县加强小企业小作坊监管指导建议

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食品加工小企业、小作坊监管是实现食品安全长治久安的重点和难点，也是能否全面实施食品质量安全市场准入制度的关键点。为进一步提高小企业、小作坊食品质量，推进食品质量安全市场准入制度的顺利实施，切实保障城乡居民的健康安全，根据国务院办公厅《关于印发年全国食品安全专项整治行动方案的通知》（国办发[]24号）、国家质检总局《关于加强食品生产加工小作坊监管的指导意见（试行）》的精神，结合浙江实际，现就加强全省食品加工小企业、小作坊监管提出如下指导意见。

一、原则界定食品加工小企业小作坊充分认识加强监管的重要性

本意见所称食品加工小企业包括根据现有条件不能取得食品生产许可证和质量不稳定的市场准入产品目录外的食品生产加工企业。食品加工小作坊是指持有营业执照和卫生许可证、地处偏远农村、用传统工艺生产加工、产品为当地群众生活所必需且无其他供给渠道的家庭式食品作坊。

食品加工小企业、小作坊的大量存在是食品消费对象的广泛性、消费层次的多样性和生产加工的简易性所决定的。据年普查统计，全省4.8万余家食品生产加工企业（作坊）中，10人以下的占87%，其中大多为家庭式作坊，分布在农村和城乡结合部，“小、散、脏、差”问题普遍存在。如何加强对食品加工小企业、小作坊的监管，将直接关系到城乡居民的身体健康，关系到建设平安浙江、构建和谐社会目标的实现，关系到全省社会主义新农村建设的步伐。各级质量技术监督部门要充分认识加强食品加工小企业、小作坊监管的重要性和迫切性，紧紧依靠当地政府，按照现行有关的法律法规和食品质量安全市场准入制度的要求，探索既有利于提升传统食品生产加工业，又有利于政府部门监管的新机制，切实解决食品加工小企业、小作坊存在的突出问题，积极推进社会主义新农村建设。

二、指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想

以党的十六届五中全会精神和省委省政府“八八”战略为指导，全面贯彻落实科学发展观和国务院、省政府关于加强食品安全工作的有关精神，围绕保障城乡居民的身体健康和生命安全，充分依靠基层政府和其他社会组织的力量，健全监管制度，完善监管机制，创新监管手段，提升监管能力，扶优扶强，治乱治劣，科学管理，推动食品小企业、小作坊走整合、规范、特色、品牌发展之路，不断提高食品质量安全水平，推进平安浙江和社会主义新农村建设。

（二）基本原则

1、因地制宜，安全便民原则。小企业、小作坊食品品种繁多，需求多样，必须在确保安全的前提下，把便民便利放在首位，充分考虑群众利益，因地制宜制定监管措施。

2、预防为主，惩扶结合原则。应重抓防范，重抓制度和长效机制建设，有效预防和消除安全隐患；支持骨干食品企业打破地域、部门、行业、所有制界限，实行资产重组，优势互补，扩大规模；要从技术、管理等方面规范生产加工行为，扶持食品加工小企业、小作坊走小而特、小而专、小而联的路子，形成特色优势；对无证无照生产加工以及制售假冒伪劣、有毒有害食品的违法行为则必须严厉打击。

3、实事求是，依靠基层原则。食品小企业、小作坊的监管是食品生产加工环节质量安全监管的难点，容易产生监管盲区和死角。要坚持实事求是，紧紧依靠基层，依靠乡镇政府，充分发挥乡镇质监员、村（居）协管员的作用，切实把各项监管措施落到实处。

4、强化宣传，正确引导原则。食品小企业、小作坊量大面广，监管难度大，涉及群众切身利益。各级质量技术监督部门要协调宣传、教育、新闻等部门，大力宣传食品安全法律法规和基本常识，敦促生产经营者诚信守法经营，引导消费者提高自我保护能力，营造人人关注、人人重视食品安全监管的社会环境。

