加强依法行政工作意见

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《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）是国务院专门就加强市县政府依法行政的第一个决定，是国务院继*年《全面推进依法行政实施纲要》后，为全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府而作出的又一项重大举措，表明了国务院深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、扎实推进依法行政的坚定决心。学习好、宣传好、贯彻落实好《决定》，对于进一步推进市县政府依法行政，促进和保障地方经济社会事业的健康发展，必将产生重要而深远的影响。为了帮助大家全面、准确理解和把握《决定》的精神并做好贯彻实施工作，我们组织了这次为期两天的专题培训班，希望大家珍惜并利用好这次机会，集中精力、认真学习、深入思考，做到学有所思、学有成效，达到培训的预期目的。

下面，我从六个方面对《决定》出台的背景、主要内容和贯彻实施的基本要求讲一些意见。

一、制定《决定》的必要性

改革开放30年来，党中央和国务院高度重视政府法制建设，依法行政工作不断得到加强和推进。特别是*年以来，国务院一直把依法行政作为一项事关全局的重要工作来抓，对推进依法行政作出了一系列重要安排和部署，每年都明确提出依法行政的年度重点工作和目标任务，推动我国依法行政不断走向深入。比如，*年重点抓行政许可法的贯彻实施；*年并组织实施《全面推进依法行政实施纲要》；

*年重点抓推行行政执法责任制；*年着力推动行政复议工作；*年重点抓市县政府依法行政和清理行政法规、规章。本届国务院组成后，把坚持依法行政作为国务院工作的五项基本准则之一，对依法行政提出了更加明确、具体、严格的要求。国务院各部门和地方各级政府认真贯彻落实国务院的决策部署，依法规范行政行为，依法履行管理职责，依法提供公共服务，使我国依法行政取得了举世瞩目的显著成就。

伴随着全国依法行政的整体进程，市县政府依法行政也取得了长足进步。市县政府工作人员、特别是领导干部依法行政的理念和意识普遍增强，一些不适应依法行政要求的工作习惯和工作方法正在逐步传变，市县政府运用法律手段处理经济社会事务的能力和水平不断提高。据我们初步统计，截至*年底，90%以上的市县政府成立了依法行政领导机构，建立了领导干部学法制度，80%以上的市县政府在行政决策作出前、规范性文件出台前都要进行合法性审查，90%以上的市县政府建立了行政执法主体资格制度和行政执法人员资格制度，60%以上的市县政府确定由法制机构参与审核政府对外签订的合同、参与本地区重大涉法事件的处理。但是从全面贯彻依法治国基本方略和贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的要求来分析，全国依法行政工作的进展还不够平衡，工作力度在一些地区有自上而下逐级递减的趋势，一些市县政府依法行政工作还存在较大的差距，主要表现在七个方面：

一是，有些市县政府的工作人员、特别是领导干部法律素养不高，法律思维能力不强，不善于运用法律手段应对经济社会发展中出现的新情况、新问题。

二是，有些市县政府把依法行政仍然停留在书面上、口头上，说起来重要，做起来不要；有的市县政府领导干部不能正确处理依法行政与发展经济的关系，甚至认为严格依法行政“束缚行政机关手脚，使行政机关什么也干不成”；还有的把依法行政视为管老百姓的工具，“有利时就用，无利时就不用”。

三是，政府职能转变不到位，在履行职责中，既存在着越位、错位的现象，也存在着缺位、不到位的现象。政府仍然管着一些不该管，管不了，也管不好的事。同时，对一些该管的事却没有管，或者没有管好。

四是，一些市县政府违反法律、法规、规章和国家政策随意决策，造成重大损失；有的制定规范性文件违反法律、法规和规章，损害了人民群众的合法权益，引起群众的不满，甚至引发了群体性事件。

五是，一些地方和领域重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在，执法趋利明显，权力与利益挂钩的现象仍普遍存在。我们在调研中发现，有的市县政府部门20％的支出要靠罚没收入，有的部门这一比例甚至高达40％。

六是，一些市县对行政权力的监督、制约制度和机制还不完善，违法的或者不当的行政执法行为还不能得到及时纠正。政府通过行政复议解决行政争议、化解社会矛盾的能力还比较弱。

