纪检监察体制问题工作意见

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现行纪检监察领导体制在实践中发挥了重大的作用，促进了反腐败斗争深入、持久、卓有成效地开展，对腐败现象起到了遏制作用。但是，全面对照科学发展观的要求，我们清楚看到：当前我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，反腐败形势依然严峻，任务仍然十分繁重，消极腐败现象还在滋长和蔓延,特别是有些腐败案子趋向层次越来越高，违纪金额越来越大，手段越来越狡猾，性质越来越严重，个案到串案、到群案，涉及面大，范围之广，跨地区、跨行业。贪污贿赂，腐化堕落，贪脏枉法，执法犯法，失职渎职等违法违纪案件不断发生；一些不正之风刹而不止，纠而复生，边反边犯，顶风作案等现象比较突出。面对这些新情况、新问题，已经说明：目前纪检监察体制机制中还面临诸多难以适应新形势下党风廉政建设和反腐败工作需要的问题。纪检监察体制要改革，不能用计划经济时代的体制来反市场经济下的腐败。只有尽快对现行纪检监察体制进行较大幅度的改革，即建立一种能够从根本上消除腐败的体制，才能真正强化对党员干部监督，使反腐败斗争取得事半功倍的效果，而不只是头痛医痛。根据我们这些年来的实践和古今中外的经验与教训，滋生腐败现象要从体制上去找原因，找对策，治本要着眼于现行体制的改革和完善，要研究经济体制转变过程中，在体制方面存在哪些容易滋生腐败现象的漏洞和薄弱环节，从实际出发加大改革，紧紧抓住反腐倡廉工作的关键，进一步完善反腐败的管理体制。因此，研究和探讨现行纪检监察体制，对于进一步深化党风廉政建设和反腐败工作，提高党的执政能力、党的执政地位，全面贯彻落实科学发展观，无疑具有重要的现实意义和深远的历史意义。

一、现行纪检监察体制机制存在的问题

现行的纪检监察体制是在战争年代中产生并发展的,是在计划经济体制下巩固和充实的，在由计划经济向市场经济转轨变型过程中，现行纪检监察体制的不足与弊端逐渐暴露，与新形势下加强党的建设的要求不相适应。不少常委会，尤其是一把手，可以很方便地将党内的决策权、执行权和监督权集于一身，造成党内权力过于集中，从而导致权力结构失衡、权力失控。正如邓小平指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们权力不受限制”。而现行体制下的纪检监察监督体制对此不能加以制止，得不到应有监督。这种失衡失控的权力很难经得起“糖弹”的诱惑，极容易发生腐败。例如：北京市陈希同身为中央政治局委员，位居党和国家领导人之列，竟然把自己的工作范围视为“针扎不进，水泼不进”的独立王国，大肆推行“顺我者昌，逆我者亡”的封建诸侯一套，严重时竟然和中央分庭抗理。陈希同、陈良宇等如此‘严重的腐败行为，居然没有得到觉察，以至在案发前没有作出任何反应,而问题却是从外省揭发出来的，或者是巡视组发现等。至于陈良宇、胡建学等人更是无视同级纪检监察机关，成为凌驾其上的“太上皇”。这些触目惊心的案例，确实说明了现行纪检监察体制需要改革，正如邓小平所说：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望”，甚至更严重地出现，这恐怕不是危言耸听，如果不建立各级官员相对应的独立的专门监督机关，否则，难保不再出现别的“陈希同、陈良宇”等腐败的典型。因此，必须认真解决好在现行纪检监察体制中存在的几个问题,主要存在以下几点：

