水利工程管理体制改革意见

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一、改革的必要性和紧迫性

水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施，是我市农业和农村经济社会发展的命脉工程。建国以来，全市共兴建各类水利工程2200多处，其中：提灌工程743处；自流引水工程118处；水库11座；大中型泵站889座，安装机电设备2301台套，装机27．8万千瓦，干、支渠5279公里，形成水利固定资产近10亿元，基本形成了大、中、小工程并举，地表水、地下水、天上水“三水”利用，电力提灌和自流灌溉相结合的灌溉网络，农作物有效灌溉面积130．47万亩，占全市总耕地面积316万亩的41%，生产占全市2/3以上的粮食和95%以上的经济作物；全市共发展有效灌溉面积（含林草灌溉面积）达152万亩；水利工程在抗旱保灌、城市菜篮子工程、解决农村安全饮水、改善生态环境、促进乡镇企业和小城镇建设等方面发挥了重要作用，为我市农村经济社会的发展、新农村建设和实现小康社会奠定了较好的水利基础。

由于诸多方面的原因，水利工程管理中存在的问题日趋突出，主要是：水利工程管理体制不顺，职能不清，权责不明；水利工程管理单位事企不分，机制不活，水管单位自身造血功能不足；供水价格长期低于运行成本，水价严重倒挂；水利工程运行管理和维修养护经费严重不足，工程设施设备超期服役，老化失修严重，隐患增多，运行困难；水管单位职工收入过低，职工情绪不稳定，人才流失严重，管理水平下降。因此，推进水管体制改革刻不容缓。

二、改革目标

通过深化水管体制改革，初步建立符合我市市情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制。

──建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；

──建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；

──建立“一聘三转变”的用人机制和科学合理的分配机制；

──建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；

──建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；

──建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系。

三、改革原则

（一）坚持水利工程的社会效益、生态效益与经济效益相统一。既要确保水利工程社会、生态效益的发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。

（二）坚持水利工程建设与管理相统一。既要注重水利工程建设，又要加强水利工程管理，在加大工程更新改造与建设投资的同时，加大工程管理的投入，确保工程的正常运行和效益的充分发挥。

（三）坚持责、权、利相统一。既要明确市、县（区）政府水行政主管部门和水管单位对水利工程管理的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。

（四）坚持改革、发展与稳定相统一。既要从我市水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑水管单位职工、灌区群众的承受能力，把握改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。

（五）坚持近期目标与长远发展相统一。既要努力解决水管单位当前存在的突出问题，又要着眼于建立促进水管单位走向良性发展的长效机制。

四、改革内容

（一）明确权责，规范管理

市、县（区）水行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任。负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。跨县（区）的水利工程原则上由市水行政主管部门负责管理；本县（区）行政区划内的水利工程，由县（区）水行政主管部门负责管理。市、县（区）水行政主管部门要按照政企分开、政事分开的原则，转变职能，改善管理方式，提高管理水平。

各水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥效益。

水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究水行政主管部门、水管单位和当地政府负责人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。

（二）对水管单位进行分类定性和定编定岗

1．分类定性。《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45号）规定：“根据水管单位承担的任务和收益状况，将水管单位划分为三类：第一类是指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为纯公益性水管单位，定性为事业单位。第二类是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，为准公益性水管单位。其中，不具备自收自支条件的，定性为事业单位；具备自收自支条件的，定性为企业。第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为经营性水管单位，定性为企业。”

依据以上规定，我市符合水管体制改革条件的26家国有水管单位分类定性为纯公益性事业单位和准公益性事业单位。

（1）对目前已实行全额拨款的6家水管事业单位，即西固区工农渠电灌站、西固区张家大坪电灌站、西固区张家台电灌站、西固区青石台电灌站、西固区范坪电灌站和市中川上水绿化管理处，因其主要承担农业或生态灌溉任务，维持现全额拨款事业单位性质不变。

（2）对目前承担防洪调蓄任务的1家水管事业单位，即榆中县高崖水库管理所，定性为纯公益性全额拨款事业单位。

（3）对目前主要承担农业或生态灌溉任务，不具备自收自支条件的19家水管事业单位，即永登县西坪渠水管所、永登县河桥大渠水管所、永登县登丰渠水管所、榆中县三角城电灌管理处、榆中县青城电灌管理处、榆中县和平电灌管理处、榆中县七岘口电灌管理处、榆中县兴隆水管所、榆中县龛谷水管所、皋兰县西岔电灌管理局、红古区谷丰渠水管所、红古区湟惠渠水管所、七里河区彭家坪电灌管理处、红古区海石水管所、红古区窑街二渠水管所、七里河区西津电灌管理处、七里河区沈家岭电灌管理处、城关区皋兰山电灌站和市大砂沟电力提灌管理处，定性为准公益性财政差额补贴事业单位。

