促进孤儿保障工作的执行建议

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自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：

为进一步加快发展我区儿童福利事业，加强孤儿保障工作，促进孤儿身心健康成长，根据《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号，以下简称《意见》）精神，结合我区实际，提出以下实施意见：

一、充分认识做好孤儿保障工作的重要意义

孤儿是社会上最弱小、最困难的群体，最需要党和政府及全社会的关爱。多年来，在自治区党委、自治区人民政府的高度重视和关怀下，我区孤儿保障工作力度不断加大，孤儿生活状况明显改善。随着自治区经济社会的不断发展，对孤儿保障工作提出了新的更高的要求。加强孤儿保障工作，是坚持以人为本，贯彻落实科学发展观的具体体现，是全面改善民生，维护社会稳定，构建和谐新疆的必然要求，是社会文明进步的重要标志，也是各地、各有关部门义不容辞的责任和义务。各地、各有关部门要从落实科学发展观、构建和谐新疆的高度，深刻认识做好孤儿保障工作的重要意义，认真履行职责，使孤儿和其他少年儿童一样在同一片蓝天下幸福成长。

二、孤儿保障工作的指导思想和基本原则

（一）指导思想。以科学发展观为指导，进一步完善孤儿养育、医疗、教育、就业、住房等福利政策体系，加强儿童福利基础设施建设和专业人才队伍建设，努力提高专业保障能力，在全社会形成保障孤儿合法权益，关爱孤儿健康成长的良好氛围，不断推进城乡孤儿福利事业健康发展，促进社会和谐稳定。

（二）基本原则。一是坚持以儿童为本，服务孤儿的原则，努力为孤儿健康成长创造良好环境，不断提高孤儿生活质量，促进孤儿全面发展，为孤儿回归社会创造条件；二是坚持孤儿保障与当地经济社会发展水平相适应的原则，建立自然增长机制，实现孤儿的福利保障水平随经济社会发展不断提高，确保孤儿的基本生活不低于当地居民的平均生活水平；三是坚持政府主导、部门协作、社会参与的原则，在强化政府主体责任的同时，动员全社会力量关爱孤儿，不断扩大、丰富儿童福利事业资源，实现政府主导与部门协作、社会参与的良好互动；四是坚持福利保障与培养孤儿自立能力相结合的原则，扶持成年孤儿走向社会。

三、孤儿保障对象及监护人的确定

孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人，由地方县级以上民政部门依据有关规定和条件认定。孤儿的监护人依照《中华人民共和国民法通则》等法律法规确定。孤儿的祖父母、外祖父母、兄、姐要依法承担抚养义务、履行监护职责；鼓励关系密切的其他亲属、朋友担任孤儿监护人；没有前述监护人的，未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。

四、建立完善符合新疆实际的孤儿安置模式

各地要结合本地实际，采取多种形式、多种渠道安置、养育孤儿。

（一）依法健全孤儿的监护制度，强化亲属监护。各地要依照法律法规，强化监护人依法抚养孤儿的法律责任，最大限度地维系孤儿原有的血缘、亲缘和地缘关系。监护人不履行监护职责或者侵害孤儿合法权益的，要承担相应的法律责任。各地要加大监管力度，加强宣传引导，依法有效遏制父母遗弃子女的行为。

（二）加强机构养育。各地要逐步完善儿童福利机构养育模式，为机构供养孤儿健康成长创造有利条件。对无监护人抚养的孤儿，经依法公告后安置在县级以上民政部门设立的儿童福利机构抚养。鼓励儿童福利机构在社区购买、租赁房屋，或在机构内部建造单元式居所，为孤儿提供家庭式养育。公安部门要及时为孤儿办理儿童福利机构集体户口。

（三）积极开展家庭寄养。由孤儿父母生前所在单位或者孤儿住所地的村（居）民委员会或者民政部门担任监护人的，由监护人选择有抚养意愿和抚养能力的家庭开展委托监护或者家庭寄养，并给予养育费用补贴，当地可视情况给予劳务补贴，让更多的孤儿走进富有爱心、富有责任、富有抚养能力的寄养家庭。各地要充分整合和利用社会资源，不断提高家庭寄养孤儿比例，不断提高寄养质量。