(一)党内法规赋予纪委的监督职责履行难到位

纪委对“同级党委及其成员实行党章规定范围内监督”尽管十六年前就已写进党的全国代表大会报告中，党章第四十四条第四款规定“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实”，这实际上也体现了对同级党委监督的要求，这个委员当然包括党委书记在内，而在实践中却往往落不到实处，在实际工作中，纪检监察机关对同级党组织及其成员的监督，特别是对其违法违纪问题的核实很为难，浅不得、深不得，难以开展。对同级党政“一把手”监督，心有余悸，不敢监督，有的也不愿监督。查处同级党委、政府管理的党员干部违法违纪案件，决定权掌握在同级党委、政府手中，查办案件都要看同级党委、政府主要领导眼色行事，如果纪检监察机关与同级党委、政府领导的意见不一致时，为了顾全大局，往往只有遵从同级党政领导的意见，结果纪委监察机关的监督权和威慑力大大减弱，一些违法违纪者也得不到及时、有效的查处，影响了党纪、政纪严肃性。《党内监督条例（试行）》的颁布实施，为进一步加强党内监督特别是对一把手的监督提供了重要的法规依据。它虽然明确了各级纪律检查委员会是党内专门的监督机关，而其实行双重领导的体制仍然没有改变，赋予纪委的监督职责履行难到位。几十年的实践告诉我们，党内监督实际上是以横向同级领导为主，纵向上级为辅。各级纪委都是在同级党委领导下开展工作，并主要是对同级党委负责。在这样的体制下，纪委很难有效地履行其监督同级党组织和领导成员的职责。纪委作为党内专门的监督机关，在同级党委的领导下开展工作，使得它很难独立负责地行使监督权。同级纪委的书记只是同级党委的常委，这实际上就使纪委的监督权受制于党委的执行权。各级纪检干部的配备、任免、调动，同级党委的意见起主导作用，人员编制、财政经费、工作生活待遇等一系列问题主要由同级党委、政府决定。上级纪委的领导，实际上主要是业务工作的指导，领导的力度、作用相对较弱。这在客观上导致了各级纪委很难监督同级党委，特别是很难监督同级党委的主要领导，各级纪委对同级党委及其主要领导干部无法实施有效监督。基本处于不能监督、不敢监督、难以监督的尴尬境地。对这种组织监督无力的状况，原江西省副省长胡长清说：我当上副省长以后，天马行空来去自由，曾经打过一个形象的比喻，组织的管理和监督对他而言，如同是“牛栏关猫，进出自由”；原山东省泰安市市委书记胡建学更是露骨地说：官做到我这一级，就没有什么监督了；原广西桂林市委书记李成龙说：我的权力太大，监督机构对我形同虑假。一些高官理论上有监督，但实际上他们“没人管”，处于“无法无天”的地步。这也是为什么那么多高官落马，主要不是同级纪委能够监督的主要原因。从目前很多涉及领导干部的大案要案来看，许多一把手的严重腐败案件，几乎没有一件是同级党委成员主动检举的，几乎没有一件是同级纪委主动举报的，“事前基本没有监督，事中基本难以监督，事后基本不能监督”，这一严峻现实，不仅暴露出我们干部选拔任用制度中的缺陷，也反映出我们监督体制存在的问题。

