地方养老问题工作意见

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为深入贯彻落实党的十七届五中全会精神，积极应对人口老龄化挑战，完善社会养老服务体系，提升社会养老服务水平，满足广大老年人不断增长的养老服务需求，根据省、杭州市有关文件精神，结合我市实际，现就加快推进我市养老服务事业发展提出如下意见：

一、加快养老服务事业发展的重要意义和总体要求

（一）重要意义。养老问题是社会关注、群众关心的重大问题，关乎经济社会发展全局，关系广大人民群众的切身利益。近年来，我市老龄化、高龄化趋势越来越明显，空巢老人和家庭小型化的比例不断提高，老年人的生活照料问题日趋突出。加快推进养老服务事业发展，是当前形势的迫切需要，是一项具有公益性、基础性、战略性的工作，是贯彻落实科学发展观的重要实践，是社会文明进步的重要标志。建设“生活富裕、生命阳光”和谐新的重要体现，全市各级各部门要切实增强责任感和使命感，采取有力措施，推动我市养老事业加快发展。

（二）指导思想。以科学发展观为指导，坚持以人为本，结合我市老年人口特点和经济发展水平，按照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的总体思路，加快推进养老服务社会化、专业化、标准化建设，建立健全与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调，以自主养老为基础、居家养老为主体、社区服务为依托、机构养老为补充，覆盖城乡的养老服务网络，形成投资主体多元化、服务层次多样化、服务方式社会化、服务队伍专业化，运行机制顺畅、服务品质优良、监督管理到位、可持续发展的养老服务体系，努力实现“老有善养”。

（三）基本原则。

坚持以人为本。确保最困难、最需要帮助的老年人首先得益，共享改革发展成果，并依照经济社会的发展水平，积极拓展服务对象，适时、适度提高老年人整体养老福利水平。

坚持完善体系。始终坚持居家养老与机构养老、公办养老与民办养老、城市养老与农村养老、硬件建设与软件建设“四个并举”，加快构建完善的养老服务体系。

坚持创新体制。正确处理政府和市场、事业和产业、个人和组织、有偿和志愿“四种关系”，勇于突破、不断创新，加快养老服务事业发展。

坚持整合资源。充分调动社会各方的积极性和主动性，最大程度整合资源，做到统筹兼顾，形成政府、社会、企业、个人共同推进养老服务事业发展的强大合力。

（四）主要目标。

到2012年底，全市完成敬老院整合及改造提升，形成12所区域性敬老院，每个敬老院床位最低不少于60张，新（扩）建敬老院床位不少于100张。

到2013年底，建立健全市、乡镇两级为老服务专门机构；城市社区及农村行政村全部建立居家养老服务网点，全市实现城乡居家养老全覆盖；市社会福利中心养老床位达到城区老年人口的4%以上；全市享受机构养老服务人数达到老年人口总数的3.3%以上。

到2015年底，全市社会办养老服务机构床位数占全部床位数的比重力争达到50%。全市实现“9073”养老格局，即老年人口中，以社区为依托、社会化服务为协助的自主居家养老占90%；享受政府购买服务的居家养老占7%；入住养老机构集中养老的占3%。

二、加强养老服务机构建设

（五）认真规划养老服务机构建设布局。按照养老体系建设的方针，结合我市老年人口发展速度和养老服务需求状况，依照功能定位和医疗介入程度的不同，适时编制切实可行、具有前瞻性的市、镇二级近期、中长期养老服务设施建设布局规划，实现养老服务机构规划建设的统筹安排，合理布局，功能分类。积极鼓励发展一般照顾型、护理照顾型养老服务机构以及老年康复、护理和临终关怀医院。

（六）加强养老服务机构建设的用地用房保障。在符合规划的基础上，年度新增建设用地计划中安排相应的用地指标，保障用于本市老年人养老的机构建设用地，对福利性和非营利性养老服务机构，采取行政划拨方式供地；对营利性养老服务机构，采取招拍挂出让或租赁方式供地，按工业项目用地前期报批的相关程序操作。要因地制宜，充分盘活村、社区闲置房屋资源优先用于供养老服务设施建设，保障社区养老服务事业开展。

（七）推进区域性敬老院建设。积极贯彻落实《关于加强农村五保集中供养机构整合提升的实施意见》（富政办〔2010〕84号），通过改扩建工程，实现敬老院向区域性综合性养老服务中心转变。被撤并乡镇的敬老院原则上保留现有床位，用于当地养老服务，允许所在乡镇政府以公建民营形式出租给社会力量举办养老服务事业。

