自然灾害预警和应急机制意见

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一、充分认识建立健全自然灾害预警和应急机制的重要性

我市是自然灾害多发、重发区，主要自然灾害有干旱、洪涝、台风、低温冰雪、寒露风、雷电、冰雹、地震、雷雨大风、崩塌滑坡、泥石流、地面塌陷、森林火灾及农林有害生物灾害等。特别是近年来，受全球气候变暖的影响，我市自然灾害处于频发期，发生的规律性在弱化，不确定性在增加，衍生、次生灾害突发性和危害性在增强，灾害造成的损失越来越大，对人民生命财产的威胁越来越严重。2008年，我市遭受了低温雨雪冰冻灾害和洪涝、台风、山体滑坡、泥石流等自然灾害，全市受灾人口275.52万人（次），紧急转移灾民7.985万人（次），因灾死亡5人，灾害造成的直接经济损失173720万元。党的十七大提出要“完善突发事件应急管理机制。”党的十七届四中全会进一步对加强自然灾害性天气监测预警、提高灾害处置能力等方面提出了更加明确的要求。建立健全自然灾害预警和应急制度，是科学应对自然灾害的迫切需要，是深入贯彻落实科学发展观、全面履行政府职能的必然要求，也是建立健全各类突发事件预警和应急机制的重要基础。长期以来，我市在应对各种自然灾害中积累了许多宝贵的经验，特别是在市委、市政府的高度重视下，我市已经初步建立包括自然灾害在内的各类突发事件应急管理体制、机制，成功应对了许多重大自然灾害，为促进科学发展、构建和谐社会做出了贡献。但是，当前我市自然灾害应急管理工作中仍然存在一些突出问题，特别是预警机制不够健全、应急反应不够迅速、灾情处置不够科学，与日益严峻复杂的自然灾害形势不相适应。为切实保障人民生命财产安全，最大限度减少灾害损失，促进*市社会、经济科学发展、和谐发展，市、县（区）人民政府必须将建立健全自然灾害预警和应急机制作为自然灾害应急管理工作一项重要而紧迫的任务，采取切实措施，加强预防预警，规范应急处置，提高应急能力，科学有效地做好自然灾害应急管理工作。

二、建立健全自然灾害预警和应急机制的目标任务

根据国家关于应急管理“一案三制”的总体要求和我市自然灾害发生的规律及特点，结合我市实际情况，今后一个时期我市灾害预警和应急机制建设的目标任务是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，从我市实际出发，加强领导、依靠群众、部门协同、强化基层、夯实基础、扎实推进，到2011年，基本建立起“横向到边、纵向到底”的自然灾害预警、应急体系，形成“政府统一领导、部门协同配合、群众广泛参与、预报预警及时、防范严密到位、处置快捷高效”的自然灾害预警和应急机制，使我市自然灾害监测预警水平全面提高，应急处置能力显著提升，灾害应对科学有效。

三、加强监测预警，建立健全反应灵敏的预警预防机制

（一）完善预警预测技术体系。建立健全高效的自然灾害监测、预警预报系统，对各类自然灾害实施更加准确、科学的预警预报。充分发挥现有气象、水文、地震、地质、环境、森林防火等监测体系的作用，进一步完善功能、科学布点、加强装备、提高监测水平，3年内全面建成地震灾害综合预警系统、重大气象灾害综合观测和预警预报系统、大江大河及大中型水库洪水预警预报系统、山洪灾害预警预报系统、农林重大有害生物和外来有害生物预警预报系统、森林高火险预警预报系统和地质灾害预警预报系统，在此基础上建立自然灾害预测预警综合平台，推进信息资源共享，提高预警信息的时效性、覆盖面和准确率。

（二）加快应急指挥平台建设。充分利用现有政府系统办公业务资源和专业系统资源，加快推进市、县（区）两级具有监测监控、预测预警、信息报告、综合研判、辅助决策、调度指挥、预警信息和总结评估功能的应急指挥平台建设，实现国务院、自治区、市应急指挥平台之间以及市、县（区）应急指挥平台与同级主要专项应急指挥机构指挥系统之间的互联互通，并根据工作需要，逐步推广到乡、镇、村，建立上下对接、横向联系、信息共享、统一高效的现代化应急指挥系统。

（三）开展自然灾害机理研究。由市直有关行业主管部门牵头，深入调查研究，组织开展地震灾害、气象灾害、地质灾害、生物灾害等重大自然灾害区划工作和机理研究，掌握各类自然灾害发生机理、活动规律、分布特点及其衍生灾害关系，为科学防御（治）提供依据。