(二)监督与被监督者处于同一体中，难以监督

各级纪委在双重领导下，纪检监察机关与所在地方在利益上的“紧密关系”也削弱了监督的力度。因此，要使监督有效实现，监督主体的相对独立性是首要条件，首先是具有独立的政治地位，其次是利益上相对分离，使纪检监察机关的监督角色更清楚，可以在一定程度上改变双重领导下“有责无权”的问题。现行纪检监察机关都由同级党委、政府领导，使监督主体和客体合二为一，合二为一就等于自己监督自己，而只有异体监督，才是真正地行使监督。可以这样说，如果没有监督单位独立于被监督单位，就没有真正的监督，那么监督检查工作将是徒具形式。何况监督机关在业务上、人事任免上等都要受同级党政领导干部的制约，掌握着监督机关人员的政治生命，在业务上，也受同级党政负责同志的领导，这就等于监督客体领导监督主体，监督与被监督处在同一体中，且处于从属地位，更使其无法监督。如果由上级监督部门来监督下级党政领导干部行不行呢?实践证明这个办法也有很大的漏洞，因为天高皇帝远，鞭长莫及，他们不可能洞察下级领导干部极其隐蔽的行为，常常是造成了严重后果，酿成了大案要案才被揭露。由此看出，不受监督的权力，必然导致腐败，这是历史和现实的无数事实都证明了的真理。对领导干部的监督，最重要的是加强党内的监督，充分发挥各级纪律检查机关在党内监督中的作用。邓小平指出：“我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题，上级不是天天能看到的，下级也不是天天能看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。”因此，必须要改革和理顺现行纪检监察体制，实施强有力的监督。正如邓小平指出：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”现行的纪检监察监督体制是“以块为主、以条为辅”。实践中，由于“双重领导”在提法上没有了以谁为主，因而在实践中便是谁为主谁就是领导，在人、财、事三权上，人权、财权通常由当地党委政府掌握，因此,对人、财的领导自然便以同级党委政府为主。上级纪委的领导，最多体现在对下级班子成员的任用上，或征求意见或征得同意。业务工作也即事权的领导，通常以上级纪委为主。但由于人权、财权控制在同级党委手中，做什么事上级纪委可以安排，事怎么做却得听从同级党委的意见。在“双重领导”体制下，尽管党不断赋予地方纪委包括加强党内监督“五项制度”在内的种种权力，然而，却绝少有人敢于行使这些权力，由于监督体制存在的这种明显缺陷，使监督主体往往受制于监督客体，不仅降低了工作效率，而且在一定程度上削弱了纪检监察机关应有的权威性。由此可见，监督主体与监督客体不能共存于一个组织单元之中，要有超然独立的地位。这既是监督机构履行监督职责的根本组织保障，又是实现公正执纪执法的前提。

(三)职权不符，不便监督

纪检监察机关就现有体制来看，一是监督权威性不强，缺乏与其职责相匹配的独立性和权威性，一般只限于对下级和一般党员的监督。有的甚至对下级和一般党员干部的监督也要受到多方面的责难和干扰，监督体系比较脆弱，监督机制乏力。二是反腐败协调职能往往也受到授权不完整，权责不配套的困惑。在组织协调组织、检察院、法院、公安等行政级别相同的反腐倡廉工作时，因其权限不符，而导致机关、部门之间各自为政、各行其是和政令不通，法纪不畅后遗症，严重影响着反腐败斗争的整体效果。在现行体制下，要真正做到对同级党委及其成员实施党章规定范围内的监督，要么就是缩小被监督对象的范围，要么就得扩大监督者的权力，二者必居其一。缩小被监督对象的范围，其弊端上述已作透视和分析，是不可取的，现在唯一的就是要扩大监督者的权力，实施真正有效的监督。三是不仅查处范围小，而且惩处的权力也小。为了加强力度，形成合力，党法国法应赋予纪检监察机关的应有的权力，明文规定他们的调查权，监督权、纠正权、处分权。特别在处分权上应提高额度，既然司法机关有权剥夺严重犯罪分子的生命，为什么纪检监察机关没有开除腐败分子的党籍和公职的权限呢?