七是，市县政府法制机构力量薄弱，很不适应推进依法行政工作的要求。

这些问题的存在，严重妨碍了法治政府建设的进程，影响了市县政府的公信力和执行力。

当前，我国社会主义现代化建设进入了一个新的历史时期，既面临着前所未有的机遇，也显现出深层次的矛盾和问题。随着经济社会的快速发展，人民群众的民主法治意识不断增强，政治参与积极性不断提高，维护自身合法权益的要求日益强烈，这些都对政府工作尤其是市县政府依法行政提出了新的更高的要求。市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府作出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的总体进程，直接关系到国家法律法规和方针政策在基层的落实，直接影响政府的形象和干群关系，事关中国特色社会主义建设事业的兴衰成败。

因此，无论是解决当前市县政府依法行政中存在的突出问题，还是适应新形势、新任务提出的新要求，都迫切需要国务院专门对加强市县政府依法行政作出部署和安排。

二、制定《决定》的主要过程

国务院法制办从*年12月起着手《决定》的研究、起草工作。为了增强《决定》的针对性和可操作性，我们委托浙江省人民政府法制办、安徽省人民政府法制办和内蒙古自治区人民政府法制办分别对本地区市县政府依法行政情况进行了调研，并向部分公民、企业和行政机关工作人员发放了“基层政府依法行政现状调查问卷”。*年3月，我们又组织各省、自治区、直辖市人民政府法制办对全国范围内的市县两级政府依法行政情况进行了统计调查，并赴湖南、四川、浙江、辽宁等省进行了专题调研。在广泛深入调查研究的基础上，起草了《关于推进市县政府依法行政的指导意见（征求意见稿）》，于*年6月15日印发各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门征求意见。根据反馈意见，我们对征求意见稿进行了修改，形成了《国务院办公厅关于推进市县政府依法行政的指导意见（代拟稿）》，提交*年7月23日至24日召开的全国市县政府依法行政工作会议进行讨论。根据与会代表提出的意见和建议，我们对代拟稿作了进一步修改，再次征求了国务院有关部门的意见，形成《国务院关于加强市县政府依法行政的意见（草案）》（以下简称草案），报请国务院审批。

*年12月19日，上一届国务院第201次常务会议对草案进行了审议。常务会议认为，专门对加强市县政府依法行政作出部署是十分必要的。同时指出，为了深入贯彻依法治国基本方略，加快推进市县政府依法行政、建设法治政府的进程，应当着眼制度和机制建设，做出必要的规定；文件内容要充分体现党的十七大精神和有关要求，进一步强化政策措施的约束力和执行力，确保真正落实。根据国务院常务会议精神，我们对草案主要做了三个方面的修改：

一是，将“意见”改为“决定”，形成了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定（草案）》（以下简称决定草案）。

二是，根据党的十七大精神和有关要求，增加规定“增强社会自治功能”部分；在行政决策部分增加规定“完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度。制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见”；将推行行政决策听证制度的内容作为一个单独部分加以规定；对草案其他相关部分作了认真核校、修改，确保同党的十七大精神和有关表述相一致。

三是，为了强化草案中各项政策措施的约束力和执行力，对有关决策失误，不依法履行职责、违反法定程序执法、滥用裁量权、不文明执法，违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定等行为的责任追究的规定作了修改，对相关法律责任作了进一步明确；对草案中有关行政执法队伍建设的内容作了修改，并作为一个单独部分加以规定；进一步明确了市县政府对本行政区域依法行政的领导责任，强化了行政问责和绩效管理，同时增加规定了有关强化人大常委会和上级政府对地方政府依法行政进行监督的内容；考虑到草案的有关规定对市县政府以外的其他行政机关同样具有指导意义，增加了对其他行政机关加快推进本地区、本部门依法行政的规定。

对修改后的决定草案，我们再次征求了各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门的意见。从反馈意见看，地方和部门普遍认为决定草案已经比较成熟，针对性、操作性、约束力较强，建议国务院审议后尽快下发。2008年4月30日，国务院第7次常务会议讨论并原则通过了决定草案。2008年5月12日，国务院正式下发了《决定》（国发〔2008〕17号）。

