关于整顿上市公司股东行为的若干建议

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国务院国资委日前公布了《关于规范上市公司国有股东行为的若干意见》（以下简称《若干意见》）、《关于规范国有股东与上市公司进行资产重组有关事项的通知》（以下简称《资产重组通知》）以及《关于规范上市公司国有股东发行可交换公司债券及国有控股上市公司发行证券有关事项的通知》（以下简称《发行证券通知》（以上统称三个文件）。

一、文件出台的有关背景情况。

股权分置改革后，原暂不流通股转变为流通股，国有股东所处的市场环境和股东权利行使所依据的法规制度发生了重大转变。为确保国有股东正确行使股东权利，防止国有资产流失，维护全体股东的共同利益及证券市场的稳定发展，年7月我们联合证监会共同了《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委证监会令第19号）等三个政策性文件，对国有股东转让及受让上市公司股份，以及国有股东账户管理做出了相应规定，初步建立起了上市公司国有股权管理的制度框架，起到了良好的市场效应。当前，上市公司资产重组和证券发行行为不断增多，并出现了上市公司国有股东发行可交换公司债券、上市公司发行分离交易可转换债等创新品种。对于上述行为，目前我委尚没有相关制度予以监管，致使国有股东的相关行为缺乏必要的政策指导，容易产生信息披露不规范、内幕交易等问题，迫切需要制订相关管理办法对此进行规范。

鉴于上述情况，我们在分别征求有关专家、证券从业机构，部分地方国有资产监管机构、部分中央企业,以及证监会意见基础上，经反复讨论修改，完成了三个文件的研究起草工作，主要目的是为了规范股东行为，保护投资者合法权益，维护市场稳定。

二、的三个文件紧密联系

《若干意见》主要从国有股东如何履行好社会责任以维护证券市场健康发展，如何强化信息披露责任，如何推进企业整体上市及上市公司重组，促进提高上市公司质量，以及如何保持国有股东在上市公司中的实际控制力，维护上市公司独立性等方面，对国有股东提出了原则性意见和要求。《资产重组通知》、《发行证券通知》则根据《若干意见》所提出的基本原则，重点对目前在资本市场上受到关注的国有股东与上市公司资产重组、上市国有股东发行可交换公司债券、国有控股上市公司发行证券等行为，从决策和批准程序、上报材料、信息披露要求、有关各方责任等方面作了具体规定。因此，《若干意见》内容更为宽泛，也较为原则。而《资产重组通知》、《发行证券通知》是对前者所涉及重点内容的具体化。

国有控股上市公司对我国资本市场具有举足轻重的影响。国有股东行为的规范与否，不仅会直接影响所控股上市公司，而且会对资本市场的运行产生导向作用。特别是在当前经济形势及证券市场走势下，国有股东作为资本市场的主要参与方，应从促进国家宏观经济平稳较快发展，维护资本市场稳定的高度，更多地承担起社会责任，坚持守法诚信，规范运作，做促进证券市场健康发展的表率。我们认为，这不仅是国有股东勇于承担社会责任的体现，更是其成为合格市场参与方的必然要求。因此，《若干意见》第一条即强调国有股东的社会责任，不仅是为了增强市场信心，更是国有股东自身规范发展的需要。

三、《若干意见》将支持上市公司分配股利作为规范国有股东行为的要求，并在第十条中予以了明确规定。

投资功能是资本市场最为重要的功能之一。长期以来，我国上市公司的低比例分红，甚至不分红的问题，成为影响资本市场投资功能，阻碍资本市场价值投资理念构建的不可忽视因素，也不利于投资者权益的保护。因此，必须认真解决上市公司分红中存在的问题。我们认为，国有股东在此过程中要依法发挥作用，鼓励、支持所持股上市公司加大股利分配力度，特别是要按照证券监管机构的要求，合理增加现金分红的比例。

