城乡公共服务一体化意见

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一、基本原则和目标

(一)基本原则。

1．民生为重原则。

按照《中共*市委关于贯彻(中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定)的实施意见》(穗字〔2006〕15号)及“惠民66条”、“补充17条”的相关要求，加快建立城乡统一的公共服务制度，健全以常住人口为目标人群的公共服务体系。在城乡公共服务一体化中，财政资金要重点投向与民生密切相关的领域，扩大公共财政覆盖面，着力向欠发达地区、基层和困难群众倾斜，使城乡居民能够基本均等地拥有义务教育、基本就业和社会保障、初级卫生保健、公共文化、公共交通、人口和计划生育等公共服务，促进城乡公共服务水平趋于均衡。

2．统筹财力原则。

各级财政要加大对农村的义务教育、就业和社会保障、公共卫生、公共文化、公共交通、人口与计划生育等公共服务的投入，将农村社会事业逐步融入城乡公共服务一体化发展格局中，缩小城乡公共服务差距，把社会事业建设的重点放在农村，逐步建立覆盖城乡的公共财政制度。进一步调整支出结构，优化市对区(县级市)的财政体制，在保障市本级财政对该项工作投入的同时，充分调动区(县级市)财政投入的积极性，全面推进城乡公共服务一体化建设。同时，鼓励有财力保障的区(县级市)进一步加大投入，发挥在促进城乡公共服务一体化上的示范带动作用。

3．效益优先原则。

推进城乡公共服务一体化应坚持“集中力量办大事”的原则，集中财力优先安排群众最急需、受益面广、公共性强的农村基本公共服务，避免分散投入。充分发挥财政资金的引导、带动作用，积极引入社会资本，将资金重点投入到对农村经济发展带动力强的项目中，鼓励社会资本广泛参与，实现公共服务与产品供给主体的多元化。要按照轻重缓急的原则，科学有序地推进城乡公共服务一体化建设的相关工作。

(二)工作目标。

统筹城乡基础设施建设和公共服务，建立城乡统一的公共服务制度。与城乡居民生存和发展息息相关的基本公共服务由政府予以保障，并随着经济社会发展和财政实力的增强，扩大财政保障基本公共服务的范围。

健全农业投入保障制度，保证财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅度增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。优化财政支出结构，实现公共服务资源在城乡的均衡合理配置。全面提高财政保障农村公共事业水平，争取在5年内，城乡基本公共服务均等化明显推进，把农民对农村的社会公益性事业负担逐步转为各级政府的财政负担。城乡教育均衡协调发展，实现农村和城镇义务教育免费标准无差别，城乡贫困家庭子女享有平等接受教育的机会；城乡居民基本医疗卫生制度更加健全，农村居民与城镇居民同样享有“六位一体”的医疗卫生服务；城乡公共文化服务体系进一步完善，结构合理、发展平衡、网络健全、覆盖城乡的公共文化服务体系更加健全；推动城乡劳动者平等就业、灵活就业、稳定就业，覆盖城乡居民的就业和社会保障体系基本建立。城乡社会事业、人口计生优惠优先和基础设施共同发展的运行机制基本形成。逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。

二、具体政策措施

(一)明确工作重点，促进城乡公共服务均衡。

1．教育方面。健全全市教育经费统筹机制，加大对农村义务教育的投入，实现农村和城镇义务教育免费标准无差别。加快推进义务教育规范化学校建设，加快推进农村中小学校布局调整和初中学校建设，统一城乡义务教育学校执行的公用经费标准。逐步完善区(县级市)域内推进义务教育均衡发展的评估、公告机制，优化农村义务教育师资队伍，加强农村学校教师培训，将农村学校教师培训放在本地区培训工作的优先位置加以规划和落实，鼓励城区教师到农村支教。完善义务教育课程资源共享机制。

