建立农村基层新机制意见

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全面深化农村改革，创新农村基层工作机制，对进一步强化党在农村的执政基层，巩固农村基层政权，调动农民群众和基层干部积极性，巩固和发展农村税费改革成果，促进全市农村奋力崛起，具有十分重要的意义。为全面推进农村综合改革，建立农村基层工作新机制，现提出如下意见。

一、建立农村基层工作新机制的指导思想和基本原则

建立农村基层工作新机制工作的指导思想：以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，按照落实科学发展观、构建和谐社会、统筹城乡发展和抢抓机遇、乘势而上、奋力崛起的新要求，以促进发展为主线，围绕强化组织服务能力这个关键，从创新机制、改革体制入手，进一步转变政府职能，完善乡镇机构设置，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，降低行政运行成本，提高行政效率，实现“强化经济发展、强化社会建设、强化基层基础、提升工作效能”的目的，加快建立起服务优先、依法行政、上下协调、廉洁高效的农村新机制，促进农村经济社会全面进步。

基本原则

1、强化服务的原则。始终坚持把服务“三农”作为开展农村综合改革、建立农村基层工作新机制的出发点和落脚点。

2、改革创新的原则。坚持正确的改革方向，守住确保农民负担不反弹、确保乡镇机构编制人员只减不增、确保农村经济发展和社会稳定这三条底线。

3、有序推进的原则。坚持改革的系统性、稳定性，坚持以人为本的改革观，加强思想政治工作，创造良好社会环境，确保积极稳妥推进。

二、建立农村基层工作新机制的主要内容

（一）转变职能，建立乡镇政府组织新体制

转变乡镇政府职能。树立新的行政管理理念，适当调整经济管理职能，提高社会管理和公共服务水平，进一步巩固农村基层政权，建设服务型、效率型政府。乡镇工作的主要任务：贯彻落实党的路线、方针和政策；引导农民进行科学化、现代化的农业生产，增加农民收入，发展农村经济；组织引导农村劳动力转移和就业；负责农村社会管理，维护农村社会稳定；负责为农村、农业、农民服务的公共服务和社会化服务体系建设，发展农村社会公共事业和集体公益事业。今后乡镇工作的重点和机制转换的方向就是突出社会管理和公共服务。

深化乡镇机构改革。当前深化乡镇机构改革的主要任务，是加快乡镇政府职能转变，大力精简机构和人员，建立精干高效的行政管理体制和运行机制。合理设置乡镇党政内设机构，减少领导职数，从严控制乡镇人员规模。乡镇领导职数原则上为5-7名，提倡乡镇党委书记兼任乡镇长，是党员的副乡镇长均为党委委员，避免重叠分工。乡镇内部机构设置不搞上下对口，原则上城关镇和建制镇可设3个综合性机构，即：党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（含负责社会治安综合治理职能），其它乡镇可设1-2个综合性机构：党政办公室、经济发展办公室。综合性机构负责人由乡镇党政领导兼任。也可不设机构，只设综合岗位。中层干部竞争上岗，一般干部双向选择。在乡镇现有编制基础上，行政编制再精简10%，事业编制再精简30%。积极探索乡镇人员分流方式，逐步建立合理的人员进入和退出机制。

推进乡镇事业单位改革。强化公益职能，放活经营性服务，将经营性服务从政府职能中剥离出来，按照市场化方式运作。公益性事业由财政保障经费，经营性事业强化自我发展能力，逐步走向市场。整合乡镇现有事业站所，将职能重复相近或交叉的乡镇机构合并重组，原则上城关镇和建制镇可设3-4个专业性服务机构，其它乡镇只设2-3个专业性服务机构。也可采取相邻乡镇合并成立服务机构等形式，以进一步优化整合资源，切实发挥作用。积极推进事业单位人事制度改革，在公益性服务机构实行全员聘用制，由区县主管部门与乡镇共同制定具体的考核办法，建立科学合理的职工薪酬与服务绩效挂钩的绩效工资制。鼓励各区县在推进乡镇事业单位改革过程中积极探索，大胆创新。

（二）理顺关系，建立农村基层管理新体制

建立乡镇工作统筹机制。坚持权责对等、明晰职能的原则，从执法主体、投入主体、实施主体等方面，合理划分县乡以及乡镇与部门之间的事权、财权和责权。根据乡镇的职能和工作需要，进一步界定乡镇与区县、乡镇与部门的职责权限，建立权责一致的乡镇工作统筹机制。凡属县级可以完成的行政事务，可以试行以县为主、乡镇协助体制。设在乡镇的职能机构和部门单位除明确为派出机构之外，原则上可以归属乡镇管理。进一步理顺乡村关系，处理好乡镇辖区管理和村民自治问题，防止事权下移、责任下推。加强行政管理的制度化、规范化和法制化建设。