（4）对国有水管单位的定性不是一成不变的，政府主管部门应对国有水管单位运营情况每年核查一次，随着水管单位收益状况的变化，对个别设施基础条件好、管理水平高、达到自收自支条件的，要积极探索事业转企业的改革路子。

2．定编定岗。按照2004年7月国家水利部、财政部制定的《水利工程管理单位定岗标准（试点）》规定，对水管单位要本着“精简、高效”的原则，严格定编定岗，结合水管单位工作实际，科学、合理调整内设机构和岗位设置，从严控制压缩管理人员，充实生产一线人员。

3．水管单位的类别性质和编制，县（区）所属的水管单位由各县（区）编委会同同级财政部门和水行政主管部门核定，报市编委审批；市属水管单位和2万亩以上灌区水管单位由市编办会同市财政和市水行政主管部门核定，市编委审批。

（三）落实“两费”财政补贴政策

根据我市水管单位定性，按照国家和省上的政策要求，结合*实际，对全市26家水管单位的经常性经费和日常维修养护费（简称“两费”）补贴，提出如下原则：

（1）对目前已经实行财政全额拨款的水管事业单位，仍执行现行财政支付政策不变。财政承担必要的工程日常维修养护经费。

（2）根据省政府关于水管体制改革方案意见，水管单位的“两费”缺口资金，由市、县（区）两级财政负担。市属直管的水管事业单位由市财政负担；各县（区）所属的水管事业单位，由各县（区）财政负担。

（3）鉴于高扬程提灌工程运行成本高、问题多和县（区）财政存在一定困难的实际，市上对榆中县三角城电灌管理处、榆中县和平电灌管理处、皋兰县西岔电灌管理局、七里河区彭家坪电灌管理处、七里河区西津电灌管理处、七里河区沈家岭电灌管理处等6家灌溉面积在2万亩以上的电力提灌水管单位的“两费”缺口资金，给予适当财政补贴。其中，榆中、皋兰两县由市、县财政按6：4比例分担；七里河区由市、区财政按4：6比例分担。

（4）对水管单位的“两费”补贴资金，从2009年1月1日起执行；分别列入市、县（区）财政年度预算。

水管单位的“两费”核算由市、县（区）财政部门会同发展改革和水行政主管部门负责核定。同时，对“两费”资金的落实、使用、管理情况加强监督检查。

（四）全面稳步推进水管单位内部改革

积极推进水管单位人事、劳动、分配等内部改革制度，全面实行水管单位内部企业化管理。

1．在水管单位内部全面稳步推行“一聘三转变”的人事管理制度改革。即：水管单位所有生产性和管理工作岗位，全员实行合同聘用制，打破事业单位用人终身制，实现职工身份由“国有制”向聘用制转变；用人制度由固定用人向合同用人转变；人事管理由身份管理向岗位管理转变。水管单位人员的现有身份、任职年限及工龄作为档案留存。

2．坚持科学合理、精简效能、按需设岗、竞聘上岗、合同管理的原则，在总量控制、分级管理，明确岗位标准、岗位职责、任职条件的前提下，全面实行按岗选人聘人用人。

3．水管单位除领导班子以外的所有干部岗位，全部实行竞争上岗、择优录用；干部和职工实行双向选择、优化组合。

4．按照干部人事管理权限和管理办法的有关规定，确定领导班子部分领导职位，进行公开选拔。通过公开选拔的选人用人机制，把群众公认、以身作则，年富力强，创业实干和富有责任感的高素质人才选拔到领导岗位。

5．实行按岗位定酬、按任务定酬、按业绩定酬，把职工的工资收入与岗位条件、岗位职责、工作任务和岗位绩效紧密结合起来。在保证工程安全运行、不降低工作质量和服务水平的前提下，对空缺岗位实行缺岗激励政策；逐步实行上水与非上水期间不同工资报酬的季节性工资分配制度，上水运行高峰期工资可适当上浮，非上水运行季节在解决好职工调休、换休的基础上相应下浮工资。

