加强乡镇政府性债务管理意见

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为切实加强乡镇政府性债务管理，进一步规范乡镇举债行为，有效控制和化解乡镇政府性债务风险，根据《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发〔2005〕5号）精神，以及“控制新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，结合我市实际，提出以下意见。

一、提高认识，增强责任

乡镇政府性债务，是指乡镇政府（包括所属部门、乡镇财政拨款单位以及各类政府性公司，下同）举债用于乡镇社会公共产品和公共服务支出所形成的债务，或由乡镇政府依法担保，根据国家法律规定必须由乡镇政府承担的债务。

我市乡镇政府性债务分三大类：一是公益性债务，主要是指乡镇在教育、城建、道路、桥梁、村庄整治等建设投入中形成的债务；二是企业性债务，主要是乡镇政府在乡镇企业转制中形成的债务，或给乡镇企业担保的借款；三是其他债务，主要是少数乡镇在日常性支出等其它支出项目中发生的债务或按照国家法律规定必须由乡镇政府承担的债务。

加强乡镇政府性债务管理，是保持地方财政收支平衡的重要方面，事关政府形象、乡镇经济和社会稳定的大局。各级政府要从实践“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观和加强党的执政能力建设的高度，充分认识加强乡镇政府性债务管理的重要性和紧迫性，增强使命感和责任感，切实加强对乡镇政府性债务的管理，有效防范财政风险。

二、加强领导，控制新债

切实加强组织领导，要将乡镇政府性债务的监督和管理工作列入各级政府的工作议事日程，并作为今后的一项长期的重点工作来抓。一是健全组织。各县、区以及乡镇政府要建立主要领导任组长，财政、监察、审计等有关部门参与的乡镇政府性债务监管领导小组，负责对乡镇政府性债务的监控和管理。二是明确责任。各县、区政府要与乡镇政府签订责任状，各乡镇政府主要领导为债务管理工作的第一责任人，明确权力和责任。三是强化考核。树立科学的发展观和正确的政绩观，将乡镇的“消赤减负”作为领导干部业绩考核的一项重要指标，同各级政府的工作业绩考核相挂钩，并纳入领导干部任期经济责任审计范围。四是加强监督。将乡镇政府性债务管理列入乡镇政务公开范围，接受群众监督。

努力控制新债，要将乡镇政府性债务管理纳入日常化、制度化、规范化的轨道。按照公共财政管理的要求，坚持乡镇政府性投资“有所为、有所不为”的原则，结合各地乡镇的财力，“量入而出，量力而行”，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一，努力防范和化解乡镇政府性债务风险。一是确保乡镇财政预算按中央规定不列赤字。二是建立乡镇举债上审一级制度。对乡镇确需举债的建设项目，必须报经县、区财政部门审核，县、区政府性债务监管领导小组审批同意。三是乡镇政府不得对外提供经济担保或财产抵押。四是严禁乡镇利用、借道企业进行投融资。五是严禁乡镇政府向企业发放贷款。六是乡镇所有政府性资金或资产，必须纳入乡镇财政监督管理范围。

三、健全制度，加强监督

以“控制新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”为原则，正确处理好财政收入与财政支出、发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，进一步提升乡镇政府财政信用能力。

（一）建立乡镇政府性债务分级偿债风险基金制度。各县、区以及乡镇政府设立相应的“乡镇债务偿债风险基金”，按不低于当年年初乡镇政府性债务余额的3%-8%提取，由县、区以及乡镇财政部门实行专户管理，不得挪用。市财政相应建立市本级乡镇债务偿债风险基金。其资金来源可在农村教育附加分成、财政收入体制超收分成、专项教育补助、教育资产盘盈收入、土地出让收益、采矿权出让收益等收入中筹集。

（二）建立乡镇政府性债务财政统一归口监督管理制度。对乡镇政府的举债，在县、区财政的统筹安排下，由乡镇财政工作站实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。对以乡镇政府名义开办的各类政府性公司或中心以及游离于乡镇财政之外的各种乡镇政府性资金，特别是各种园区性融资公司和乡镇企业服务中心必须统一纳入乡镇财政监督管理范围。各级财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经县、区财政部门审核和县、区乡镇政府性债务监管领导小组审批同意的，任何投资审批主管部门不得批准乡镇政府性负债建设项目。

（三）建立乡镇建设项目举债的财务监督和绩效评价制度。对乡镇政府性负债建设项目，县、区财政部门审核立项时，应会同有关部门对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等作评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，坚决杜绝盲目、违规举债；政府性负债建设项目的贷款及配套资金等使用情况，财政部门应会同有关部门加强稽核检查，实行过程控制，严防项目举债突破计划规模；乡镇政府性负债建设项目完成后，财政、发展改革委等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。要强化乡镇政府性投融资机构财务监督，切实规范内部运作机制。

（四）建立乡镇政府性债务风险预警制度。建立政府性债务报告制度，县、区以及乡镇要对乡镇政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由乡镇政府主要领导签字，县、区财政部门汇总后，报市财政部门备案；建立乡镇债务风险监测指标体系，以负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。已突破上述比例的乡镇，要切实采取有效措施，努力把各项指标降低到限制水平之下。

（五）健全监督约束机制。乡镇人大要加大对乡镇财政收支预算、决算的审查力度，加强对政府性债务管理的监督。县、区财政部门要加强对乡镇财政、财务的指导、管理，健全和完善乡镇财政内部监督稽核制度。乡镇财政管理部门要加强项目资金的财务会计监督，实行动态管理，及时掌握项目资金的使用情况，促进资金使用效益的提高。

四、区别对待，分类化解

按照“谁举债、谁偿还”的原则，确定乡镇政府为偿债责任单位。在理清债务、摸清家底、区别对待的基础上，明确权责，突出重点，分清缓急，抓住关键，研究切实可行的近期与长期化解对策。同时，积极探索研究债务抵冲（即通过乡镇债权债务置换来减少乡镇政府性债务）、盘活存量资产（即通过拍卖、租赁等方式盘活乡镇集体闲置资产来偿还乡镇政府性债务）、增收节支等切实有效的措施，积极稳妥地开展债务化解工作。

市财政建立对本级乡镇政府性债务偿还“以奖代补”制度。为减轻乡镇负担，除向上级部门积极争取补助资金外，采取“乡镇偿还、区里补助、市予奖励”的办法。从市本级乡镇政府性债务形成的特点分析，“减负”的重点是公益性债务，而近期的“减负”目标首先从教育债务着手，确定“三至五年还清乡镇教育债务”的近期减负目标。以2003年底乡镇政府性债务清理情况为依据，按当年本级乡镇教育债务还款额的20%—30%，市财政给予奖励。申报奖励程序为：由乡镇在偿还教育债务的次年填写债务还款申报表，经区财政初核、市财政复审并报市政府批准后，由市财政一次性奖励给区财政，然后由区财政按上年各乡镇教育债务还款情况拨补给有关乡镇。

对未按规定举借债务、违反规定对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；造成国家财产损失的，依法追究相关法律责任。

各县、区以及乡镇政府要根据各地实际，认真制定乡镇“消赤减负”的计划和措施，并报市财政局备案。