进一步规范农村敬老院管理与服务工作的意见的通知》（洪府发【2011】31号）和《市人民政府办公厅印发关于进一步加强我市农村五保供养和敬老院管理工作的意见的通知》（洪府厅发〔2009〕2号）明确要求：农村五保供养资金纳入县、乡财政预算专项保障；由县财政统筹解决五保对象的吃饭、穿衣、居住、医疗、丧葬和敬老院管理经费。即五保对象生活补贴按标准由敬老院统一管理使用，全部用于解决五保对象吃饭问题后，零用钱按40元/人每月的标准按月发放到五保对象手中；按照上年度农民人均年纯收入的10%解决五保对象的穿衣费用（2010年度农民人均年纯收入为6980元），由县民政局统一购置衣被，确保每个季节五保对象有两套换洗衣物，做到冬有盖被、垫被、床单，夏有凉席；在每所敬老院设置不低于15平方米的医务室，并按在院五保对象不低于150元/人每年的金额购置常用药品，经费在农村医疗救助资金中开支；生活不能自理的五保对象护理费，以县五保对象人数为基数，按30元/人每年的标准由县财政统筹解决；五保对象丧葬费用按照五保对象12个月的供养标准从五保供养资金中核销；按照院长工资不低于1000元、其他工作人员不低于800元的标准按月发放敬老院工作人员工资，所需资金由县、乡镇按6：4的比例负担；“三院”工作人员补贴按省定标准足额发放到位；每所敬老院县财政按照在院供养对象人数每人每年不低于200元的标准及时下拨敬老院工作经费；每所敬老院县财政安排1.5万元购置设备、维修设施费用，由县民政局统一调配使用，集中重点打造星级敬老院。同时，采取有效措施，健全完善农村五保供养资金专项保障机制，确保“按标施保”。为确保农村敬老院可持续发展，每年从县级福利彩票公益金中安排一定数额资金，用于残损破旧敬老院维修改造、更新设施。

2、加快推动法人登记。新型农村五保供养制度确定后，农村敬老院已由原来的农村集体福利事业单位转变为以政府投资兴办为主的公益性机构，具备了事业单位法人登记条件。根据新颁布的《农村五保供养服务机构管理办法》（民政部令2010年第37号）、《中共市委、市人民政府关于建立健康城市的若干意见2011-2013》（洪发〔2011〕8号）和《市推进城乡一体化发展试点工作领导小组关于印发关于落实市统筹城乡综合配套改革加快城乡一体进程工作总体方案的实施意见的通知》（洪统筹字〔2011〕01号）要求，研究具体措施，加快推动农村敬老院法人登记。2013年底前，所有农村敬老院实行事业单位法人登记，确立法人地位，理顺管理体制，支持农村敬老院依法独立开展业务活动。

3、努力增强服务力量。当前，工作人员数量与工作任务不相适应、业务能力与工作需要不相适应、工资待遇与工作强度不相适应，是制约农村敬老院服务质量的重要因素。要高度重视农村敬老院工作队伍建设，解决服务能力不足这一难题。在人员配备上，严格按照与供养对象不低于1：10的比例配备敬老院工作人员。在人员选拔上，坚持政府主导、民政负责、部门参与，通力协作的招聘运行机制。县政府成立由民政、人保、监察、乡（镇）政府等共同组成的联合招聘小组，统一制定招聘方案，按照“竞争上岗、择优聘用”的原则，在2011年底前完成对敬老院工作人员的公开招聘，建立院务人员档案。敬老院院长应专职，聘用后由县民政局下发聘书并统一发放工资，同时根据国家有关规定为敬老院院长办理基本养老、医疗、失业等“三项保险”，具体实施办法由县民政局制定并组织实施，所需经费由县财政统筹解决；其他工作人员聘用后与乡（镇）签定聘用合同并发放工资，办理“三项保险”，所需经费由乡（镇）财政解决。在管理机制上，敬老院实行院长负责制，管理人员必须持证上岗，着装整洁。建立健全农村敬老院管理人员考核机制，由县民政局、乡（镇）共同组织对敬老院管理人员实行年度考核，对履职不好，工作业绩差，有50%以上供养对象不满意、考核不称职的予以解聘，对考核优秀的予以奖励。

4、健全完善规章制度。健全完善农村敬老院内部管理制度，实行岗位目标责任制，建立健全与实际工作相适应的管理制度并全部上墙公示。落实院长负责制和定期考核制，强化院长履职尽责意识，使之更好地发挥领导和表率作用；落实岗位责任制，明确岗位要求和工作流程，使工作人员都能尽心尽力做好服务；落实院务管理委员会制度，由院长、工作人员和供养人员组成院务管理委员会，供养人员所占比例不得少于二分之一，发挥集体智慧，开展民主管理，实行院务公开，确保各项工作有序开展。同时，要按照《市农村敬老院管理制度（试行）》的要求，进一步完善财务管理、档案管理、环境卫生、安全保卫、内务管理评比奖励制度等规章制度，做到职责明确，有章可循，用制度严格管理院内事务和人员。提升服务理念和服务能力，关心五保对象的心理抚慰和心理健康，要设置老人生日牌，按时为每位五保对象过生日。