（八）加大对养老服务机构的政策扶持。

1．对养老服务机构实施税费减免政策。

（1）养老服务机构用电、用水、用气（燃料、燃气、热汽）等与居民用户实行同价，并免收相应的配套费（其中燃气配套费按现行收费标准的三分之二收取）。

（2）免收养老服务机构电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费。减半收取养老服务机构通信费（国内固定电话）、视听费、数字电视机顶盒购置费。

（3）减半收取养老服务机构工程定额测定费、白蚁防治费、绿化费、供水工程建设资金、城镇垃圾处理费。

（4）免收福利性、非营利性养老服务机构企业所得税。对养老院类的养老服务机构提供的养老服务免征营业税，对各类非营利性养老服务机构免征自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税。养老服务机构缴纳水利建设专项资金确有困难的，报经税务部门批准，可予以减免。

（5）企业通过公益性社会团体或者市政府及其部门，用于公益事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。个人向非营利性养老服务机构的捐赠，通过慈善总会等机构的，可在缴纳个人所得税前予以全额扣除。

2．对社会办养老服务机构提供财政补助。对非营利性社会办养老机构建设的补助。经核定批准投入使用的社会办养老服务机构，用房自建的非营利性民办养老机构，床位数达到50张（含）以上，每张养老床位给予一次性3000元补助。床位数50张以内的，每张养老床位给予一次性1500元补助。租用养老用房且租期5年（含）以上的非营利性社会办养老服务机构，床位数达到50张（含）以上的，分5年给予补助，每年每张床位给予500元补助，床位数在50张以内的和已建成投入使用的非营利性社会办养老服务机构，分5年补助，每年每张床位给予300元补助。

3．加大对非营利性社会办养老服务机构接收入住五保、低保、高龄、重度残疾等特殊困难老人的补助。对接收本市农村五保和城镇“三无”人员入住的，在供养资金和生活救助款的基础上再给予每人每月100元的寄养补助。对接收本市低保、重度残疾老人、高龄老人入住的，在生活救助和生活补助的基础上再给予每人每月75元的寄养补助。对接收本市其他老人入住的，给予每人每月25元的寄养补助。

4．降低社会办养老服务机构建设准入门槛。筹办养老服务机构的注册资金为每张床位不低于2000元，总注册资金不低于10万元。

5．加大对非营利性社会办养老机构公助力度。非营利性养老机构在扣除办院成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办院结余中取得合理回报。

6．完善与养老服务事业紧密关联的社会保险制度。支持商业保险公司推出商业性的老年护理保险产品，鼓励集中入住养老机构的老年人参加商业保险公司推出的老年意外伤害保险，由市财政按保险金额的1/3给予补助。

7．建立养老服务建设基金。由市、镇二级财政、福利彩票公益金、福利性养老服务机构积累资金按一定比例出资建立养老服务建设基金，交银行托管，主要用于帮助解决用房自建的社会办养老服务机构创办初期的资金困难，对其额度不超过总投资30%的贷款给予3年银行贷款利息补助。鼓励企业对养老服务建设基金进行捐赠，对捐赠企业，其捐赠资金按企业所得税相关规定给予税前扣除。

三、规范养老服务机构服务管理和监督工作

（九）规范养老服务机构的登记管理工作。规范国办养老机构事业单位管理审批工作，敬老院要按照农村五保供养服务中心的管理模式，做好事业单位法人登记有关工作。社会力量兴办养老机构应取得民政部门开业许可，并通过民非登记或工商登记，对30张床位以下的社区托老所、养老机构采取社区服务业登记，相关部门每年定期开展年检年审工作。

（十）规范养老服务机构服务价格定价机制。福利性养老服务机构收费标准按照补偿成本的原则确定，并逐步与市场接轨。具体标准由市发改部门核准，财政、民政部门备案。非营利性和营利性养老服务机构应开展自主经营，其收费标准应按保本微利的原则制定，非营利性养老服务机构收费实行政府调价制,原则上应制定适用于本市老年人住养的收费标准，制定标准应由市民政部门参与，市发改部门核准；营利性养老机构其收费标准可根据设施条件、服务项目等自主定价，并报市发改、财政、民政等部门备案。

（十一）建立健全养老服务需求评估体系。为保证社会福利资源的公平分配和有效使用，推进公共服务均等化，应逐步建立国办养老服务机构入住对象评估准入机制，所有政府资助的养老项目和补助对象均须进行服务质量和养老需求评估，根据评估情况给予相应的政策支持和帮助。国办养老服务机构原则上为户籍在本市行政区域的老年人提供服务，对经评估暂不符合享受国办养老服务机构入住条件的老年人，根据评估状况提供相应的居家养老服务和其他机构养老服务。