（四）加强风险管理。重要工程、生命线工程、可能产生严重次生灾害工程以及位于地质灾害危险区的新建工程，立项前必须进行有关的自然灾害风险评估，严格按照有关设防标准进行选址、规划、设计、施工和验收，确保达到防灾抗灾标准。

（五）加大灾害隐患治理力度。实行分级负责制，自然灾害隐患所在地人民政府负责灾害隐患排查、监控和治理，市有关主管部门给予技术、资金支持。县（区）人民政府要建立灾害隐患定期排查制度，全面掌握辖区内隐患情况，限期整改治理。学校、医院、企业、社区、大型商场、影剧院、娱乐场所、体育场、旅游区等人员密集场所的单位要经常开展风险隐患排查，及时解决存在问题。整改工作未完成之前，要制定防范措施，落实监控责任。

（六）建立专群结合的监测网络。市、县（区）人民政府应急管理部门牵头建立分析会商制度，及时掌握当地自然灾害发生的动态、趋势，对可能发生的灾害实施动态监控。有关部门要依托专业技术力量和设备，实行长中短结合、专群结合，加强一线监测，扩大监测范围，提高监测质量。加强基层监测预警工作，在城市社区、农村村屯普遍建立专职应急信息员制度，整合有关部门已建立的基层监测员资源，对主要自然灾害进行有效监测监控。

（七）完善监测预警信息报告制度。各自然灾害管理部门要建立完善监测预警信息报告网络，明确监测预警信息报告渠道、权限、时限，一旦达到相关预警级别，由专项应急指挥机构按照灾害预警信息报告的有关规定和预案要求及时报告。建立突发性灾害信息报告奖励制度，鼓励基层和群众向所在地人民政府和有关主管部门及时报告突发性灾害信息。

（八）规范预警信息。市自然灾害管理部门研判灾害达到相关预警级别后，要按照权限及时预警信息，确保信息权威性。由市人民政府新闻办公室牵头，组织广播、电视、报纸、网络等大众媒体在第一时间向公众权威预警信息。涉及多个部门的综合预警信息应由专项应急指挥机构组织会商后再由市人民政府新闻办公室。

四、强化应急处置，建立健全科学高效的灾害应急处置机制

（一）建立统一高效的应急指挥体系。由市、县（区）人民政府主要负责人、分管负责人和有关部门负责人组成的政府突发公共事件应急委员会（简称应急委）统筹协调本区域内各自然灾害应急指挥工作，市、县（区）应急委下设的自然灾害专项应急指挥机构负责专项自然灾害的应急处置工作。按照“谁主管、谁负责”的原则，市、县（区）人民政府分管负责人负责组织指挥其分管范围内自然灾害应急处置工作。灾害超出专项应急指挥机构职责范围时，应由应急委协调指定牵头负责人或直接组织指挥。

（二）完善预案体系。预案是处置突发公共事件的指南，市、县（区）人民政府要加快建立完善各类应急预案，特别是本地区多发性自然灾害应急预案，2010年年底前全面建立“纵向到底、横向到边”预案体系。各类预案要强化科学性、针对性和可操作性，确保预案科学有效。灾害一旦发生，要按照预案启动响应，杜绝盲目指挥。

（三）遵循属地管理为主原则。自然灾害应急处置实行分级负责、属地为主。原则上，市、县（区）分别负责较大、一般突发自然灾害应急处置的组织领导工作，现场处置由事发地人民政府具体负责。一旦灾害发生，事发地人民政府要迅速进入应急状态，组织相关部门第一时间赶赴现场，科学研判、果断决策，及时有效地开展应急处置并按规定向上一级人民政府报告，同时采取有效措施控制事态发展。应急响应启动后，指挥机构要根据事态发展逐级抬升响应级别，按照预案科学、有效、高效应对。自然灾害达到市相关专项应急指挥机构启动应急预案条件时，市专项应急指挥机构要及时启动相应级别的应急响应，根据预案及时派出工作组深入现场指导抗灾救灾，及时协调和解决当地政府应急处置中的重大问题。必要时，专项应急指挥机构可在事发地设立现场指挥部统筹指挥。要建立市级应急专家库，建立完善专家决策咨询制度，重大自然灾害应急处置应充分听取专家意见，合理采纳专家提供的技术处理方案，做到科学处置。