三、起草《决定》的总体思路

我们在研究起草《决定》的过程中，主要遵循了以下总体思路：

一是，加强市县政府依法行政，必须结合市县政府工作的特点，注重解决市县政府依法行政中存在的突出问题。

例如，制定规范性文件，是市县政府执行法律、法规、规章和国家政策，实施行政管理的重要方式。近些年来，基层一些行政机关违法制发“红头文件”损害人民群众权益的现象比较突出，人民群众意见很大。为切实加强对规范性文件的管理，确保规范性文件合法有效，《决定》从三个方面作出了严格规定：(1)严格规范性文件制定权限和程序，规定不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务；规范性文件未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的，不得施行，未经公布的，不得作为行政管理的依据。（2）完善规范性文件备案制度，规定市县政府及其部门规范性文件后，应当自之日起15日内报上级行政机关备案。（3）建立规范性文件定期清理制度，规定市县政府及其部门每隔2年要进行一次规范性文件清理工作，未列入继续有效的规范性文件目录的，不得作为行政管理的依据。

再如，在行政管理实践中，市县政府是整个政府体系中与基层、与社会联系最为密切的一个部分，市县政府的一举一动往往都直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益。因此，正确处理市县政府行政管理与社会自治的关系，充分发挥社会组织在社会管理和公共服务中的作用，增强社会自治功能，是加强市县政府依法行政的必要条件和重要内容。因此，《决定》根据党的十七大精神对切实增强社会自治功能作了明确规定：(1）建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利，严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情。（2）充分发挥社会组织的作用，市县政府要加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织，鼓励、引导社会组织有序参与社会管理和公共服务。（3）深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，促进自觉学法守法用法社会氛围的形成。

二是，提出加强市县政府依法行政的各项任务和措施，既要有指导性，又要有可操作性。

《决定》对当前和今后一个时期市县政府应该做到而且能够做到的工作，作出了明确规定。以行政执法为例。针对实践中执法趋利、随意执法、执法扰民等突出问题，《决定》规定：要完善行政执法经费保障机制，将市县行政执法机关履行法定职责所需经费统一纳入财政预算予以保障；要规范行政执法行为，完善行政执法程序，对行政执法环节、步骤进行具体规范，切实做到流程清楚、要求具体、期限明确；要对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，并根据当地经济社会发展实际对行政裁量权予以细化或者量化，并将行政裁量标准公布、执行；要建立行政执法案卷评查制度，市县政府及其部门每年都要组织一次行政执法案卷评查；要进一步整顿行政执法队伍，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。同时，《决定》对市县政府应该做到但一时可能难以完全做到或者难以做到的工作，也作了相应部署，鼓励市县政府积极探索。例如：在行政执法方面，要求继续推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作，建立健全行政执法争议协调机制，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题；在行政监督方面，要求认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉；在加强市县政府法制机构和队伍建设方面，要求健全政府法制机构，使机构设置、人员配备与工作任务相适应；要加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，要按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。

三是，加强市县政府依法行政，既要充分发挥市县政府自身的积极性、主动性和创造性，又要强化省级政府的责任。

我国行政层级领导的特点，决定了省级政府在加强市县政府依法行政中起着承上启下的重要作用。为此，《决定》不仅对市县政府依法行政规定了任务和措施，而且对省级政府组织领导、督促指导的职责也提出了明确要求。

四、《决定》的主要内容

适应新形势、新阶段提出的新要求，结合市县政府行政管理的特点和规律，针对当前存在的各种突出问题，《决定》从充分认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性、大力提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力、完善市县政府行政决策机制、建立健全规范性文件监督管理制度、严格行政执法、强化对行政行为的监督、增强社会自治功能、加强组织领导等八个方面对加强市县政府依法行政作出了明确、具体、全面的规定，归纳起来主要体现在以下四个方面：