（三）工作目标

力争到年底，通过“专业合作、龙头带动、协会推动、股份联合、区域集中”等多种模式，引导食品加工小企业、小作坊联小做大、整合做强、规范发展。促使市场准入产品目录内的食品加工小企业基本达到许可生产加工条件；市场准入产品目录以外的食品加工小企业在工艺、技术、原辅料等方面普遍存在的突出问题得以基本解决。食品加工小作坊的质量安全控制能力明显增强，食品质量安全水平明显提高，生产加工假冒伪劣、有毒有害食品的违法行为得到明显遏止。

三、主要工作任务和措施

（一）制订产品目录，实施目录监管

因地制宜制订食品加工小作坊产品目录，实施目录管理是加强监管的重要举措。各市、县局要在深入调查的基础上，制订出切合当地实际的食品加工小作坊监管产品目录，征求同级政府意见后，报市局审核公布并报省局备案。省局将依据国家质检总局公布的《食品质量安全监督管理重点产品目录》的变化，指导各地对目录产品实施动态管理。

（二）实施登记管理，完善监管档案

各县级质监局要根据小作坊监管目录，主动商请乡镇政府对普查建档情况进行一次疏理，明确监管对象，建立健全监管档案，全面掌握监管小作坊的数量、产品种类、基本条件、质量安全状况、信用记录等情况，督促其在本指导意见实施后一个月内主动向所在地质监部门申请登记（可通过乡镇质监员）。对尚未掌握或未主动申请登记的小作坊，县级质监局责任人要会同乡镇质监员、村协管员及时进行督查，敦促其限期申请登记（登记表样式见附件）。

（三）实行开业歇业申报制度，落实必要的审查措施

对季节性、临时性生产加工食品的小作坊，实施开业歇业申报制度。在其开业或歇业时，应向村（居）协管员或乡镇（街道）质监员报告，质监员和协管员要及时通报给乡镇政府和县级质监部门。尤其在开业前，县级质监部门应会同食品检验技术人员、乡镇街道质监员和协管员依据GB14881《食品生产企业卫生通用规范》等技术法规对其卫生状况、生产条件和质量安全控制措施进行严格审查，符合要求的再准许开业。

（四）实行责任制和承诺制相结合的监管方式

在层层签订监管责任制的基础上，所有纳入监管范围的小作坊都要出具食品质量安全承诺书，明确承诺遵守国家法律法规，不生产加工假冒伪劣食品，不以非食品原料加工食品，不滥用食品添加剂，不伪造食品标识标注，严格按标准生产，承诺其产品的销售地域范围，并接受社会监督，承担食品质量安全责任。承诺书一式三份，一份装入镜框置于生产加工场所的显著位置，另两份分别由所在县级质监局、乡镇留存。

（五）创新机制，整合提升

各级质量技术监督部门要继续争取当地政府的大力支持，采取经济的、行政的、法律的手段，引导和鼓励食品加工小企业、小作坊实施分类整合、转化提升。对经整合提升后具备相应条件的，当地质监部门应给予重点帮扶，帮助其取得食品生产许可证。整合提升的主要模式有：

1、专业合作模式。对分布广、具有一定区域特色、主要以自产的初级农产品为原料进行加工的食品加工小作坊（加工户），宜组建专业经济合作社，引导其自愿入社，按照“合作社+基地+加工户（农户）”的模式，实行“四统一”，即：统一品牌、统一管理、统一标准、统一检验，有条件的也可实行统一销售。

2、龙头带动模式。以具有一定规模的行业龙头企业为核心，吸纳食品加工小企业、小作坊为配套加工户，按照“公司+基地+加工户（散户）”的模式，采取贴牌生产、产销联合等方式，整合食品生产加工资源，依托龙头企业统一生产经营行为，培育区域优势品牌。

3、协会推动模式。建立区域特色食品的行业协会或同业工会，引导食品加工小企业、小作坊自愿入会，建立实验室为会员提供产品出厂检验服务。通过制订协会章程，加强行业自律，规范生产经营行为。

4、股份联合模式。食品生产加工小企业、小作坊，以产权为纽带，按照股份合作的方式，扩大生产规模，新办食品生产加工企业并规范生产。

5、区域集中模式。对食品加工小企业、小作坊实行“五集中”，即：集中建房、集中生产、集中排污、集中管理、集中检测，在加工区域内建立政府公共实验室或联合建立食品检验室，促使其履行原材料进货和产品出厂检验义务，改进生产条件，提高食品安全保证能力。

