事业单位开展双清双集治理工作意见

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根据《中共江苏省委办公厅、江苏省人民政府办公厅印发<关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施意见>的通知》(苏办发[2009]21号)及市委、市政府关于深化完善我市行政事业单位资金资产管理的工作要求，现就我市在党政机关和事业单位开展“双清双集中”及“小金库”专项治理工作提出如下实施意见。

一、目标任务

深入学习实践科学发展观，贯彻落实中央、省关于开展“小金库”专项治理的决策部署，结合我市资金资产管理实际，全面开展“双清双集中”及“小金库”专项治理。坚持自查自纠与重点检查相结合、重点检查与日常监管相结合；坚持整体推进、综合实施；坚持标本兼治、强化源头治理。深化改革、完善制度，在我市党政机关和事业单位建立起规范财经秩序、遵守财经纪律、强化反腐倡廉、完善监管体系、提高执行效能的长效机制。

二、主要内容

（一）深入开展“双清双集中”工作

针对我市行政事业单位资金资产管理现状，借鉴芜湖等地经验做法，结合中央、省部署的“小金库”专项治理工作，在市级行政事业单位中，开展对资金资产的“双清双集中”工作。包括深化国库集中支付制度改革，清理和规范全额拨款事业单位（下称“全额单位”）银行账户，暂存款及结余资金清理集中，单位资产集中管理等。

1、工作范围

（1）深化国库集中支付制度改革的工作范围是所有使用财政性资金的预算单位。

（2）清理和规范全额单位银行账户的工作范围是市级全额拨款事业单位及其开设的所有银行账户。

（3）暂存款及结余资金清理集中的工作范围是市级行政事业单位及其截止2009年5月31日的暂存、暂付等往来账款包括结余资金等。

（4）单位资产集中管理的工作范围是市级行政机关（含参照公务员管理的事业单位）和财政拨款事业单位。

2、工作内容

（1）深化国库集中支付制度改革

在我市国库集中支付改革基本框架构建完成、国库单一账户体系运行平稳、改革取得良好成效、实现了阶段性目标的基础上，进一步巩固、发展改革成果，扩大国库集中支付改革范围。一是将所有使用财政性资金的预算单位纳入国库集中支付范围；二是逐步将财政专项资金纳入国库集中支付范围；三是不断提高财政性资金直接支付总量和比重，形成“直接支付为主、授权支付为辅”的国库集中支付改革格局。

通过强化管理、提高技术支撑等手段巩固国库单一账户体系，逐步摒弃改革初期为减少阻力或因管理、技术不到位而采取的过渡性措施，基本实现预算单位财政性资金在国库单一账户中规范运行的改革目标。

合理界定部门职责，完善国库集中支付资金运行机制，强化专项资金监督管理。明确国库集中支付单位的财政专项资金在国库单一账户内运行，原则上不再另行开设专户(社会保障资金、基本建设资金除外)；巩固和完善非预算单位使用财政专项资金的专户管理。

构建财政国库动态监控机制。提高技术支撑能力，提升资金管理水平。摆脱人工监控的低效率，实现计算机自动跟踪监控，确保财政性资金“安全、规范、高效”运行。

加强财政管理信息系统建设。不断完善覆盖财政部门、预算单位、银行和人民银行的网络平台和财政国库支付系统，实现从单位申请拨款到最终拨付资金的全过程信息化管理，完善财政性资金监督监控模块。

（2）清理和规范全额单位银行账户

根据全面开展“双清双集中”的工作要求，结合非税收入收缴管理制度改革实际，从源头上专项治理“小金库”，在完成我市行政机关账户清理的基础上，对市级全额单位银行账户进行清理和规范；出台《*市市级预算单位银行账户管理暂行办法》，建立健全银行账户管理长效机制。

一是规范基本存款账户。全额单位的现有基本存款账户一律取消，另开设单位零余额账户作为基本存款账户，并按规定领取基本存款账户开户许可证。单位支出时应严格按照国库集中支付的要求，通过单位零余额账户支付到规定的单位和确认的账户，不得擅自支付到其他单位和其他账户。

