政府修改民用航空工作意见

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民用航空法的调整对象涉及民用航空的行政管理关系和民商事关系两个方面，内容非常广泛，而航空活动的国际性突出，制定时必须考虑国际通行做法。应该说19**年制定的《中华人民共和国民用航空法》是符合当时我国的民用航空运输发展需要的。

到20**年，民用航空法施行已经10年。10年来，航空运输发生了很大的变化，我国民用航空运输体制改革已取得了一定的成果。我国已成为仅次于美国的航运大国，客货运输增长率都居世界前列。随着中国加入世界贸易组织，我国航空公司与外国航空公司的竞争日益激烈，同时要求我们的法律必须与国际接轨。为适应国际航空运输的发展，2005年我国批准加入了1**9年蒙特利尔公约，该公约已于同年7月1日对我国生效。蒙特利尔公约是一个全新的公约，对华沙公约和海牙议定书的规定作了根本性的改变，而民用航空法很多规定的依据是华沙公约和海牙议定书，这必然导致民用航空法与蒙特利尔公约的冲突，因此，修改民用航空法势在必行。

一、关于国际航空运输承运人的赔偿责任限额问题

关于国际航空运输承运人的赔偿责任限额主要规定在民用航空法第*条中，该条分别对旅客、托运行李和货物、随身携带的物品分别规定了责任限额：(1)承运人对每名旅客的赔偿责任限额为16600计算单位，但旅客可以同承运人书面约定高于本项规定的赔偿责任限额。(2)对托运行李或者货物的赔偿责任限额，每公斤为17计算单位。(3)对每名旅客随身携带的物品的赔偿责任限额为332计算单位。该规定与我国参加的海牙议定书的规定是一致的。而蒙特利尔公约提高了国际航空运输承运人的赔偿责任限额，该公约关于承运人的赔偿责任限额规定如下：

公约第21条第一款规定：对于根据第17条第一款所产生的每名旅客不超过100000特别提款权的损害赔偿，承运人不得免除或者限制其责任。公约第22条规定：在人员运输中因第19条所指延误造成损失的，承运人对每名旅客的责任以4150特别提款权为限。在行李运输中造成毁灭、遗失、损坏或者延误的，承运人的责任以每名旅客1000特别提款权为限。在货物运输中造成毁灭、遗失、损坏或者延误的，承运人的责任以每公斤17特别提款权为限。

从上述规定可以看出，民用航空法所规定的赔偿责任限额已大大低于公约的规定，必须修改，那么如何修改？按照现行民用航空法的做法，是将蒙特利尔公约规定的赔偿限额重新规定在新的民用航空法中，笔者不同意这种做法。本文认为，在新的民用航空法中，关于国际航空运输承运人的赔偿责任限额可以采用两种规定方式：

1、直接规定“国际航空运输承运人的赔偿责任限额适用1**9年《统一国际航空运输某些规则的公约》”。

2、可在法条中规定“依据中国参加的国际公约关于承运人赔偿责任限额的规定确定国际航空运输承运人的赔偿责任限额”。

上述两种规定方式均体现了立法技术的进步，也是大多数国家采用的方法。现行民用航空法规定方式的不足是，公约关于赔偿责任限额的任何修改都会导致民用航空法与公约的冲突，导致国内立法的修改。

在我国一部法律的制定和修改要遵循一定的程序，法律不可能经常变更，否则法律的严肃性、权威性将不复存在。而随着世界各国经济发展水平的提高，赔偿责任限额会不断提高，国际公约中最有可能修改的就是关于承运人赔偿责任限额的规定。以华沙体制为例，华沙公约后一系列议定书的制定，起因均与责任限额有关。

考虑到承运人责任限额会不断提高，1**9年蒙特利尔公约规定了限额复审制度。旧的华沙体制的责任限额是固定的，这被认为是该体制的天生缺陷。由于受通货膨胀及国民生活水平发展的影响，赔偿责任数额往往也会随之产生变化，而固定的责任限额不能反映这种变化，这是华沙公约屡遭修改和变通的一个主要原因。为了避免固定限额的缺陷，公约引入了责任限额更新机制，规定由国际民用航空组织对公约中的赔偿责任修改进行复审，并根据复审的结果对限额进行修订。