（六）严格食品生产许可，防止规避市场准入行为发生

对通过分类整合、转化提升达到食品质量安全市场准入要求的食品加工企业、经济联合实体，要及时发给食品生产许可证；对暂不符合条件的要在确保产品质量的前提下，限期完善提高，不符合条件的决不发证。同时，要依法严厉查处无证生产行为。

（七）严格执法，取缔非法生产加工食品的小企业、小作坊。

对无营业执照和卫生许可证或证照不齐的小企业、小作坊，要及时报告当地政府并移交有关部门依法取缔；对证照齐全，经整改、帮扶仍难以达到质量安全市场准入条件又不愿合作联营的小企业，要严格依法查处；严厉打击滥用添加剂、使用非食品原料生产加工食品和生产假冒伪劣食品等违法行为。对未按要求申请登记、未出具承诺书、超范围生产销售，以及产品存在严重质量问题的，各县级质监局应会同当地乡镇政府依法予以查处。

四、加强领导，落实责任

（一）完善监管体系，落实监管责任。对各类食品加工小作坊要建立完善以乡（镇）政府负总责、加工业主为第一责任人和乡镇质监员、村协管员为巡查主体的基本责任体系。当地质监部门要加强对乡镇质监员、村协管员的业务指导和培训，其主要职责分工：

1、县级质监局：落实定人、定责、定区域、定对象的“四定”分片式定责制；制订本区域的小作坊食品监管目录；对目录内的食品组织质量监督抽查；组织开展对地方标准的制修订和企业标准的审查工作；加强对乡镇质监员及协管员的业务指导和培训，组织开展日常巡查；鼓励引导食品加工小企业通过各种合作联营方式扩大生产加工规模，提高产品档次，加快产业集聚，实现食品安全监管的长治久安。

2、乡镇政府及质监员、协管员：负责本区域内各类食品加工小作坊基本情况的再疏理；协助县级质监部门研究提出监管产品目录和小作坊名单；督促经登记的小企业、小作坊出具食品质量安全承诺书；负责日常巡查，掌握小企业、小作坊的生产、销售动态和质量状况，并及时向县级质监部门报告；了解掌握季节性、临时性生产的小企业、小作坊的开业歇业情况，参与县级质监部门组织的开业审查和检查；对未登记的小作坊以及生产条件与登记时发生明显变化的、产品存在严重质量问题或涉嫌生产假冒伪劣、有毒有害食品的，及时向当地县级质监部门报告。

（二）加强宣传，提高全民食品安全意识。要加强对食品加工小企业小作坊及普通消费者和经销商的宣传力度，加大对不合格的产品、不具备生产条件企业的曝光力度，引导消费者购买有QS标识的食品，自觉抵制厂名厂址不详，无质量安全保证的食品。对群众举报反映的食品质量安全问题，要及时组织力量坚决予以查处，避免引发重大食品质量安全事故。

（三）加强沟通协调，增强监管合力。

1、进一步明确部门监管职责。根据《产品质量法》、《食品卫生法》、《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》和《无照经营查处取缔办法》（国务院370号令）等有关法律法规，各级质量技术监督局要积极主动争取政府以文字的形式，明确相关部门的监管职责。

2、根据“政府主导、部门主抓、重打基础、重抓源头、重在长效”的要求，各级质量技术监督部门要积极争取政府出台相关的政策措施，鼓励食品加工小企业、小作坊联小做大、整合做强。要加快食品检验机构建设，提高把关服务能力。大力推进食品安全监管工作的电子化、信息化、网络化建设，切实提高监管工作的科学性和有效性。

3、各县（市、区）质量技术监督局要根据当地食品加工小企业、小作坊的具体情况和特点，重点探索研究能够有效保障食品安全的监管机制、监管模式和监管制度，针对不同模式、不同类别的食品加工小企业、小作坊，制定出具体的监管办法，报市局审定后实施，由市局报省局备案。对一些行之有效的成功经验，省局将及时总结推广。