（四）坚持以人为本。自然灾害发生后，市、县（区）专项应急指挥机构应以救人为第一优先，迅速调集救援力量抢救人民生命，防止次生、衍生灾害发生。人民生命安全仍受到威胁的，要迅速组织群众紧急转移并妥善安置。事发地救援力量（含救援队伍、物资装备）不足时，上一级指挥机构要迅速在本行政区域内就近协调调度，任何部门、单位不得以任何理由拒绝调度。需要调动部队支援的，按部队调动有关规定办理。

（五）整合使用资金物资。重大自然灾害发生后，各类应急救灾资金、物资应整合使用，重点用于重灾区及危急区域抗灾救灾，有关部门、单位和个人应无条件服从指挥机构调度。必要时，可依法向社会征用抗灾救灾物资、设备。

（六）妥善安置灾民。对紧急转移安置的灾民，要按照“有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有临时住所、有病能得到及时医治”的“五有”原则，迅速安排救灾资金和物资，确保灾民在24小时内得到救助。其他受灾灾民按照民政救灾工作有关规定予以救助。

（七）加强信息报送和舆论宣传。灾情发生后，市、县（区）民政部门要会同有关部门迅速核实、按规定时间统计上报灾情；指挥机构要制定专人负责综合信息、工作简报等材料的整理报送工作，及时准确报送信息，不得迟报、漏报和谎报、瞒报。综合信息及相关材料的内容以指挥机构审核认定为准，其他部门不得自行组织；有关部门因工作需要采用相关信息或材料的，应征得指挥机构同意。舆论宣传以及时主动、公开透明、正面宣传为原则，由市人民政府新闻办公室牵头，充分发挥主流媒体作用，坚持事件处置与新闻报道工作同步安排、同步推进，切实做好信息公开和舆论引导工作。特大灾害和敏感事件应建立新闻制度，由指挥机构指定新闻发言人，规范信息。

（八）抓好恢复重建。灾后恢复重建以当地政府为主，上级政府及有关部门予以支持。灾情稳定后，要优先做好供电、供水、供气、交通、通信等生命线工程抢修恢复，加强现场废弃物及污染物清除、无害化处理和卫生防疫工作，做好灾区物资供应、治安秩序维护工作，尽快恢复灾区生产、生活和社会秩序。及时制定科学合理的恢复重建规划或方案，按照分级负责的原则组织开展恢复重建，尽快恢复生产、重建家园。

（九）建立灾后调查评估制度。重大自然灾害应急处置结束后，指挥机构要组织有关部门进行调查评估，总结经验、汲取教训、完善措施。对因责任原因造成重大损失的，要按照有关规定追究相关责任人员的责任。

五、坚持平战结合，建立健全保障有力的应急能力建设机制

（一）加强防灾减灾基础设施建设。市、县（区）人民政府要坚持规划先行，把防灾减灾基础设施建设纳入当地经济社会发展总体规划，突出重点环节、关键环节、薄弱环节和容易影响全局的环节，加快编制实施气象灾害防御总体规划和台风、区域性大暴雨、区域性严重干旱、山洪灾害、突发地质灾害、地震灾害、森林火灾、重大农林有害生物灾害等专项灾害防御（治）规划，逐步夯实防灾减灾基础。

（二）建立预案定期演练、修订制度。市各类专项应急预案的牵头单位要建立预案演练制度，将专项应急预案演练经费纳入部门预算，明确一名领导负责，每年至少组织一次以上的预案演练。县区、乡镇要经常组织人员密集场所的单位开展以防灾为主要内容的简便易行的演练。凡有条件组织实施演练的，要精心组织、周密安排，确保演练效果；没有条件组织实施演练的，应结合相关会议和培训开展桌面演练，通过模拟实战情节，检验指挥人员和有关部门应急反应能力，推动各有关部门熟悉预案、完善预案，提高应急处置能力。要建立预案修订完善制度，原则上总体预案每4年修订一次，其他专项预案结合情况的变化和演练中发现的问题及时修订。制定或修订预案应组织专家进行评审。