二是规范专用存款账户。清理全额单位的各类专用存款账户，凡经审核不予保留的一律撤销。撤销全额单位非税收入收缴改革前的财政收入专户分户，按规定重新开设单位财政收入专户分户。该账户只收不支，核算账户清理后单位撤销账户的资金余额、单位按规定收取的非税收入及单位代收代付的往来资金。

三是重点清查将财政拨款转为定期存款、公款私存、出租转让银行账户、为个人或单位提供信用担保等违规事项。

四是统一办理单位公务卡，严格限制单位零余额账户提取现金。

（3）暂存款及结余资金清理集中

市级行政事业单位暂存款及结余资金清理集中的内容是截止2009年5月31日单位上缴财政专户的暂存款和结余资金余额。

清理集中工作采取单位自行清理申报与财政部门检查相结合的方式进行。

（4）单位资产集中管理

市本级行政事业单位在资产清理的基础上，实行单位资产集中管理。

一是运用现代化技术手段，加强单位资产动态管理。按照省财政厅开发的“行政事业单位资产管理软件”，实施我市资产动态管理。此工作于2009年7月1日起，在市本级全面推行。

二是针对单位房地产权证管理实际情况，加强单位房地产权证集中管理。对行政机关（含依照公务员管理的事业单位）的房地产权证，在权属名称不变的前提下，于2009年7月底前全部缴财政资产管理部门，实行房地产权证集中统一管理。对财政拨款事业单位的房地产权证，于2009年8月底前全部上缴主管部门，由主管部门实行房地产权证集中统一管理。凡行政机关（含依照公务员管理的事业单位）因历史原因，至今尚未领取房地产权证的，应在2009年10月底前，补领房地产权证，所有办理权证的费用，除按规定上缴省级以上相关部门的，其余一律减免；凡2008年1月1日以后竣工的项目，应抓紧办理房地产权证的领取工作，领取权证所需的费用，列入基建成本。凡补办和新领房地产权证后的1个月时间内，按上述规定，在权属名称不变的前提下，行政机关（含依照公务员管理的事业单位），将房地产权证全部缴财政资产管理部门，实行房地产权证的集中统一管理；财政拨款的事业单位将房地产权证全部上缴主管部门，由主管部门实行房地产权证的集中统一管理。2009年底前，财政部门会同监察局、发改委、机关管理局对房地产权证集中管理情况实施检查。

三是制定行政机关（含依照公务员管理的事业单位，下同）资产配置标准。根据2010年市级党政机关将实行集中办公的实际，制定切实可行的主要办公用品配置标准，将资产管理与预算管理紧密结合。

3、工作步骤

（1）深化国库集中支付制度改革

实施准备阶段（5月31日前）。拟定扩大国库集中支付改革方案；确定改革的单位、财政性资金种类及支付方式。

动员部署阶段（6月1日-6月5日）。对各预算单位进行动员，提高单位认识，积极参与改革。

改革推进阶段（6月6日-6月30日）。对新纳入改革单位的会计人员进行国库管理制度改革有关政策、业务操作和计算机操作培训。

实施阶段（7月1日起）。本次国库集中支付改革于7月1日起正式实施。

（2）清理和规范全额单位银行账户

自查清理阶段（6月1日至6月30日）。市级全额单位全面清理银行账户和资金。在此基础上，根据有关规定提出各类账户取消、归并、保留或新开设的意见和依据，并将清理后的账户和资金情况进行汇总，按账户性质区分基本存款账户、专用存款账户、临时存款账户、一般存款账户等，分别如实填列《*市市级全额拨款事业单位银行账户清查表》（表式可登陆市财政局网站下载专区下载，下同），以纸质和电子文档两种形式报市财政局。同时，将以下六项清理情况以书面报告形式于2009年6月30日前送交市财政局。