(四)监督乏力，地方保护主义严重

《党内监督条例》第八条规定：“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。”这种报告实际上是纪委对同级党委的一种监督。与纪委对下级党委的完整的监督权相比，纪委对同级党委的监督权是不完整的，是一种受到限制的监督权。现行党内监督体制使得纪委难以对同级党委实施有效的监督，改革开放以来，经济建设和党风廉政建设虽然得到了同步发展，但在一些地方和部门“两手抓”的问题并没有真正得到解决。有的把惩治腐败与经济建设对立起来，认为“经济要发展，纪律要松绑，处理要从宽”。其具体表现有：一是本位主义、个人主义猖獗。少数单位的党组织和领导干部只要一提到查处案件就“谈虎色变”，顾虑重重，担心查了案子，处理了干部，断了财路，或者是怕承担责任，怕损害单位声誉，怕抹煞自己的政绩，因而对本单位、本部门的腐败现象充耳不闻，视而不见，奉行好人主义。二是放弃原则，搞“上有政策，下有对策”。有令不行，有禁不止，甚至顶风上的现象时有发生，有的受地方和部门经济利益所驱动，瞒案不报，压案不查，查而不处，搞地方保护主义，有的对违法违纪问题捂着、瞒着，甚至设置障碍，干扰对违法违纪案件的查处，有的公开说情，百般庇护，怕“拔”出萝卜带出泥妙，无原则宽容。三是由于体制上的原因，在执纪机关内部也常常因“松绑”论的影响和情与网的困扰。处理问题不能坚持原则，对违纪者姑息迁就，大事化小，小事化了，法纪条规流于形式。在执纪上出现了上宽下严、有情宽，无情严，有权势的宽，无权势的严的情况，“一事失严百事敬尤”从而导致了执纪失之于宽，失之于软的现象日益普遍，以致制约反腐败斗争深入持久地开展，助长了违法违纪行为的发生。三是工作开展困难。纪检监察工作的对象处于同一党委、政府的领导之下，工作关系、利益关系过于直接，在查处案件过程中，干扰因素较多，很难做到秉公执纪，严重影响工作开展。

(五)受地方财力影响，办案手段滞后

纪检监察机关由于物质、技术手段等跟不上市场经济条件下日益复杂化的现实，对权力运行的监督，办法不多，手段不力，办案手段滞后。过去一直难以解决的“办案难、取证难、处理更难”的问题又增添了新的内容。市场经济条件下，新情况，新问题层出不穷，纷繁复杂，而办案手段滞后，可操作性差。以致有些案件久拖不决，有些案件错过时机，有些案件不了了之，有的甚至死灰复燃。随着科学技术一日千里的发展和社会的日新日异变化，违纪者作案手段也由简单向高智能转化，有的用电脑作案，毫无蛛丝马迹，有的用“手机等”串案，四通八达，作案手段越来越隐敝，反调查能力越来越强。但当前，办案经费受地方财力影响无保障，缺乏先进的设备和办案工具，纪检监察机关却仍单靠以往的“一支笔，一张嘴，一个本子两条腿，口问、手记和“政策攻心”的方法，已经不能完全适应新形势下查办大案要案特别是经济案件的需要了，事实证明，这种方法很难查清极为隐敝的腐败犯罪行为。因此，必须要有投入足够的财力、物力作保障。

（六）纪委书记职务变动的迂回，监督职能打折扣

20**年**月，中共十六届四中全会决定提出了“减少地方党委副书记职数，实行常委会分工负责”的要求。根据这一精神，从20**年**月开始，在各级党委换届过程中，党委副书记这一层级便开始削减，新任命的纪委书记不再像过去通常所安排的那样担任党委副书记，而是只担任党委常委，这一变动似乎使纪委又回到了20**年之前的状态，降低了纪委的地位。在实践中发现，纪委书记由同级党委副书记担任,一方面可以增强纪委书记的威信，开展工作时易于调动各方面的力量，可以参与党委、政府重大事项的决策，有利于提高纪委参与性，便于监督，另一方面承担党委工作的许多具体事务，在党委领导班子中，要按照民主集中制的原则，服从和服务于党委的集体决策，分散了纪委书记的工作精力，根本不能保证全身心投入纪检监察工作，在这种情况下纪委监督职能的发挥必然打一定的折扣。

二、改进现行纪检监察体制机制的对策建议

通过对现行的纪检监察体制中存在的问题进行透视和分析，这种体制存在一些弊端及种种表现，不同程度地制约和影响了反腐败斗争的深入进行。为此，基于上述原因，改进现行纪检监察体制机制的对策建议如下：

（一）纪检监察机关级别的规格应从“半格”升为“全格”