（四）依法收养，回归家庭。鼓励收养孤儿，使孤儿回归家庭，收养孤儿要严格按照《中华人民共和国收养法》的规定办理。对寄养的孤儿，寄养家庭有收养意愿的，要优先为其办理收养手续。对“事实收养”问题，要根据不同情况予以妥善解决，符合收养条件的，依法办理登记和相关手续，切实保护被收养儿童的合法权益。继续稳妥开展涉外收养。

五、建立完善孤儿各项保障制度，体现政府关爱

（一）落实孤儿基本生活保障制度。各地要根据当地经济社会发展实际，建立孤儿最低养育标准自然增长机制，其具体标准及实施细则由民政部门商财政等相关部门另行制定。

（二）落实孤儿基本医疗保障制度。各地要及时将孤儿纳入医疗保障范围，将本辖区内孤儿纳入城镇居民基本医疗保险或新型农牧区合作医疗参保范围，孤儿个人应负担的全部参保资金由医疗救助资金支付。对因患大病经城镇居民基本医疗保险或新型农牧区合作医疗支付后仍有困难的，由民政部门从医疗救助资金中全额解决。鼓励和倡导有条件的地方或监护人为孤儿购买商业性医疗保险。城乡各类具有手术适应症并符合救助条件的残疾孤儿要及时纳入“残疾孤儿手术康复明天计划”等国家及慈善组织救助残疾孤儿的医疗康复项目。

（三）落实孤儿教育保障制度。凡健康的适龄孤儿和具备条件的残疾孤儿，要安排到普通学校随班就读，接受普通教育；不适合接受普通教育的残疾孤儿，组织他们进入专门的特教学校学习，接受特殊教育。对处于义务教育阶段的孤儿，要就近就地免费入学，并补助寄宿生生活费。对在公办普通高中、中等职业学校和高等学校就读的孤儿，要优先给予各类教育资助，免收学费、书本费、住宿费，并适当补助住宿生的生活费。对在疆内接受全日制普通高等教育的孤儿，享受国家助学金，优先享受困难补助等政策。“区内初中班、内地高中班”在同等条件下，应优先录取孤儿学生。倡导和鼓励民办高中、中等职业学校和普通高校积极参与对孤儿教育的资助和支持。中等职业学校和高等院校要优先为在校孤儿提供勤工俭学机会，并在介绍就业时给予优先照顾。

（四）落实孤儿成年后就业扶持保障制度。各地要把未就业的适龄成年孤儿作为就业援助的重点对象，纳入当地的就业工作规划，统筹安排落实相应的扶持政策。法定劳动年龄内有劳动能力和就业要求但未能就业的城镇孤儿和进城务工农村孤儿享受免费职业介绍、职业指导及职业培训、职业技能鉴定补贴。城镇失业成年孤儿可以比照零就业家庭成员按规定享受就业困难人员就业扶持政策。各地投资开发的公益性岗位，应优先安排法定劳动年龄内有劳动能力和就业要求但未能就业的城镇孤儿。

（五）落实孤儿住房保障制度。在实施城市和国有工矿、林区、煤矿棚户区改造，农村安居富民工程改造规划中，要将改造项目范围内的孤儿优先纳入，在政策和资金补助上对贫困孤儿家庭予以倾斜；在楼层位置、户型挑选等方面对残疾孤儿家庭要给予适当的照顾。监护人要帮助有房产的孤儿做好房屋的抗震加固及维修保护工作。

1.农村孤儿成年后，无住房的要优先将其列入安居富民工程补助对象，并在补助标准、建设标准、施工组织、质量安全监管、技术服务等方面给予倾斜，确保住房安全。符合特困户建房条件的，由当地帮助解决住房。

2.城市孤儿成年后，符合廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房申请条件的，当地及住房城乡建设部门要优先安排配租、配售。

3.各地要制定和落实冬季取暖费减免或补助的救助政策，鼓励和倡导物业部门减免城市孤儿的住房物业费用。

六、切实提高儿童福利机构服务保障水平

（一）加强儿童福利机构建设。各地要以“十二五”期间中央继续实施“儿童福利机构建设蓝天计划”及自治区实施的“关爱工程”为契机，结合当地孤儿保障工作实际，科学规划，合理布局，切实落实配套资金，集中改造和新建一批儿童福利机构，有效发挥支持、指导、示范、辐射作用，为孤残儿童提供集生活、教育、康复于一体的环境优美、设施完善、功能齐全的生活场所。各地要根据儿童福利机构实际需要，为其配备抚育、康复、特殊教育必需的设备器材和救护车、校车等必要的设备，配备必要的工作人员。