一是单位开设的所有银行账户是否按照要求报送财政部门登记备案；二是单位新开、变更银行账户是否按照要求进行审批；三是按规定应撤销的银行账户是否已经撤销；四是单位现有银行账户是否纳入单位财务部门统一核算，是否有多头开户的情况；五是是否有大额定期存单；六是是否有公款私存等情况。

核实审理阶段（7月1日至8月31日）。市财政局会同市监察局、市审计局、中国人民银行*市中心支行组成工作组，对单位上报情况进行全面审理并提出处理意见，单位根据工作组对《*市市级全额拨款事业单位银行账户清查表》的核定意见，办理单位银行账户的开设、撤销、变更及资金划转手续。

（3）暂存款及结余资金清理集中

自查清理阶段（6月1日—6月10日）。各行政事业单位按照要求，部署安排清查工作，按要求填报“*市市级行政事业单位暂存款及结余资金清查表”，并以纸质和电子文档两种形式报市财政局。

审核检查阶段（6月110日—6月25日）。财政部门对单位上报情况进行审核、检查。重点检查有无漏报、瞒报、虚报现象，各类工作经费、专项资金所对应的工作完成情况。

资金处置阶段（6月26日—6月30日）。财政部门根据对单位的审核、检查情况，按照资金处置原则做好相关单位暂存款及结余资金的处置工作。

4、政策规定

（1）关于清理和规范全额单位银行账户

单位账户撤销后，原基本存款账户资金余额和其他应撤销的银行账户资金余额,严格按照市级非税收入管理的规定,由单位按收入来源区分资金性质后,分别以非税收入或暂存款项目全部解入单位财政收入专户分户，该账户资金由开户银行当天自动划转到财政部门在银行开立的财政专户。各开户银行根据单位开具的“*市非税收入一般缴款书”为财政部门记录各单位收入分户明细账，单位凭银行收入凭证进行会计核算。单位撤销账户后的资金使用按市级非税收入及暂存款管理规定执行，统一纳入国库集中支付单一账户体系范围。账户规范后，各单位仍要按照年初市政府下达的非税收入征收计划，抓好征收工作，确保目标任务的完成。

（2）关于暂存款及结余资金清理集中

单位违反规定，擅自在暂存款项目中核算的非税收入资金，由财政部门统一扣减单位暂存款用款额度，转为单位非税收入，并按规定征集政府调节金和A类单位预算统筹。单位使用时按市级非税收入管理规定执行。

单位来源于市财政部门、市相关部门以及上级条线部门的各类工作补贴、专项经费等工作经费类资金，全额转入“构成收入暂存款—拨入经费”。其中：行政机关、全额单位（学校除外）截止清理日的工作经费余额，全额收缴政府，按照专项资金绩效管理要求安排使用。

行政机关、全额拨款单位（学校除外）截止清理日的经常性结余，以及项目已结束专项资金结余，作财政调入资金处理。

行政机关、全额单位（学校除外）截止清理日的结余资金，全额收缴政府，按照专项资金绩效管理要求安排使用。

凡检查中发现单位在此次专项清理工作中存在漏报、瞒报、虚报等违规情况的，所涉资金全额作为上缴资金处理。

5、工作要求

（1）严格落实责任。市财政局负责对“双清双集中”工作的政策指导、业务培训、情况汇总和检查落实；市监察局负责督办“双清双集中”实施及处理在清查工作中发现的违纪违规问题；市审计局负责开展“双清双集中”工作的专项审计，对发现的问题进行处理或提交有关部门查处；中国人民银行*市中心支行、*银监分局负责协调市属各商业银行及其他金融机构对“双清双集中”工作的支持配合，督促市属各商业银行依法依规及时办理相关事项；各商业银行支持配合提供相关单位的账户情况；各单位切实履行职责，落实“双清双集中”工作的各项要求，按时完成“双清双集中”工作任务。