2．就业和社会保障方面。加快建立城乡统一的人力资源市场，引导农民有序就业、就近转移就业，城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位要尽可能使用本地农村劳动力。“十一五”期间，全市每年新增就业岗位20万个。落实农民工返乡创业扶持政策，对生活无着的返乡农民工提供临时救助或纳入农村低保。加大对农村社会保障的投入，根据经济社会发展和财政能力情况，适时调整提高被征地农民和农村农民参加社会养老保险政府资助标准，进一步强化政府资助激励机制，提高农民参保积极性，提高其老年生活保障水平。

3．卫生方面。建立城乡一体化的医疗保险制度体系和医疗救助制度，着力构建城乡一体的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。2010年起，各区(县级市)新农合筹资水平提高到参合农民年人均250元以上，参合农民在村卫生站看病减免收费，住院治疗保障水平稳步提高。加强镇级卫生机构标准化建设和农村卫生队伍建设，形成较为完善的农村卫生服务网络。推进镇村卫生机构向社区卫生服务机构转型，按社区卫生服务的功能，为当地农民提供健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病诊疗“六位一体”综合服务，逐步实现按城市社区公共卫生服务补助标准对镇村卫生机构履行公共卫生职能给予补助。

4．文化方面。构建覆盖城乡、惠及全民、功能完备、运行有效的公共文化服务体系。对全市公共服务机构、服务设施、服务内容、人才队伍进行统筹规划和系统建设，以社区和农村为重点，推动广播电视村村通工程、乡镇综合文化站和文化室工程、文化信息资源共享工程、农家书屋工程、农村电影放映工程、绿色网园等文化惠民工程向基层、向农村全面延伸，消除覆盖盲区，增强覆盖效果，提高公益性文化服务水平。到2009午，基本实现城乡公共文化基础设施全覆盖，社区(村)全部建有文化室，20户以下自然村通广播电视，区(县级市)图书馆、文化馆达到国家一级馆标准，实现农村每个行政村每月放映一场数字电影。到2010年，城乡居民平均每千户拥有一个符合标准的户外文化活动场所，完成*市第一套广播电视节目无线覆盖工程建设任务，实现社区(村)文化信息资源共享工程、“农家书屋”(社区书屋)全覆盖，建设部分“绿色网园”，形成社区“十五分钟文化圈”、农村“十里文化圈”。广泛深入开展“体育进社区”、“体育三下乡”活动，到2010年基本实现一村(居)一健身点。

5．交通方面。加大对农村交通基础设施建设的投入力度，包括农村公路、各类客货运站场建设等；扎实推进农村公路和自然村通水泥路项目建设，力争2012年前完成村庄布点规划保留型、户籍人口在100人以上自然村村道建设；落实以区、县级市为主体的农村公路管理养护体制；逐步撤销城乡结合部开放式收费站，扩大城区路桥隧道车辆通行费年票制范围，积极推进珠三角区域大年票制；积极改善农村出行条件，推进公共交通服务向农村地区延伸，推进“村村通客车”民心工程，力争到2010年，具备安全通行条件的行政村l00％实现通客车；逐步调整区域内公交线路，优化公交线网结构；逐步将现有城区与城乡间相连接的客运班车改为公交模式运作；加大对农村客运企业的财政扶持力度，弥补因客流不足导致的政策性亏损，建立促使农村客运服务可持续发展的良性循环机制。

6．人口和计划生育方面。建立健全人口和计划生育利益导向政策体系，全面推行独生子女死亡、伤残家庭特别扶助制度和农村计划生育节育奖制度。统筹城乡计划生育奖励机制，建立独生子女家庭和低保计划生育家庭扶助政策，通过多种形式实现对计划生育家庭的帮扶和救助。