（十二）加强对养老服务机构运营的监督管理。

1．坚持培育发展与监督管理并举。市民政部门建立和实施养老服务机构认证、评级、年检制度，监督养老服务机构落实设置标准、服务规范、技术规范等行业标准，强化对养老服务机构，尤其是营利性养老服务机构的服务范围、服务质量及服务费用收支情况的日常监督和年度检查，实现机构的合理布局、公平竞争和有序发展。积极推行养老服务机构IS09001质量体系认证,对通过认证的养老服务机构给予一次性奖励补助。

2．鼓励兴办养老服务机构。经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务的，暂不征收年租金或土地收益差价。企业兴办养老服务机构的用地和房产，由市民政、建设、国土、规划、消防等部门进行联合审批，审批通过后按市政府有关规定变更使用功能；租用非民用房，改造后用于兴办养老服务机构的，应先报市民政、建设、国土、规划等部门备案，符合消防安全标准的房屋，5年内可暂不予办理土地和房产功能变更手续，满5年后继续用于兴办养老服务机构的，可由产权人按有关规定办理使用功能变更手续。

3．加强批后监管。严禁以办养老服务机构为名变相进行房地产开发；严禁改变养老服务机构的养老服务性质；严禁擅自改变养老服务机构服务设施的用途；严禁出售、出借养老服务设施；严禁在养老服务场所开展与养老服务无关的其他业务。对违反上述规定的，由市规划、建设、国土、民政等部门依法给予严肃查处，各级财政收回各项补助资金，并由相关部门依照有关规定进行处理。

四、稳步推进居家养老服务工作

（十三）积极推进居家养老服务体系建设。以改善居家老年人生活环境，满足居家老年人生活需求，切实提高居家老年人的生活质量为目标，加强城乡居家养老服务网点建设，在保障全市城乡居家养老全覆盖的基础上，积极鼓励社会力量参与居家养老服务，发展社区托老、老年食堂、居家服务等功能多样的社会化服务，并逐步从政府主导推进为主向社会参与社会化管理为主转变。

（十四）鼓励和规范社会力量为居家养老提供服务。对提供居家养老服务的中介组织、家庭服务行业，在取得社区服务业执业资格后，给予相应的奖励补助。

（十五）保障“星光老年之家”正常运行。“星光老年之家”是实施居家养老服务的内容之一，应切实加大资源整合、资源共享力度，对具备生活照料、医疗护理、文体活动、教育学习等基本养老功能的“星光老年之家”进行整合，增挂社区居家养老服务站牌子，给予开展养老服务工作日常运行经费的补助，补助标准不低于杭州市标准。

五、培育创新养老产业和探索养老新模式

（十六）积极支持和鼓励市场参与老年产业发展。大力发展养老产业，促进养老市场的完善和繁荣，通过老年产业和养老基地建设，促进我市城乡统筹发展，带动制造、服务、旅游、医疗、保健等相关产业发展，促进我市产业结构调整、产业转型升级。

围绕老年人的基本需求,引导企业开发、生产和经营老年产品，重点开发老年人及其家庭、养老服务机构迫切需要的老年护理用品、康复用品和自助用品。鼓励旅游资源丰富的地区大力开发老年旅游和养老市场,打造优质品牌,满足迅速增长的老年旅游和养老需求。

在立足服务本市老年人的基础上，结合运动休闲之城的特色定位，依托当前“大杭州”的城市发展战略，利用杭州城市郊区公交一体化和农家乐发展的有利时机，吸引异地养老、养老疗养和养老旅游资源，打造具有特色的养老产业基地。

（十七）加强国办养老服务机构体制改革与创新。要加快推进国办养老服务机构改革，通过竞争上岗、优化组合、绩效考核等方式，进一步完善管理制度、用工制度和分配制度，建立市场化运行机制。在重点解决特定对象养老需求的基础上，国办养老服务机构可以向社会公众提供养老服务，从单纯的供养向生活照料、医疗、教育、娱乐、康复等一体化经营模式转变，实现“以院养院”，减轻政府负担。巩固提高国办福利性养老服务机构服务水平，积极稳妥地推进国办养老服务机构改革。国办养老服务机构中，除福利性、示范性、指导性机构外，其余机构及服务设施经营权可以通过承包、租赁、委托经营、合营、参股以及出让等方式转给企业、社会组织或个人以及外资等社会经营者，由其按照自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的原则为老年人提供养老服务。