将地方各级纪检监察机关级别的规格应从“半格”升为“全格”，单列于同级党委、政府之外并平行，为同级党委、人大、政府、政协、纪检监察等五大家之一(中纪委〔**〕**号文件虽明确讲“地方各级纪委是同级党政领导机关的几套班子之一”，但正因为它的规格低半格，所以，至今未被认可)。

（二）实施垂直领导，建立独立的监督体系

纵观古今中外，凡是较好发挥监察职能的机构都实行垂直领导的监察体制。我国东汉时，御史中丞、司隶校尉和尚书各据一席，为“三独座”；元朝时，御史台、中书省、枢密院并列为三大府；明清时，都察院与六部为“部院并座”，都直隶皇帝统制。英国议会查弊专署直属议会，专门调查中央政府各部及某些公共团体的舞弊行为；瑞典议会监察专员代表议会监督所有行政官员和法官对法律、法令的执行。香港廉政公署是直接隶属于香港特区的肃贪倡廉专门机构，工作权力不受干涉是廉署打击贪污腐败最有力的武器，垂直管理的统一性、权威性确保了快捷、有效地惩治腐败。勿庸讳言，这种监察体制是卓有建树的，我们可以借鉴这些成功的经验，建设有中国特色的社会主义纪检监察体制。因此，建议纪检监察体制，应改为实行省以下垂直领导的独立监督体制，地方各级纪检监察机关直属上级纪检监察机关领导和监督，向上级纪检监察机关负责，在人、财、事三权上以上级纪检监察机关领导为主，中央纪检监察机关直接向党的中央委员会和国务院负责并接受领导与监督(在党章未修改之前，地方各级纪检监察机关与同级党委、政府平行单列，以上级纪检监察机关领导为主，同级党委领导为辅、监督为主的体制)。通过这样的改革使纪检监察机关彻底放开手脚，将成为贪污腐败分子的克星。可以相信，经过体制改革的纪检监察机关将是非常管用的反腐主力部队，各级纪检机关真正有效地行使监督职权。

实施垂直领导，建立独立的监督体系，其重要的意义是：一是维护了党规党法的严肃性。实施垂直领导，纪检监察机关能够真正履行党章所赋予的任务，维护党的章程和其他党内法规，检查和处理党的组织和党员违的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，将使党章的效力和威信得到了进一步提高。从而使党规党法更好地保障我们党的先进性和纯洁性，保证了党员干部在纪律面前人人平等。二是强化维护了中央权威，保证政令畅通。实行这种独立的监督体制，可以严密防范党和国家机关及其公务人员违法违纪行为，确保其依法行政及清廉从政，建立行之有效的监督，可以使党员干部提高警惕，自觉地遵纪守法，减少腐败，有了强有力的监督，党员和干部才不敢懈怠，才不会滥用人民赋予的权利，才能够更加维护党的团结和统一，特别是维护党中央的权威，在思想上、政治上、行动上与党中央保持一致，坚决制止上有政策，下有对策，有令不行，有禁不止的行为以及地方保护主义、本位主义和个人主义的思潮，树立全局观念，确保党的决定和各项工作部署得到迅速有效的贯彻执行和落实。邓小平强调，中央要有权威。他说：“改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢?不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’”，维护中央的权威，就是要保证中央的政令畅通，中央说话能够算数。中央定了措施，各地各部门就要坚决执行，不但要迅速，而且要很有力，对于不听中央、国务院的话的，有专门机构进行铁面无私的监督检查，坚决维护中央权威，保证政令畅通，巩固党的执政地位。三是强化了纪检监察职能，树立监督权威。纪检监察机关有了独立性和权威性，赋予了应有的权力。它可以监督和监察同级党组织和政府的一把手，对同级党委重大决策有参与权、建议权、批评权，对重要干部任免有提议权、考核权、弹劾权和质询权，以及对同级党组织及其成员或同级党委、政府管理的党员干部违法违纪线索有初查权、立案权、检查权和处分权，对重大问题有直接向上级纪委报告权，主要任务是监督所在的地方党组织执行党的路线、方针、政策的具体落实情况，使纪检监察机关真正履行了反腐倡廉的重要职责。四是改革管理体制，是顺应形势发展的要求。实施垂直领导，建立独立的监督体系，是适应反腐败斗争新形势、新情况、新问题的必然要求。是认真贯彻党的十七大提出的“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的精神，并提出“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务”的要求具体体现；是实施第八届国际反贪污大会《利马宣言》提出：“各国政府要建立独立的监督机构”而采取的得力措施；是有利于党内权力的科学配置、合理分工和相互制约，使监督权和决策权、执行权相对分开，使党内监督机关和决策机关相对平行，为防止滥用权力消除腐败，建立了强有力异体监督体制。这样以来，才有可能从体制上避免体制性生成的象陈希同、成克杰、陈良宇等之类的人物游离于监督和监督网之外的不正常现象发生。五是解决了执纪人员后顾之忧。实施垂直领导，纪检监察机关干部的任免，提升、调动均由上一级机关负责办理，把上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的那种事实上的指导关系，变为明确具体的领导关系，并且只对上一级的纪检监察机关负责和接受监督。强化了纪检监察机关上级对下级的领导力度，彻底解除所有后顾之忧，使执纪执法人员敢于坚持原则，不怕打击报复，专门进行铁面无私的监督检查。六是办案条件改善有保障。实施垂直领导，纪检监察机关办公经费有上级部门统一拨付，不由本地财政支付，以保证办案的足够费用。根据工作的需要和形势发展的要求，不断更新办案必需的交通、通讯和录音、摄影、复印设备等物质装备，大力改善办案条件。