一是，完善制度。加强市县政府依法行政，完善制度是前提。注重发挥制度的作用，着力加强促进依法行政的各项制度建设，用制度来管权、管事、管人，用制度来规范、约束和引导行政机关的行为，用制度来提高行政工作的质量和效率，努力把市县政府行政行为纳入规范化、制度化、常态化的轨道，是《决定》的一个显著特色，在《决定》的各部分内容中都有突出体现。以行政决策为例。为确保行政决策科学、民主、合法，《决定》对行政决策特别是重大行政决策的关键环节作出了制度性安排，提出了明确要求。主要有五个方面：(1）完善重大行政决策听取意见制度，建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，增强行政决策透明度和公众参与度。（2）建立重大行政决策的合法性审查制度，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。（3）完善重大行政决策集体决定制度，杜绝擅权专断、滥用权力的行为。（4）建立重大行政决策实施情况的后评价制度，及时发现并纠正决策存在的问题。（5）建立行政决策责任追究制度，依法追究有关人员的法律责任。同时，为规范听证活动，提高听证的实效性和公信力，《决定》还在扩大听证范围、科学合理遴选听证代表、建立听证前告知制度、规范听证程序、明确听证效力等方面对重大行政决策听证制度作了专门规定。

二是，强化监督。加强市县政府依法行政，强化行政监督是关键。权力一旦失去监督，就很容易被滥用，甚至滋生腐败。多年来的实践证明，完善监督机制、拓宽监督渠道、加大监督力度，是促使行政机关工作人员严格依法行政，防止行政权力滥用，预防和制止腐败的有效途径。针对当前一些市县政府行政权力运作不够透明，人民群众有序参与政府管理、有效进行监督的渠道不够畅通等问题，《决定》规定要从三方面强化对行政行为的监督：(1）充分发挥社会监督的作用，更加注重发挥社会舆论和人民群众监督的作用，完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众对行政行为实施监督的权利。（2）强化行政系统内部监督，认真贯彻行政复议法及其实施条例，认真做好行政应诉工作。（3）积极推进政府信息公开，认真贯彻政府信息公开条例，确保公众的知情权、参与权、表达权和监督权。

三是，严格责任。加强市县政府依法行政，严格责任追究是保障。“令在必信，法在必行”,“有法不行，与无法同”。严格责任追究，是惩戒违法行政，确保法律法规和政策全面正确实施，维护人民群众合法权益的重要保障。为此，《决定》重点从三个方面作出了规定：(1）在行政决策方面，规定对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论作出决策的，以及依法应当作出决策而不作出决策，玩忽职守、贻误工作的，依照行政机关公务员处分条例的规定给予有关人员处分。（2）在行政执法方面，规定对下达或者变相下达罚没指标、违反罚缴分离的规定以及将行政事业性收费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工作人员福利待遇挂钩的，依照违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定给予有关人员处分；对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照行政机关公务员处分条例给予直接责任人员处分。（3)在组织领导方面，规定要加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责制；市县政府不履行对依法行政的领导职责，导致本行政区域一年内发生多起严重违法行政案件、造成严重社会影响的，要严肃追究该市县政府主要负责人的责任。

四是，树立理念。思想是行动的先导。加强市县政府依法行政，树立法治观念是根本。着眼于大力提高市县政府工作人员依法行政的意识和能力，培养和提高市县政府工作人员、特别是领导干部的法律思维能力，牢固树立社会主义法治理念，弘扬社会主义法治精神，《决定》分别对领导干部、拟录用公务员、行政执法人员的法律知识学习、培训和考试考核作了明确规定：(1）对领导干部，规定要健全学法制度，建立健全政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度、集中培训制度，使领导干部养成依法行政、依法办事的习惯；加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试，考查和测试结果作为任职的依据。（2）对拟录用公务员，规定要加大录用考试法律知识测查力度，增加法律知识在相关考试科目中的比重，对从事行政执法、政府法制等工作的公务员还要进行专门的法律知识考试。（3）对行政执法人员，规定要强化培训，培训情况、学习成绩要作为考核内容和任职晋升的依据之一。

五、《决定》实施的重大意义

一是，有利于巩固党的执政基础。依靠人民、坚持代表最广大人民群众的根本利益，是我们党的立党之本、执政之基和力量之源。大力加强市县政府依法行政，从制度上规范行政权力与公民权利的关系，保障人民群众有序参与政府管理，监督行政机关依法办事，保证来自人民的权力真正为人民服务，有利于增强广大人民群众对党和政府的认同、拥护和支持，密切党和政府与人民群众的血肉联系，巩固党的执政基础。