《资产重组通知》主要从程序和要求方面对国有股东与上市公司进行资产重组进行了规范。其中我们发现了一个重要变化，即文件在上市公司董事会审议相关重组议案前，设定了一个预审核程序。这与国资委目前所实行在上市公司董事会后，股东大会前履行审核程序的做法有了很大变化。请谈谈这方面的情况。

国有股东将资产注入上市公司，与上市公司进行资产重组，国有资产监管机构在哪个环节对上述事项进行审核至关重要。目前，国有资产监督管理机构在上市公司董事会召开后、在上市公司股东大会前履行审核程序。我们在征求意见中，有关专家建议，国有资产监管机构应对目前的审核环节做出调整，设置预审核程序。他们认为，由于国有股东与上市公司进行资产重组，均是向上市公司注入优质资产，有的还需要置出上市公司的低效甚至亏损资产，对国有权益影响较大，因此国资委应在上市公司董事会召开前对该资产重组进行实质性审核。否则，一旦上市公司董事会审议通过并依法进行信息披露后，该事项因不符合国有经济结构调整要求，或不符合相关法律法规规定而被国有资产监管机构否决，可能会给市场带来波动，也会影响投资者权益，容易引起法律纠纷。

此外，不少上市公司股东为多元化的有限责任公司或股份有限公司，有的甚至是上市公司。这些股东与上市公司进行资产重组，必须经由自身董事会或者股东会（大会）进行决策后才能提交上市公司董事会审议。如果国有资产监管机构不设置预审核程序，待上市公司董事会审议后因种种原因行使否决权，则意味着不仅否决了上市公司董事会审议事项，而且否决了上市公司股东的董事会或股东会（大会）决议事项，面临的市场风险和法律风险则更大。基于此，《资产重组通知》吸收了有关专家所提出的设置预审核程序的建议。在我委组织的国有控股上市公司股权分置改革工作中，我们也设置了预审核程序，即先由国有股东提出改革预案（包括对价区间）报我委预审核并出具备案表后，再予公告并与流通股股东沟通（如公告后需修改对价内容，则还要取得我委备案同意后才能更改），最后国有股东在股东大会前将最终方案报我委审核。以上即为股权分置改革中市场所俗称的“两上两下”或“三上三下”程序，核心内容在于预审核。实践证明，在国有股东与上市公司重大事项中实施预审核措施是行之有效的。

但为了保证证券市场重大信息的公开、透明、对称，防止在预审核环节走漏信息，《资产重组通知》同时规定国有股东应及时通过上市公司披露资产重组信息，并向交易所申请股票停牌后将方案报送国有资产监管机构，以防止出现泄密和内幕交易等问题。

所谓国有股东发行可交换公司债券是指上市公司的国有股东依法发行、在一定期限内依据约定的条件可以交换成该股东所持有的特定上市公司股份的公司债券。鉴于此事项可能构成国有股东所持上市公司股份转让，为对该类行为进行有效监管，迫切需要我委出台相关文件，对国有股东发行可交换公司债券的基本要求、定价原则、上报审核程序等做出规范。《发行证券通知》第三条规定，上市公司国有股东发行的可交换公司债券交换为上市公司每股股份的价格应不低于债券募集说明书公告日前1个交易日、前20个交易日、前30个交易日该上市公司股票均价中的高者，主要是结合证监会的《上市公司股东发行可交换公司债券试行规定》及我委19号令的有关规定确定的。证监会有关办法规定，可交换公司债券换股价格不得低于债券募集说明书公告日前1个交易日或前20个交易日的股票均价；我委19号令规定，国有股东协议转让所持上市公司股价的价格应根据定价基准日上市公司股票前30个交易日的股票均价为基础确定。我们理解，国有股东发行可交换公司债券有可能构成国有股东所持上市公司股份的协议转让，转让依据即为所公告的债券募集说明书，定价基准日即为募集说明书公告日。因此，为确保本通知的规定与有关证券监管和国有股份转让的规定相衔接，我们对可交换公司债券的换股价格作了上述规定。