各水管单位要在调查研究、充分酝酿和听取职工意见的基础上，参照本《实施意见》和《*市水利工程管理单位内部管理改革实施办法》，制定本单位内部改革实施细则，经批准后组织实施，年内基本完成内部改革的主要任务。县区政府和水行政主管部门要抓好落实和督察工作，确保水管单位内部改革工作顺利向前推进。

（五）建立合理的水价形成机制，强化水费计收管理

1．重新核定供水成本。根据《甘肃省农业用水价格改革指导意见（试行）》，按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则，由同级物价部门会同水行政主管部门重新核定供水成本。

2．合理确定供水价格。水利工程供水价格根据不同对象实行分类定价，对农业用水和非农业用水要区别对待。农业灌溉用水价格按补偿成本的原则核定，不计利润；非农业用水价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润的基础上确定；生态绿化专项供水价格按成本水价定价。

3．水价的审批程序。按属地管理的原则，由所在县（区）物价部门会同水行政主管部门提出水价调整方案，广泛听取灌区群众和用水户意见，征得所在县（区）政府同意后，报市物价部门会同市水行政主管部门审批。

4．由于高扬程提灌工程运行成本高，灌区农民群众承受能力有限，水价暂维持现行供水价格不变，以后情况变化，逐步进行调整。按照基本稳定、小幅调整的原则，今后对电价上涨造成水价成本上升的问题，政府将探索通过价格补贴的办法解决（具体办法另定）。

5．自流灌区要遵照群众能够承受、有利于灌区发展和保持社会稳定的原则，可以先行适当提高水价。

6．强化水费计收。积极探索用水户参与式灌溉管理，加强收费监督，提高水费收取的透明度；加快推行按方计量收费；逐步推行超额累进加价、季节水价、浮动水价等，促进节约用水；加强末级渠系管理，推行配水到户、收费到户的终端水价制度，减少中间环节，严禁乱加价和乱收费，切实减轻农民负担。

7．做好水价调整宣传工作。水利部门、水管单位要积极加大对水务工作的宣传力度，坚持公开透明的水价调整原则，取得用水户的理解、支持和配合。

（六）稳步实施管养分离

积极稳步推行水利工程管养分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。对工程维修养护任务重、有专业维修养护队伍的水管单位，年内完成水利工程运行管理与维修养护在机构、人员、经费上的管养分离。逐步对维修养护实行内部合同管理、企业化运作，将工程维修养护业务从所属水管单位剥离出来，独立或联合组建专业化的维修养护企业，实现水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业，使维修养护企业逐步走上市场化、专业化和社会化的道路。县区政府和水行政主管部门要按隶属关系全面抓好落实。

（七）落实社会保障政策

各类水管单位要按照有关法律、法规和政策规定，参加所在地的基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险。

1．目前已经实行全额拨款的水管事业单位，执行现行的事业单位养老保险制度。

2．本次水管体制改革定性为纯公益性全额拨款的水管事业单位，执行现行的事业单位养老保险制度。

3．本次水管体制改革定性为准公益性差额补贴的水管事业单位，已参加社会保险统筹的继续执行社会养老保险制度；未参加社会养老保险统筹的按有关规定办理参保手续。

4．水管单位计划内临时用工，按有关法律法规和政策规定，与用人单位签订劳动合同，统一参加所在地的社会保险，并按规定办理社会保险缴费手续，达到法定退休年龄时享受社会保险待遇。

水管单位社会保障政策的落实，由市、县（区）人事、劳动保障、财政和水行政主管部门负责。

（八）完善新建水利工程管理机制

新建水利工程要全面实行建设项目法人责任制、合同管理制、招投标制和工程监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。

新建水利工程建设必须与工程运行管理有机结合，在编制建设方案的同时制定运行管理方案、核算管理成本、明确工程管理体制、管理机构和管理经费来源，对不符合要求的可研报告不予立项；在工程建设过程中，要将管理设施与主体工程同步实施。

（九）改革小型农村水利工程管理体制

小型农村水利工程涉及到千家万户，与广大农民群众的生产生活密切相关，改革的目的是解决小型水利工程存在的产权主体不清、管理责任不实、运行机制不活、资金投入不足和工程效益衰减的问题，通过改革逐步建立适应社会主义市场经济体制和农村经济发展要求的工程管理体制和良性运行机制，鼓励广大农民群众和社会力量建设小型农村水利工程设施，加快小型水利工程的更新改造和挖潜配套。

1．以明晰小型农村水利工程所有权为核心，以建立工程良性运行机制为重点，以充分发挥小型农村水利工程效益为落脚点。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明晰各类小型农村水利工程的所有权，积极探索建立农村用水合作组织为主的多种形式的管理体制，落实工程建设和管护责任。