（十八）积极探索新型养老模式。

1．积极探索“以房养老”。积极探索城乡居民通过以房换养、租房入院养老、合居共住养老、房产置换等各类以房养老新模式，开发养老资源。

2．鼓励发展基地养老。采取“城乡联动”的方式，支持乡镇（街道）兴建养老基地，积极探索以房养老与基地养老、旅游养老、休闲养老、候鸟式养老有效结合，吸引老年人自愿入住，打造“养老天堂”。

3．鼓励农村发展家庭旅馆式养老。支持农民利用其拥有的集体土地，兴办家庭旅馆式养老服务机构（托老所），为老年人提供养老服务。探索发展农宅地养老，允许农村宅基地、空余土地、闲置房屋等，在符合《老年人建筑设计规范》和国家现行有关强制性标准的前提下，用于养老设施建设。

六、建设专业化和志愿者相结合的养老服务队伍

（十九）加强养老服务队伍建设和人员的管理。市级社会养老服务指导中心要配备专职人员，负责对全市养老服务队伍建设和人员的管理、服务。乡镇（街道）养老服务指导中心要开设服务窗口，配备专职工作人员。城乡以社区（行政村）为单位，配备社工或公益性岗位的专职或兼职管理员。

（二十）鼓励以市场化方式为居家养老提供服务。市场化服务未覆盖到的范围，由村（社区）聘用符合条件的就业困难人员担任助老员，为享受政府补助的对象提供上门养老服务，助老员纳入社区公益性服务岗位。养老服务机构安排本市户籍城乡就业困难人员就业、再就业的，按规定享受有关社会保险补贴、岗位补贴等再就业扶持政策。市民政、劳动保障部门积极做好对上述就业困难人员参与养老服务的培训工作，并按规定列支相关费用。

（二十一）提高养老服务专业化水平。推行养老服务机构工作人员和居家养老服务助老员持证上岗、定期培训制度，提高养老服务专业化水平。鼓励辖区内大专院校及职高、职业技术学校设置养老护理专业，开展委培业务，借助高等院校的师资力量，加强对养老服务从业人员的专业培训，到2015年90%以上的护理员（助老员）实现持证上岗。

（二十二）稳定护理人员队伍。将养老服务业单列特殊服务行业，将养老护理人员单列服务工种。市民政局要会同有关部门根据养老护理人员工作的特殊性，研究制定国办养老服务机构护理人员报酬核算办法和自然增长机制，其身份可参照社区工作人员身份。对在非营利性养老服务机构工作的本市就业困难人员，参照社区公益性服务岗位给予综合补贴。福利性、非营利性养老机构对取得高、中、初级职业资格证书的护理员（助老员），每月工资分别不低于当地最低工资标准的1.6、1.4、1.3倍（不包括各类保险和公积金）。

（二十三）鼓励志愿者参与为老服务。重视发展和壮大各类志愿者服务组织，建立健全志愿者服务活动长效机制，开展志愿者与被服务老人的结对服务和有针对性的专业服务。提倡“低龄老人”为“高龄老人”服务的互助精神，鼓励开展“银龄互助”活动。

七、工作保障和工作要求

（二十四）强化资金保障。市财政应加大对养老服务事业的财政投入力度，乡镇（街道）财政根据工作需要保障配套资金的落实，福利彩票公益金按规定优先用于养老事业，并辅之以社会募集资金。资金预算由负责养老服务机构主要负责部门市民政局（老龄办）根据项目实施计划提出下年度预算；市发改局、财政局分别做好资金审核、落实保障工作。

（二十五）加强组织领导。建立推进养老服务事业发展领导小组。领导小组由市政府主要领导任组长、分管副市长任副组长。领导小组下设办公室（办公室设在市民政局），由市民政局局长任办公室主任，分管副局长任副主任，主要负责养老服务事业发展工作的协调。各成员单位应根据自身职责，密切配合、齐抓共管、形成合力，促进我市养老服务事业快速发展。

（二十六）加强目标考核。要把养老服务事业发展摆上重要议事日程，纳入国民经济和社会发展规划及基本公共服务均等化行动计划，把养老服务事业特别是居家养老服务和机构养老工作作为建设“富裕阳光之城”的重要指标，纳入政府综合考核指标体系，进行逐级考核。

（二十七）加强宣传引导。要大力营造尊老、爱老的良好氛围，通过新闻媒体等各种渠道广泛宣传尊老、爱老的传统美德，明确家庭养老责任，强化子女养老意识。大力宣传和表彰尊老、爱老的先进事迹和典型，营造全社会关注、关心和支持养老服务事业的氛围，吸引广大社会力量参与养老服务事业，让更多的老人接受和参与社会化养老，在全社会形成人人尊老、爱老、助老的良好风尚。同时，强调老人在老龄社会中的主体地位，推崇“自立、自助、互助”的积极养老文化。