（三）加强应急救援队伍建设。加快建立以各专业应急救援队伍为基本力量，以公安、武警、解放军为骨干的突击力量，以企事业单位专兼职队伍和志愿者队伍为辅助力量的应急队伍体系。以现有公安消防队伍为基础，加快组建市、县（区）综合救援队伍，加强装备，扩大救援范围，提升综合救援能力。加强各级防汛抗旱、地质灾害监测、森林消防、专业搜救、地震紧急救援、公共卫生等专业和半专业应急救援队伍能力、装备建设，实现一队多用、一专多能，并做到各支队伍优势互补、系统配合。依托村屯半专业森林消防队伍或其他有组织优势的力量，有计划充实装备、培训人员，探索建立补偿机制，培育壮大基层应急队伍，发挥基层应急队伍在隐患监控、信息报告、先期处置、灾后重建中的作用。

（四）建立完善应急物资保障体系。建立市、县（区）两级重要物资监测网络及应急物资生产、储备、调拨和紧急配送体系，完善社会储备与专业储备、实物储备与商业储备，生产能力储备与技术储备，政府采购与政府补贴有机结合的应急物资储备方式。市、县（区）人民政府要组织开展各类应急资源普查，建立应急资源基础数据库和调用方案，确保随时拿得出、调得动、用得上。合理确定各级应急物资储备的种类、规模和布局，规划建设一批应急物资保障基地。健全跨部门、跨地区、跨行业的应急物资协同保障、监测预警和信息共享体系，建立高效调运和紧急配送机制，提高综合保障能力。

（五）建立完善社会动员机制。统筹使用国防动员资源，充分发挥国防动员体系在自然灾害预防、应对和处置中的作用。加快推动应急管理工作进社区、进村屯、进学校、进企业的工作，提高群众在重大自然灾害发生后的自救互救能力。依托共青团组织、红十字会、基层社区、基层民兵组织建立形式多样的应急志愿者队伍。完善紧急情况下社会资源征用、补偿制度，动员社会力量抗灾救灾。

（六）加强应急宣传培训。市、县（区）人民政府要切实转变“以救灾为主”的观念，树立“防范为主、防治结合”的防灾减灾意识，不断加强自然灾害风险隐患和信息管理能力、自然灾害监测预警预报能力和综合防范防御能力建设。充分发挥各级党校的作用，加强各级领导干部和公务人员应急知识、能力培训。以城镇、农村地区和学校为重点，深入开展防灾减灾法律法规和科普知识的宣传教育工作，使公众掌握防御各类灾害的基本知识，增强公众避险、自救、互救能力。推进应急知识普及与文化、科技、卫生“三下乡”活动相结合，全方位、多手段、广泛深入持久地开展自然灾害防治知识的宣传普及和培训。

六、强化保障措施，建立健全运转高效的应急工作机制

（一）加强组织领导。市、县（区）人民政府对本辖区内自然灾害应对工作负总责，市直有关部门负监督、指导职责，领导干部要“一岗双责”、负责分管范围内自然灾害应对工作。要进一步加强各级应急管理办事机构建设，明确其应急职守、信息汇总、综合协调和督促检查职能，配备精干人员和先进装备，发挥其运转枢纽作用。

（二）加大经费投入。市、县（区）人民政府要安排应急管理工作经费，并安排专项资金用于应急设施建设、装备购置及物资储备，所需经费列入同级财政预算。市、县（区）要根据本地常发自然灾害的规律、特点，安排重大自然灾害应急保障资金，建立应急资金快速拨付制度，重大自然灾害发生后应急保障资金不足时要及时调整预算，保证重大自然灾害发生后应急保障资金的投入。研究制定鼓励社会资本公益性防灾减灾基础设施、社会力量动员补偿、抢险救援人员保障抚恤、社会捐赠等方面的政策措施，开辟多元化筹资渠道，建立政府、企业、社会各方面相结合的应急保障投入体系。

（三）完善工作目标考核和问责追究制度。按照突发事件应急管理工作责任制的要求，把应急管理工作纳入市、县（区）人民政府目标考核体系，建立健全绩效评估制度。对在日常应急管理、预防和处置自然灾害中取得显著成绩的单位和个人要予以表彰；对有失职、渎职、玩忽职守等行为和在重大自然灾害信息报告中有迟报、漏报甚至谎报、瞒报等行为的，要严格问责，依法依纪严肃处理。

加快我市自然灾害预警和应急机制建设是市、县（区）人民政府义不容辞的责任，也是检验市、县（区）人民政府执政为民和应对突发事件能力的尺度之一。面对新形势、新任务、新要求，市、县（区）人民政府要把加快自然灾害预警和应急机制建设列入重要议事日程，结合实际建立健全科学规范、责任明确、简便易行的自然灾害预警和应急机制，科学有效地应对自然灾害，促进经济发展、维护社会和谐。