2．坚持政府扶持与群众自助兴办相结合，通过政府对小型农村水利基础设施建设的规划指导、政策引导和资金扶持，充分调动广大农民和社会各界投资兴办小型农村水利工程的积极性。

3．坚持因地制宜、先行试点、全面推行的改革步骤。对一些工程设施条件较好的小型农村水利工程，先行探索竞价承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制，总结经验，全面推行，力争在4年内使全市小型农村水利工程走上产权明晰、自主管理、社会参与、良性发展的轨道。

4．坚持奖优助先，实施激励政策。市、县（区）水行政主管部门每年要选择一批基础良好、管理完善、决策民主、服务优良的供水组织和供水户进行重点扶持，采取以奖代补的方式帮助他们进一步发展壮大。对领导重视、措施得力、成效明显的县（区）在水利项目安排上给予倾斜。

（十）加强水利工程的国有资产管理、环境与安全管理

市、县（区）水行政主管部门是全市水利国有资产的监督管理主体，要认真执行国家关于国有水利资产管理的规定，切实履行好对国有水利资产的管理、调配、占用、处置的审批职责。水管单位是水利国有资产管理的直接责任主体，按照“谁用谁管，管用结合”的原则，加强资产形成、维修养护、信息统计和配置处置等管理活动，确保工程安全和保值增值。

水利工程的建设管理要遵循国家有关法律法规，加强对水资源的保护，严格执行环境影响评价制度和环境保护制度。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护林草建设和水土保持工作。

水管单位要强化安全管理，加强对水利工程的安全保卫工作，维护正常的水利工程管理秩序；搞好水利工程运行管理和安全监测，及时掌握工程安全状况，及时消除隐患；市、县（区）国土资源和水行政主管部门要按照国家有关规定，支持和督促水管单位尽快完成水利工程确权划界工作，划定水利工程管理和保护范围。

五、保障措施

（一）统一思想，提高认识。水利是农业的命脉，水利工程是国民经济的基础设施。*干旱少雨，十年九旱，生态环境脆弱，水资源紧缺，水土流失严重，严酷的自然条件决定了水利在全市经济社会发展中、尤其是农业和农村经济发展中的特殊重要地位。水利工程是农村群众赖以生存的根本条件，是灌区群众的命根子工程和发展致富工程。但是，当前水利工程管理中存在的问题，已经严重影响到工程效益的正常发挥，影响到农村经济社会的稳定和发展。因此，深化水管体制改革，提高水利工程服务“三农”的保障能力，是关乎民生、关乎全市经济社会发展的一项十分重要而又紧迫的任务。

（二）加强领导，明确责任。水管体制改革既是行业改革，又是一项社会改革，涉及诸多部门，组织协调任务重、难度大。为此，市上调整加强市水管体制改革领导小组机构和成员，由省政协副主席、市长张津梁任组长，市委、市人大、市政府和市政协分管领导任副组长，有关部门负责人为成员，全面负责全市水管体制改革工作，实行每月1次例会制度，研究协调解决全市水管体制改革重大问题。

各县（区）政府是水管体制改革工作的责任主体，要相应的成立由县（区）长挂帅的水管体制改革领导机构，加强对本县（区）水管体制改革工作的领导，研究制定本县（区）水管体制改革方案，落实好水管体制改革的各项任务和措施。市级各有关部门要结合工作职能，认真完成水管体制改革的相关工作任务。各县（区）水行政主管部门和水管体制改革单位要认真研究、精心组织实施，于10月中旬前提出本单位内部改革实施方案，年内基本完成单位内部管理改革，2009年3月底全面完成任务。

（三）督促检查，落实任务。对水管单位的分类定性和定编定岗、“两费”落实、职工社保政策落实、水管单位内部改革等四大主体任务，要求在年内基本完成。为此，各县（区）政府、市直有关部门要根据市水管体制改革领导小组的统一部署，制定完成任务的计划进度，按月抓好落实，每月报告工作进展情况；要经常深入水管单位了解情况，指导工作，及时发现和研究解决问题，善于总结推广改革中的好经验好办法，确保完成水管体制改革各项目标任务。

要实行严格的验收制度，没有完成水管单位改革任务的不予验收。市水管体制改革领导小组将于今年12月中下旬组织验收全市水管体制改革“四大主体任务”的完成情况；2009年4月组织验收水管体制改革任务全面完成情况。