推行村级规范化管理。理顺村党支部与村民自治组织的关系，认真落实“双培双带”和“两推一选”工作，实现科教兴村、经济强村、文明建村、民主理村、依法治村和村级工作规范化管理、村级干部规范化管理。规范议事决策程序，强化村级民主管理。实行党支部领导下的村民自治，讨论决定重大事项，坚持按先党内后党外、先党员后群众的程序办。规范村干部管理，调动工作积极性。认真执行市委关于村干部工资报酬的有关规定，完善激励保障机制，坚持和完善民主评议、引咎辞职、村委会成员罢免制，实行“两推一公示”发展党员、培养后备干部制度，坚持定期审计制度，强化监督约束机制。规范村务公开，解决农村热点问题。定期公开村务，实行村民质询会议制度。规范民主理财，创新农村财务管理体制。建立“村财民理乡代管”财务管理机制，充分发挥村民理财作用。

（三）面向市场，建立服务“三农”新机制

探索农村公益事业服务新机制。具体思路是“政府招标出资、公开竞选主体、农民签单认可、县乡共同负责”，即由政府设定服务项目，提供公益事业经费，按市场化方式运作，公开向具备资质的服务机构招标，择优录取，服务质量的好坏由服务对象“签单”和政府审核认可，逐步形成“政府埋单、农民签单”的农村公益事业服务新机制。创新服务模式，可以通过委托服务、定岗招聘服务、派驻人员服务等多种方式，为“三农”提供公益性服务。推行“以钱养事”的办法，由政府购买公益性服务，实行规范的合同管理。要理顺县乡公共管理和公共服务职能，县级行政主管部门负责制定事业发展规划，拟定各项服务规范，建立服务绩效考评指标体系，并与乡镇一起搞好考评工作；乡镇政府与服务组织签订服务合同，并负责组织实施具体服务项目。服务费用必须在服务对象对服务质量签署意见、有关部门按合同进行绩效考评后才能支付。对实行“以钱养事”新机制的乡镇，市财政安排一定的资金予以支持。

创新农村经济合作组织。坚持“民办、民管、民受益”的原则，鼓励发展各类农民专业合作组织，开展产前、产中、产后的服务，真正发挥其服务“三农”的主体作用。鼓励乡镇专业技术人员领办、创办经济实体或农村经济合作组织，鼓励他们通过技术入股等方式与专业大户或生产性企业结成经济利益共同体，允许他们通过提供服务获取合法收入。各级政府要从政策、资金、人才等方面支持各类专业合作组织和行业协会的发展。

健全农产品市场信息网络。充分发挥现有的农村信息服务网及涉农部门信息服务网站和有线电视、广播等传播媒体的作用，把农村信息服务延伸到乡（镇）、村组、经济实体和专业大户。加快农产品市场体系建设，逐步形成农产品市场营销、农业实用信息、科技示范、资金、政务服务五大服务联动网络，为农民增收提供便捷的服务。

（四）强化服务，建立农村公共产品供应新机制

认真贯彻以城带乡、以工补农的方针，按照统筹城乡经济发展的要求，切实加大对农村基础设施、义务教育、公共卫生、计划生育、社会治安的扶持力度，逐步实现公共资源向农村倾斜。

完善乡镇财政管理体制。以建立和完善覆盖农村的公共财政体制为目标，科学合理地划分县乡财政收入，严格界定县乡财政支出范围，进一步调整和完善现行县乡财政管理体制，保障农村教育、卫生、文化等事业发展的正常需要和农村基层政权的正常运转。积极推进“乡财乡用县管”管理方式改革，进一步规范财政转移支付制度，逐步提高县乡财政自我保障能力。

创新农村公共工程建设管理新机制。充分发挥政府投资的引导作用，吸收各类投资主体共同参与农村公共工程建设。进一步减少管理环节，简化程序，能交给乡镇组织实施的由乡镇组织实施。按照“谁出资、谁经营、谁受益”的原则，采取承包制、股份合作制等形式，提高建设管理和运营效率。深化农村产权制度改革，加快农村集体林权制度改革，推进小型水利设施产权制度改革。

建立农村公益事业多元化投入机制。积极争取国家支农项目资金的扶持，切实加强资金监管，完善财政投入体制，做到一个“漏斗”向下，真正发挥其实际效益。采取以奖代补、以工代赈、民办公助、合同承包等方式，调动社会各方面力量参与投入的积极性。进一步完善“一事一议”政策，严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限，引导农民发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，积极开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业。