正是由于复审制度的规定，蒙特利尔公约规定的承运人赔偿责任限额会不断修订，这就要求我们不能采用现行民用航空法的规定方式，而只能采用本文提出的两种规定方式。上述两种方式各有利弊，规定直接适用1**9年蒙特利尔公约简单明确，即使公约修改，也不会产生与民用航空法的冲突，但如果该公约被我国参加的新的公约所取代，就会产生与民用航空法之冲突。采用后一种方式，虽然不受公约修订、废止的影响，但法条中没有明确指明应适用的具体公约的名称，会给适用公约带来不便。

本文倾向于采用第一种方式，即直接规定“国际航空运输承运人的赔偿责任限额适用1**9年《统一国际航空运输某些规则的公约》”。

二、民用航空法应否单独成章规定法律适用问题

国际航空运输关系的法律适用主要规定在民用航空法第14章，共7个条文。在专门法律中单独成章规定涉外关系的法律适用始于1**2年通过的《中华人民共和国海商法》。

众所周知，我国的国际私法规范主要规定在19**年《中华人民共和国民法通则》中，仅有9个条文，随着我国改革开放的进一步深入，对外交往的日益增多，我国关于涉外民事关系法律适用的规定已远远不能适应国际交往的需要。等待民法通则的修改或制定民法典或国际私法典在当时是不现实的，只有在专门法律中规定相关涉外关系的法律适用，以解决涉外案件适用法律无法可依的状况。

以海商法为先例，以后的《中华人民共和国票据法》和民用航空法均设专章规定涉外关系的法律适用。应该说，三部专门法律中关于法律适用的规定填补了我国国际私法领域立法的空白，为相关涉外民事案件的解决提供了法律依据。

众所周知，我国正在起草民法典，在民法典草案中，“涉外民事关系的法律适用法”是其中的第9编，在第9编中对国际航空运输关系的法律适用作了规定。这样就出现了一个问题，关于国际航空运输关系的法律适用是规定在基本法律民法典中还是规定在专门法民用航空法中。

通过考察各国的航空立法，我们看出，由于航空法既调整行政管理关系又调整民商事关系，所涉及的内容非常之多，加之航空法专业性、行业性较强，因此航空立法有自己一套专门的体系，将法律适用单独成章规定在航空法中的几乎没有。各国一般将航空运输关系的法律适用问题规定在民法典或国际私法典中，而散见在航空法中的主要是指定适用公约的规定。

例如，1**7年3月19日生效的《俄罗斯联邦航空法》第116条第一款关于承运人、经营者和发送者的责任承担原则规定：承运人对运输中的旅客和货物所有者所负责任，应按照俄罗斯联邦立法规定和俄罗斯联邦签署的有关国际条约规定，包括航空旅客运输的国际条约，航空货物运输的国际条约或者航空邮件运输的国际条约。

考虑到各国的立法实践以及民法典“涉外民事关系法律适用法”的科学性与完整性，笔者倾向于将国际航空运输关系的法律适用规定在民法典中，民用航空法中仅规定对某些实体问题的法律适用，或直接规定适用国际公约，如上述提到的“国际航空运输承运人的赔偿责任限额适用1**9年《统一国际航空运输某些规则的公约》”，或直接规定某些问题按我国其它法律规定处理，没有必要设专章规定“涉外关系的法律适用”，这既破坏了民用航空法的体系，有画蛇添足之嫌，又不符合国际上民用航空法的立法趋势。

如果在民法典和民用航空法中均作出规定是否可行呢？笔者认为不妥，因为立法上的重复规定反映了我国立法技术的落后，会造成立法资源的浪费，不仅如此，还要考虑两法规定的一致，以避免出现一国之内两部法律发生冲突的现象。