二是，有利于保障科学发展观的贯彻落实。市县政府是国家法律法规和政策的重要执行者，是地方经济社会事务的主要管理者。大力加强市县政府依法行政，把体现科学发展要求的法律制度落实到基层，贯穿于政府工作的各个环节，依法决策、依法管理，有利于妥善处理眼前发展与长远发展的关系、局部利益与全局利益的关系、经济发展与社会发展的关系，实现经济社会又好又快发展。

三是，有利于夯实构建社会主义和谐社会的基础。和谐社会首先应该是法治社会。和谐社会不是没有矛盾纠纷，而是从制度上能够较好地防范矛盾纠纷的发生，有了矛盾纠纷又能够得到及时、公正、圆满的解决。大力加强市县政府依法行政，平衡好各种利益关系，规范和约束行政权力，有助于从源头上预防和减少各种矛盾和纠纷的发生，及时有效地化解已经产生的矛盾和纠纷，维护社会稳定，实现社会和谐。

四是，有利于加强政府自身改革和建设。当前，市县政府的改革和发展任务越来越繁重，面临的矛盾和问题越来越复杂，这就要求市县政府要加强自身的改革和建设，全面提高行政效能，增强政府的执行力和公信力。大力加强市县政府依法行政，进一步转变市县政府职能，有助于市县政府更好地履行宪法和法律赋予的职责，增强社会管理和公共服务的能力，提高行政管理水平，着力解决好人民群众反映强烈的问题；有助于依法规范行政行为，防止行政权力的缺失和滥用以及腐败现象的产生，促进政风的进一步好转。

六、贯彻落实《决定》需要做好的几项工作

《决定》对加强市县政府依法行政作出了全面部署，提出了明确要求，为加强市县政府依法行政指明了方向，是指导和推进市县政府依法行政的重要的规范性文件，意义重大。为了保证《决定》得到全面、正确实施，需要抓紧做好以下几方面工作：

一是，提高认识，加强领导。各地区、各部门要充分认识新形势下加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性，把贯彻实施《决定》作为当前和今后一个时期全面推进依法行政、加快建设法治政府的一项基础性、全局性工作摆到突出位置，抓紧落实。上级政府和政府各部门要带头依法行政，督促和支持市县政府依法行政，并为市县政府依法行政创造条件、排除障碍、解决困难。市县政府要对本行政区域内贯彻实施《决定》负总责，统一领导、协调本行政区域内依法行政工作，主要负责人要切实担负起依法行政第一责任人的责任，加强领导、狠抓落实。

二是，广泛宣传，搞好培训。要结合近年来市县政府依法行政的工作实际，对《决定》的重大意义、出台背景、确立的主要制度、提出的各项要求等作广泛深入的宣传报道，有计划、有针对性地组织开展学习培训，增强市县政府依法行政的主动性和自觉性，提高市县行政机关工作人员、特别是领导干部依法行政的意识、能力和水平，营造市县政府依法行政的良好氛围。

三是，建立制度，狠抓落实。要根据《决定》的精神和各项要求，抓紧清理和纠正当前工作中与之不符的各种文件和做法，建立健全各项具体制度，提出贯彻落实的各项具体措施，确保把加强市县政府依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面、各个环节。

四是，加强监督，严格责任。省级政府要切实担负起加强市县政府依法行政的领导责任，加强对市县政府依法行政的工作指导和监督检查，把是否依法履行职责作为衡量市县政府及其部门工作好坏的重要标准，建立并严格执行依法行政考核制度，加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责制度，对下级政府和政府部门违法行政、造成严重社会影响的，要严肃追究该政府或者政府部门主要负责人的责任。

依法行政是一项长期而艰巨的任务，但对于各级政府来说，又是一个最基本的要求、最低限度的要求。市县政府处在行政管理的第一线，使命光荣，责任重大。我相信，通过认真贯彻实施《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，不断推进依法行政，各级政府和政府各部门一定能够为改革、发展、稳定作出新的更大的贡献，我国的法治政府建设也一定能够取得新的更大的成就！