完善农村义务教育管理体制。全面落实“以县为主”的管理体制，完善以政府投入为主的农村义务教育经费保障机制。加强农村教师队伍建设，完善教师资格证书制度，全面推行教职工全员聘用制。改善农村义务教育办学条件，统筹城乡教育资源，促进城乡义务教育协调均衡发展。

探索建立农村居民社会保障制度。逐步建立农村居民医疗互助共济制度，继续开展新型农村合作医疗试点工作。积极实施农村计划生育家庭奖励扶助制度，逐步建立和完善农村社会养老保险制度。探索建立失地农民就业和生活保障机制。全力实施扶贫攻坚整村推进工程，确保贫困人口如期脱贫。探索建立政府法律服务与农民自我维权相结合的权益保障机制。

（五）减轻负担，建立防止农民负担反弹新机制

认真执行减轻农民负担的“四项制度”。严格执行涉农税收、价格和收费的“公示制”、农村义务教育的“一费制”、对公费订阅报刊费用的“限额制”、对涉及加重农民负担案（事）件的“责任追究制”，探索农民负担源头预防措施。加强对减负政策落实情况的监督检查，建立健全农民负担监督管理体制，防止农民负担反弹。严格执行农民负担党政领导责任制和责任追究制，对严重违反减负政策、加重农民负担的有关责任人予以严肃处理。

严格制止发生新的债务。认真执行中央规定的“约法三章”，各地一律不得对乡镇下达招商引资指标，乡镇政府一律不得举债搞建设，乡镇政府一律不得为经济活动提供担保。政府在乡村投资兴办项目或工程，除国家明确规定外，不再要求乡村提供配套资金，停止以有偿资金方式扶持农民。建立新债责任追究制度和乡村干部离任审计制度。

积极化解乡村债务。按照“摸清底数、明确责任、分类处理、逐年化解”的原则，制定分阶段化解的目标，坚持分类指导，“一债一策”，积极稳妥地化解债务。

（六）改进方法，建立农村工作考核评价新机制

建立与乡镇政府新职责相适应的工作考核评价体系。根据乡镇所承担的职责，以实绩为取向、民意为根本、效能为重点，制定一套符合实际的考核标准、简便易行的考核办法和科学规范的考核程序，突出对乡镇服务“三农”的绩效进行考核，切实把基层干部的精力引到新的职能上来，形成合力，服务三农。认真落实正确的政绩观，坚决取缔不必要的检查评比活动，为乡镇工作减压松绑，创造良好的环境。

建立健全农村基层干部激励约束机制。逐步扩大乡镇干部“一推两考”（民主推荐、理论考试、组织考察）和直选村党组织委员会成员“两推一选”（党内推荐、群众推荐、党内选举）试点工作，通过扩大民主，引导竞争，选准配强乡镇领导班子和村两委班子。加大对乡镇领导干部选拔任用和交流力度，实行乡镇主要领导干部任期、离任审计制度。加快建立基层干部调查研究制度、干部驻村制度、记民情日记制度和为民服务等办实事制度，以及乡、村干部定期述职评议制度，以树立为民、务实、清廉的新形象。

三、切实加强对建立农村基层工作新机制的组织领导

一要统一思想认识。认真做好建立农村基层工作新机制的宣传动员工作，把改革的重要性和必要性、范围重点、配套政策等向干部群众广泛宣传，使各级党政领导和干部群众的思想认识统一到省委、省政府的要求和市委、市政府的工作部署上来，调动各方面的积极性，确保建立农村基层工作新机制的各项措施顺利进行。

二要加强组织领导。建立农村工作新机制，是一次重大的制度创新，必须高度重视，切实负起责任。各级党委政府主要负责同志要负总责、亲自抓。调整充实农村税费改革领导小组，加强对全市建立农村基层工作新机制的组织、协调和领导，加强督促指导，及时总结经验，推动建立农村基层工作新机制稳步开展。

三要认真抓好试点。市委、市政府决定在休宁县先期开展农村综合改革建立农村基层工作新机制的试点。休宁县要发扬敢闯敢试、改革为先的精神，深入调查研究，制定符合本地实际的实施方案和政策措施，扎扎实实地抓好试点工作。市直有关部门要自觉适应改革要求，及时调整工作思路、工作方法和有关政策，积极支持和配合试点工作。市、县财政要为试点工作提供财力保障。

四要严明工作纪律。市级和区县级机关有关部门要切实支持乡镇机构改革工作，不得以任何形式、任何借口干预乡镇机构设置和人员调配。要组织好中层干部“竞争上岗”和一般干部“双向选择”，确保公正、公开和透明，做到思想不散、秩序不乱、人员及时到位、工作正常运转。对改革中出现的违法、违纪、违规行为，必须严肃查处。