（2）严肃财经纪律。全市行政事业单位在“双清双集中”工作中必须严格执行财经纪律。严禁部门和单位违规开设银行账户，私设“小金库”，所有部门和单位的账户由本单位财务部门统一规范管理；严禁在“双清双集中”工作中瞒报、漏报或虚报银行账户和资金情况，隐瞒账户和资金管理中存在的问题；严禁擅自转移、核销、处理违规银行账户和资金；严禁隐瞒撤户资金来源情况，隐匿非税收入；严禁借清理规范工作之机，突击花钱挥霍、损失浪费；严禁将结余资金、手续费、上级拨入经费等擅自用于职工奖励福利。对违反上述规定的，所涉资金全额收缴，同时追究单位主要领导和相关人员的责任。自2009年9月1日起，如发现单位应撤销账户继续保留的，根据情节轻重，决定是否取消相关开户商业银行与财政的业务合作关系。

（3）“双清双集中”工作各市（县）、区可按照上述意见，结合本地区实际参照执行。

（二）全面开展“小金库”专项治理

1、专项治理的范围

此次专项治理范围是全市党政机关和事业单位，事业单位中以财政全额拨款事业单位为重点。党政机关包括全市各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及工会、共青团、妇联等人民团体。事业单位是指按照《事业单位登记管理暂行条例（修正）》（中华人民共和国国务院令第411号）和中央机构编制委员会办公室《关于批转<事业单位登记管理暂行条例实施细则>的通知》（中央编办发[2005]15号）规定设立的各类社会服务组织。

2、专项治理的内容

违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围。重点是2007年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2006年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前年度。“小金库”主要表现形式包括：

（1）违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；

（2）用资产处置、出租收入设立“小金库”；

（3）以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；

（4）经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；

（5）虚列支出转出资金设立“小金库”；

（6）以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；

（7）以上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”；

（8）其他表现形式设立的“小金库”。

3、专项治理的实施方法和步骤

全市“小金库”专项治理活动，按“统一部署、分级组织、分步实施”的要求，采取自查自纠和重点检查相结合的方式进行，分四个阶段。

（1）动员部署阶段（截止2009年6月5日）

全市各地区、各部门认真学习、贯彻落实中央、省关于开展“小金库”专项治理工作的有关精神和要求，切实加强领导，建立工作机制，做好思想动员和政策宣传工作，确定治理工作重点，制定治理工作方案，及时部署工作。

（2）自查自纠阶段（截止2009年6月底）

凡列入此次专项治理范围的党政机关和事业单位，要按照本实施意见的要求，抓紧制定具体工作方案，落实工作措施，认真组织自查，自查面必须达到100％。对自查中发现的各种违法违规问题，必须自觉纠正。自查自纠结束后，各单位必须按规定时间上报自查自纠总结报告，并填报《单位“小金库”自查自纠情况报告表》。各单位负责人对自查自纠情况负完全责任。

6月15日前各地区、各部门将自查自纠总结报告和《单位“小金库”自查自纠情况统计表》上报市专项治理领导小组办公室。

（3）重点检查阶段（2009年7月初至10月底）

在自查自纠的基础上，从2009年7月起至10月底，由市专项治理领导机构组织开展重点检查，重点检查面不得低于纳入治理范围单位总数的5％。重点领域、重点部门和重点单位检查面不得低于20%。

重点检查对象：

执收、执罚权相对集中的部门和单位；教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关有隶属关系的单位；以前检查发现存在“小金库”的部门和单位；有群众举报的部门和单位；自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。

重点检查要与“双清双集中”工作相结合，与财政监管、审计监督、税务稽查等日常监管工作相结合，整体推进，综合实施。

各地区、各部门重点检查报告及《“小金库”重点检查情况统计表》于2009年10月30日前上报市专项治理工作领导小组办公室。

（4）整改落实阶段（截止2009年11月20日）

各地区、各部门要针对治理工作中发现的问题，制定整改措施，并抓好落实，做到资金处理到位、违纪责任人员处理到位。在整改过程中剖析产生问题的原因，完善制度，强化源头治理，建立和完善防治“小金库”的长效机制。