1.推动小家庭养育机构建设。家庭是孤儿成长的最适宜环境，在开展监护、收养、供养、寄养、助养活动时，有条件的地区要把家庭或家庭化作为一个重要平台，建设小家庭养育机构或家庭寄养指导中心，重点开展小家庭养育和家庭寄养工作的监督、指导与评估，使孤儿的成长与家庭紧密相联，实现更多孤儿回归家庭的目标。同时，使更多的机构资源照顾那些无法进入家庭的孩子。

2.建立儿童福利服务指导中心。有条件的地区，特别是孤儿数量较多的地方，在整合儿童福利机构专业资源基础上，要依托福利机构建立儿童福利服务指导中心，以此为平台，做好孤儿康复、救治、管理、教育、基本生活费发放等工作，完善、规范、细化发放程序。定期巡访孤儿的养育质量和生存状况，建立孤儿的成长记录和巡查档案，加强对家庭的服务指导、技术培训和监督检查工作，及时发现和解决问题。

（二）加强专业人才队伍建设。要切实加强儿童福利机构专业技术人才队伍建设，大力培养医疗康复和教育方面中高级专业技术人才。推进孤残儿童护理员职业技能培训和鉴定工作，推动儿童福利事业职业化、专业化进程。儿童福利机构中的教师、医护人员专业技术职务评定工作纳入教育、卫生系统职称评聘体系，在结构比例、评价方面给予适当倾斜。教育、卫生部门举办的继续教育和业务培训要主动吸收儿童福利机构相关人员参加。积极开发儿童福利机构社工志愿者服务岗位和公益性岗位，引入专业社会工作者，为孤儿健康成长提供良好的专业服务。

（三）充分发挥儿童福利机构作用，努力提高专业保障能力。一是不断提高儿童福利机构的管理服务水平，要严格按民政部《儿童社会福利机构基本规范》要求，进一步完善儿童福利机构孤儿接收、救治和基本生活费发放等方面的管理制度，健全孤儿养育、康复标准，积极探索适应孤儿身心发育要求的养育模式，为孤儿提供规范优质的服务。二是不断提高儿童福利机构康复特教水平，要根据残疾孤儿的身心特点，进一步增强儿童福利机构康复特教功能，对残疾孤儿，做到早发现、早干预、早开展手术矫治和专业康复训练。

七、认真履行孤儿保障工作职责

（一）民政部门作为孤儿保障工作的牵头部门，要与有关部门密切协作，充分发挥职能作用，针对孤儿成长过程中遇到的困难，认真研究对策措施，不断完善法规政策。要全面调查掌握本地区孤儿的基本情况，做好儿童福利信息管理系统建设工作，及时按照程序和规定办理发放或停发孤儿基本生活费手续，实现发放工作的动态管理。要加强儿童福利机构建设，加强对儿童福利工作的指导、培训和监督检查。要积极探索适应孤儿身心发育要求的养育模式，不断提高儿童福利机构的管理服务水平。要加强协调指导，推动有关部门共同落实孤儿救助的各项政策，切实保障孤儿合法权益。

（二）财政部门要建立与经济发展水平相适应的、稳定的经费保障机制，将孤儿保障所需资金纳入社会福利事业发展资金预算，安排专项资金，确保孤儿基本生活费及时足额到位，保障儿童福利专项工作经费。

（三）教育部门负责督促落实孤儿就学的各项政策，对儿童福利机构开办的特殊教育班或特殊教育学校要纳入管理并给予必要的业务指导和支持，在师资培训、职称评定、工资待遇以及教育教学等方面，与社会学校同等待遇。

（四）人力资源和社会保障部门配合民政部门做好儿童福利机构引入社会工作者专业制度，设置特殊教育、医疗护理、法律咨询、心理辅导等专业技术岗位，并实行岗位管理和聘用合同制，在编制内进行岗位设置，通过公开招聘、竞争上岗等不断优化从业人员结构。负责协助各地做好成年孤儿的就业、社会保险工作，督促落实成年孤儿就业和社会保险的相关政策，为成年孤儿就业创造良好的就业环境。要指导用人单位与成年孤儿依法签订劳动合同，依法维护成年孤儿劳动保障合法权益。协助民政部门将城镇孤儿纳入城镇居民基本医疗保险范围。