5、加强安全管理工作。农村敬老院人员密集，入住五保对象行动能力差，自救能力弱，务必切实加强安全意识，采取多种措施，有效预防安全事故的发生。敬老院院长是敬老院安全管理的第一责任人，敬老院须与县民政局签订预防安全事故责任书，如因工作失职造成安全事故的由聘用单位给以严肃处理，情节特别严重的，移交司法机关处理。为加强安全管理，敬老院实行24小时值班制度，建立值班日志，认真做好值班记录，值班员和服务人员工作期间不得擅离职守；对突然发病的供养人员要迅速送医院抢救，夜间值班要定时查看院民房间，冬季要严防火灾和煤气中毒及其它事故；配备应急呼叫系统，所需经费从农村医疗救助资金中开支。同时，建立供养人员外出登记制度，原则上供养人员不得单独外出，必须外出的，须由院方安排专人或其亲属陪同；五保对象的亲属或其原所在村委会需接供养人员临时出院的，必须与院方签订临时出院协议；设置亲友来访登记簿，对供养人员亲友来访做好登记，并建立供养人员亲属通讯录。

6、大力发展院办经济。积极开展以副补院，因地制宜，创新发展院办经济，在搞好蔬菜种植的同时，发展养殖等项目。庭院经济年收入及成本核算由敬老院申报，乡（镇）核定，抄报县民政局。对发展庭院经济作出贡献的供养人员及工作人员实行奖励，可从获纯利中提取一定比例作为劳动奖励，剩余部分可用于改善院民福利和生活待遇，提高供养人员生活水平。具体奖励办法由县民政局制订，敬老院组织实施。

7、开展星级表彰活动。根据《市政府办公厅关于转发市民政局、市财政局〈市农村星级敬老院评定及奖励办法（试行）〉的通知》（洪府厅发〔2010〕144号）要求，认真编制年度星级敬老院创建规划，按照创建内容，积极开展争创活动，进一步提高敬老院管理服务水平，确保各项五保供养政策真正落到实处，努力实现敬老院“民主管理、文明办院”和“硬件单元化、环境花园化、管理制度化、生活多样化”的“四化”目标。

三、进一步把握几个关系

农村五保供养是农村社会保障体系的重要组成部分，是社会建设和社会管理的重要内容，事关农村最困难群众的切身利益，涉及方方面面。在当前和今后工作中，要把握好五个关系。

1、物质保障与服务保障的关系。物质保障是硬指标，集中体现在供养标准和机构设施上；服务保障是软实力，集中体现在服务理念和服务能力上。在加大资金投入、完善设施建设，保障五保对象在吃、穿、住、医、葬（学）等需求的同时，强化服务理念、创新服务方法、提高服务水平，延伸和拓展五保对象在生活照料、人际交往、情感沟通和精神抚慰等方面的保障。坚持物质保障与服务保障并重的思路，在继续加大资金投入、完善设施建设的同时，强化服务理念，以人为本，以完善管理制度为根本途径，创新服务方法，提高服务水平，实现统筹兼顾，协调发展。

2、集中供养和分散供养的关系。集中供养与分散供养是五保供养的两种形式，二者互为补充。选择何种形式，要充分尊重供养对象意愿，做到入院自愿、出院自由。

3、发展院办经济与落实集中供养经费的关系。农村五保供养制度转型之后，政府财政成为资金保障的主渠道。处理好院办经济和落实集中供养经费的关系，一方面要严格落实政府主体责任，切实将集中供养资金和管理经费纳入财政预算，不得以生产创收替代和减少财政支出；另一方面要积极发展院办经济，鼓励五保供养对象自愿参加有益于身心健康和力所能及的生产活动，更好地体现“老有所为”。

4、五保供养服务和社会养老服务的关系。五保供养与社会养老是同一范畴中的不同事物，既有联系、又有区别。从长远发展看，农村敬老院既为五保对象提供集中供养服务，也是农村社会养老服务的重要载体和主要平台。在完成集中供养任务的前提下，兼顾其他老年人的养老需求，探索开展社会养老服务的途径和方法。

5、五保供养和其他社会保障的关系。农村五保供养是一种特殊的社会保障形式，与农村低保、医疗救助、养老保险、优待抚恤等制度，共同构成了农村社会保障体系。一方面，要把握政策界限，处理好五保与其他政策的关系，不能把五保降为低保或以低保代替五保。另一方面，要搞好政策衔接，形成保障合力，坚持“只叠加、不扣减、不冲销”的原则，确保五保供养对象现有待遇不降低，长远生计有保障。

四、进一步明确工作要求

1、加强组织领导。各乡（镇）要从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村的高度，充分认识进一步规范农村敬老院管理与服务工作的重要意义，切实增强责任感和使命感。要把农村敬老院规范管理与服务工作列为全年工作重要内容来安排和部署，在资金、人员上给予大力支持。为确保取得实效，县政府成立由政府分管副县长任组长，政府办、发改委、财政局、民政局、人保局、编办、卫生局、公安局、监察局、审计局等部门分管同志为成员的县规范农村敬老院管理与服务工作领导小组，领导小组办公室设在民政局。各乡（镇）也要成立相应的领导小组及办公室，负责此项工作的整体推进。

2、理清工作思路。各乡（镇）要结合实际，确定规范农村敬老院管理与服务工作的具体思路，落实工作措施和办法；抓住重点，按照分类指导、分步实施的原则，抓好星级敬老院的创建工作，发挥引导促进、示范带动作用；加强敬老院班子建设和队伍建设，加强政治思想和专业技能教育，提高服务管理水平；搞好敬老院规章制度建设，使各项工作有章可循、有据可依；加大财政投入，多方筹集资金，确保五保对象供养待遇的落实，支持敬老院搞好基础设施建设、组织队伍建设，为规范农村敬老院管理与服务工作打下良好的物质基础；强化督促检查，指导规范农村敬老院管理与服务工作的健康推进。

3、及时挖掘典型。适时选取工作开展扎实、工作成效显著的乡（镇）召开现场会，推广好的经验和做法，不断把我县农村敬老院管理与服务工作引向深入。