（三）实施垂直领导，异体制约原则，是监督机构的又一重要原则。

铁的事实表明，权力缺乏监督、缺乏制约，无论在哪个领域都会发生腐败，纪委本身也需要监督，纪委书记也非圣人，缺乏监督、缺乏制约也会发生腐败，这也是我们从湖南郴州原纪委书记曾锦春等腐败案中得到的一条最深刻的教训。纪检监察机关实行以纵向领导为主的领导体制，异体制约原则，是监督机构的又一重要原则。因此，纪检监察机关行使监督检查权的过程中，其自身也必须严格遵守党规党纪，按照有关法律法规所规定的职权、规格和程序履行职责，不能任意行事，加强和完善内部监督机制，防止“灯下黑”。同时，加强对纪委书记的监督，是同级党委重要的职责，各级纪委定期向同级党代会报告工作，接受同级党代会的审议，各级党组织对同级纪检监察机关有监督权，对重大问题有直接向上级党委或上级纪检监察机关报告权，可以有效地防止纪检监察干部对违纪者包庇、纵容，办人情案，或隐案不报，违纪不查，压案不处，重案轻处，轻案重处等失职渎职现象。加强发展民主、健全法制、强化监督、创新体制等事先预防的环节上，建立和落实包括行政监督、人大监督、群众监督、舆论监督，上级监督、同级监督、法制监督、社会监督等各种监督制度和法规。通过更加严密的制度建设和更多的力量整合，对其权力进行有效监控，规范和约束其行为，使其活动延伸到哪里，监督制度就实施到哪里，否则，不用制度制衡权力，放松对纪委书记的监督，认定寄望于“自律”的神话，后果是可想而知的。

改革与社会主义市场经济体制不相适应的纪委监察领导体制，是一项十分艰巨复杂的社会系统工程，它涉及许多方面，因此，我们必须在整个改革开放中都要反对腐败，加大力度，标本兼治，结合实际，不断改革，努力从体制上防止腐败现象，完善与社会主义市场经济体制不相适应的反腐倡廉体制，坚决遏制消极腐败现象的滋长蔓延，确保我国改革开放和现代化建设健康地向前发展。