各地区、各部门要将专项治理工作情况形成书面报告，于2009年11月底前上报市专项治理工作领导小组办公室。

4、专项治理的政策规定

对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依法处理，宽严相济”的原则进行处理。

（1）对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真，纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。对自查出的“小金库”，要如数转入符合规定的单位账簿，依法进行财务、税务等相关处理。各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。

（2）对被查发现的“小金库”，除依法按照财务、税务等相关规定处理外，还要对责任单位和责任人依法予以行政处罚，依纪依法追究责任。

对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，依照中纪发[2009]7号通知规定处理。

（3）对专项治理工作中走过场的部门和单位，主管部门和专项治理领导机构要及时了解和掌握有关情况，给予通报批评并责令整改；对问题严重的，要追究主要负责人的责任。

（4）对专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或在重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

（5）中央治理“小金库”意见下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。

（6）对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题，按国家有关法律法规进行处理。

5、专项治理的工作要求

（1）做好宣传发动

全市各地区、各部门要把思想认识统一到中央的决策部属上，精心组织、周密部署，大力做好专项治理的宣传发动工作。要充分利用报纸、广播、电视等新闻渠道，多形式、多层次、多角度地宣传专项治理的重要意义、工作内容和政策规定，对专项治理中发现并查处的典型案例有选择地予以公开曝光。各级专项治理日常工作机构要通过编发工作简报等方式，及时通报专项治理进展情况，加强信息沟通，促进工作深入开展。

（2）落实举报制度

各级专项治理日常工作机构要设立并公布举报电话、举报信箱，注意发挥网络举报作用。要认真做好举报受理工作，建立举报登记和查处督办制度，指定专人负责，做到件件有交待、事事有着落。要认真执行信访工作保密制度，切实保护举报人的合法权益，对打击报复举报人的，依法依纪从严惩处，对举报有功的单位和个人按照中纪发[2009]7号文规定予以奖励。

（3）完善协调机制

各级专项治理领导机构及日常工作机构要主动加强与各地区、各部门的沟通和联系，及时研究明确专项治理的有关政策规定和工作要求，加强对方案制定、自查自纠、重点检查、案件移送、宣传报道等工作的督促指导和组织协调，建立起分工明确、运转顺畅、配合有力的专项治理工作协调机制。各级纪检监察机关和组织人事部门要加强对有关纪律规定执行情况的监督检查，严肃查处违纪违规典型，对有关责任人员及时作出处理；各级财政、审计部门要做好重点检查工作的组织实施和对违反财政法律法规问题的处理处罚工作；各级宣传部门要协调有关新闻单位做好宣传工作；各级公安机关要做好有关“小金库”经济犯罪案件的侦查处理工作；各级税务部门要做好有关涉税问题的查处工作；各级人民银行和银监机构要协调商业银行对专项治理工作给予支持配合，对专项治理中涉及的账户查询、资金冻结和划转等事宜，依法及时办理，特别是对“小金库”举报信息的核查取证工作，金融机构要积极配合。

（4）强化工作督导

在专项治理工作期间，市专项治理领导机构将派出督导组，分赴各地区、各部门加强督促和指导，总结推广好的经验做法，督办典型案件，验收治理效果。对工作组织领导不力、自查自纠和重点检查不认真，以及拒绝接受重点检查的部门和单位，及时给予批评并责令整改。全市各地区、各部门也要加强对所管辖地区、部门和单位专项治理工作的督促和指导。

三、组织领导

全市“双清双集中”及“小金库”专项治理工作在市委、市政府的领导下，实行统一组织、条块结合、分级负责。

成立由市纪委、市监察局、市财政局、市审计局牵头的“双清双集中”及“小金库”专项治理工作领导小组。领导小组成员单位包括市委组织部、市委宣传部、市公安局、中国人民银行*市中心支行、市国税局、市地税局、市银监局等部门。领导小组主要负责指导和协调全市范围内的“双清双集中”及“小金库”专项治理工作，研究制定有关政策规定和治理措施，协调解决有关重要问题。领导小组办公室设在市财政局，负责“双清双集中”及“小金库”专项治理的日常组织协调工作。