(二)调整支出结构，完善财政分配体制。

1．调整现有“切块资金”的管理模式。

现有财政切块资金的使用应优先用于推进城乡公共服务一体化的各项工作。属于基建、教育、文化、卫生、人口与计划生育、科技等范围的相关支出，原则上在现有相关切块资金中安排，列入各切块资金预算。同时，统筹每年切块资金的增量部分，集中用于城乡公共服务一体化的相关项目，重点投入到与农村教育、卫生、人口与计划生育、文化及基础设施相关的全市性项目中，确保城乡一体化所涉及各项工作的均衡发展。

2．完善市对区(县级市)财政分配体制。

进一步调整和完善市对区(县级市)的财政管理体制，促进区(县级市)各级财政集中财力，重点用于全市性的改善农村与民生相关的教育、就业和社会保障、卫生、文化、交通、人口和计划生育等项目，确保该项工作在全市范围稳步推进。加大财力性转移支付力度，促进财力与事权相匹配，保障因服从规划功能布局需要而受发展限制区域的利益。区(县级市)财政要进一步调整支出结构，采取多项措施增强基层财力，重点优化专项资金的使用范围，保障城乡公共服务一体化资金投入。

3．规范财政支农资金的使用。

整合财政各项支农资金，统筹安排，最大限度地发挥财政资金的作用，提高公共财政的资金使用效率。拓宽农业投入来源渠道，运用财政调控手段，引导社会资金投向公共产品和服务领域。建立财政、金融机构、农业产业化企业或农民专业合作组织、农户的多方融资合作机制，积极运用财税杠杆和货币政策工具，落实税收减免和费用补贴政策，引导金融资本和社会资本更多地投向农业基础设施、农村生态环境、公用基础设施等方面，多渠道加大对“三农”的投入，为统筹城乡发展、推进城乡公共服务一体化提供资金保障。

(三)依托整体规划，规范工作程序。

按照市委、市政府对城乡公共服务一体化建设工作的部署安排，各相关职能部门要尽快提出城乡公共服务一体化的工作规划和具体项目，进行详细的资金测算和可行性分析，报市委、市政府同意后，纳入城乡公共服务一体化项目建设范围。

市财政将城乡公共服务一体化建设项目纳入项目库综合管理。结合财力情况，按照轻重缓急、突出重点的原则，确定城乡公共服务一体化项目的年度投入规模，提出当年预算安排的建议，报市政府审定。

各职能部门将经过市政府审定的城乡公共服务一体化建设项目作为下一年度预算安排的依据，纳入部门预算，按规定程序实施。

三、相关配套办法

(一)加强财政监督。

财政部门要围绕城乡公共服务一体化工作的推进，加强对各项目资金使用情况的监督，使财政监督管理融入城乡公共服务一体化建设进程。加强专项资金的检查以及财政转移支付和各种政策补贴资金的监管，加大资金跟踪问效力度，确保资金足额落实到户。各级财政部门要结合部门预算、国库集中支付、会计集中核算、政府集中采购等工作，开展经常性的监督检查，强化执行“收支两条线”制度的监督；严格财政支出的审批程序，把专项检查和日常监督贯穿于财政资金使用的全过程，确保资金使用规范、有序。

(二)加强绩效评价。

在推进城乡公共服务一体化工作中，要牢固树立“分配与管理并重，投入与绩效并重”的理念，按照统一规划、分步实施的原则，逐步建立与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标，科学的、规范的公共支出绩效评价体系。将绩效管理理念与方法引入城乡公共服务一体化财政支出管理范围，提高财政对城乡公共服务一体化项目的投入绩效。

各部门要按照《*市政府部门财政支出绩效评价办法(试行)》的规定，重点加强对城乡公共服务一体化建设项目的自评工作；市财政将根据各部门项目进展情况，选择资金投入额大、群众急需的项目组织重点评价。提升评价工作质量，建立信息反馈和监督考核机制，将绩效评价结果作为分配下一年度预算资金的重要参考依据，激励部门有效使用财政资金，根据资金使用情况及时调整财政投入重点和方式，切实提高财政资金使用效益。