（五）住房城乡建设部门负责认真落实孤儿住房救助有关政策，并将其纳入城市住房救助体系。

（六）卫生部门负责制定专项孤残儿童医疗优惠政策措施，参照当地惠民医疗政策给孤残儿童减免部分医疗费用。落实艾滋病致孤儿童在治疗过程中的各项优惠政策。积极支持儿童福利机构开展孤儿医疗服务工作，将儿童福利机构设置的门诊部、诊所、卫生所（室）纳入管理并给予业务和技术指导，采取多种途径给予必要的帮扶。协助民政部门将农牧区孤儿纳入新型农牧区合作医疗范围。

（七）发展改革部门负责统筹规划儿童福利设施建设。会同民政部门，做好国家发改委、民政部“儿童福利机构建设蓝天计划”和自治区“关爱工程”资助我区的儿童福利项目建设工作。积极争取国家资金，加大对全区儿童福利机构的投入力度。

（八）公安部门要及时出具弃婴捡拾报案证明，积极查找弃婴和儿童的生父母或其他监护人。对中国公民依法收养的孤儿，需要为其办理户口登记或迁移手续的，要及时予以办理，并在登记与户主关系时注明子女关系。做好外国人收养孤儿出国护照的审批工作。严肃查处拐卖孤儿、遗弃儿童、虐待孤儿及侵占孤儿合法财产的违法犯罪行为，保护孤儿合法权益。依法惩治组织、威逼、利诱孤儿进行扒窃、盗窃等违法犯罪活动或乞讨牟利违法犯罪行为，及时解救被胁迫、诱骗的孤儿。

（九）司法行政部门负责将《中华人民共和国未成年人保护法》等与孤儿保障工作相关的法律法规列入法制宣传教育内容。依法保护孤儿的人身、财产权利，积极指导和协助服刑人员做好未成年子女监护委托协议的签订工作。对孤儿本人或者法定人申请法律援助的，法律援助机构要简化程序办理。

（十）人民法院对孤儿监护人不履行监护职责或侵害被监护人合法权益的，根据有关人员或有关单位的起诉，判决由监护人承担相应的法律责任。有关人员或单位申请撤销监护人资格或者要求变更监护关系的，人民法院要根据对被监护人有利的原则做出裁决。对孤儿提起的诉讼，符合司法救助条件的，人民法院要酌情减、免诉讼费用，并优先安排保护孤儿利益案件的执行。

八、加强孤儿保障工作领导，健全工作机制

（一）高度重视，纳入日程。各地、各有关部门要高度重视孤儿保障工作，将孤儿福利事业作为民心工程、实事工程来抓，加强组织领导，列入重要议事日程。要结合本地区、本部门实际，不断完善和落实各项孤儿福利保障政策。

（二）列入规划，加大投入。各地要把孤儿保障工作纳入国民经济和社会发展规划，不断加大政府资金投入力度，用于儿童福利设施建设以及孤儿教育、医疗、住房救助和基本生活费发放。要制定儿童福利机构用水、用电、用天燃气、采暖等优惠政策。福利彩票公益金要以儿童福利服务为重要投向，制定计划，逐年分步实施。

（三）部门合作，齐抓共管。各地要建立健全政府主导、民政牵头、相关部门密切配合、社会力量广泛参与的孤儿保障工作机制。民政部门作为承担孤儿保障工作的主要职能部门，要充分发挥好牵头作用，与有关部门密切协作，加强调查研究，提出政策措施，共同落实好孤儿保障的各项政策，切实保护孤儿的合法权益。各相关部门要认真履行职责，加强沟通协调，形成齐抓共管的工作局面，确保孤儿福利保障各项政策的不断完善和落实。

（四）广泛宣传，营造氛围。各地要通过各种媒体广泛开展宣传，号召社会各界奉献爱心、帮助孤儿；在春节、古尔邦节等重要节假日期间，大力开展“领孤儿回家过年”等活动。鼓励民间组织、企业事业单位、公民等社会力量支持、资助儿童福利事业，为孤儿生存、发展创造良好的舆论氛围和社会环境。