农村综合改革试点意见

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为贯彻落实《中共安徽省委、安徽省人民政府关于全面推进农村综合改革试点的意见》(皖发〔**〕8号)精神，巩固扩大农村税费改革成果，积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会，市委、市政府决定从**年开始，在全市全面推进农村综合改革试点。现提出如下意见：

一、全面推进农村综合改革的指导思想和基本原则

全面推进农村综合改革的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻党的十六届六中全会，全国、全省农村综合改革工作会议和农村工作会议精神，坚持以解放和发展农村生产力为主线，围绕发展现代农业、建设社会主义新农村的要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，建立服务优先、依法行政、上下协调、廉洁高效的农村工作新机制，使农村基层组织更加充满活力，为农服务更加落实，农民群众更加满意，农村基层政权更加巩固，为推进社会主义新农村建设提供强大动力。“十一五”期间，全面完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，基本建立农村基层工作新机制。

农村综合改革试点工作要遵循以下基本原则：

1、鼓励开拓创新。保护创新热情，鼓励创新实践，完善创新机制。充分发挥群众和基层的首创精神，支持各地大胆探索、实践。鼓励各地因地制宜，允许不同改革模式并存。

2、坚持服务为先。把服务于发展现代农业、建设社会主义新农村作为改革的出发点和落脚点，切实加强农村基层组织建设，着力提高和改进农村基层干部的素质、能力和作风。

3、做到“三个确保”。确保农民负担不反弹，确保乡镇机构编制人员只减不增，确保农村经济发展和社会稳定。

4、稳步扎实推进。坚持社会主义市场经济的改革方向，努力提高改革决策的科学性、民主性和改革措施的协调性，精心操作，有序推进，正确处理好改革发展稳定的关系，确保改革试点取得实效。

二、农村综合改革试点的工作重点

（一）切实转变乡镇政府职能

乡镇政府要重点履行好以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农村社会化服务体系，推进现代农业建设；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。

调整和完善乡镇政府经济管理职能。乡镇经济工作重心要转移到加强政策引导、制定发展规划、服务市场主体和营造发展环境上来。建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。加强农村基层党组织和基层政权建设，加大对农村基层组织阵地建设的投入。建立政情民意互动制度，促进决策民主化和科学化，逐步把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。

（二）进一步深化乡镇机构改革

坚持转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的原则，进一步深化乡镇机构改革，优化机构设置，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的农村基层管理体制和运行机制。

深化乡镇党政机构改革。综合设置乡镇党政机构，一般应控制在3—4个以内。严格控制领导职数，乡镇领导职数一般控制在5—9名，实行党政领导交叉任职，提倡乡镇党委书记和乡镇长一人兼。全面推行岗位目标责任制。

深化乡镇事业单位改革。推行政事分开，实行公益性职能和经营性职能分开，大力整合乡镇事业站所。原乡镇事业站所承担的行政管理职能收归乡镇政府承担，原乡镇事业站所受委托承担的行政执法职能原则上上划区县直主管部门，也可保留在乡镇公益性事业单位。综合设置精干高效的公益性事业单位，经费主要由财政保障。经营性服务单位实行市场化运作。按照国家规定加快建立乡镇事业单位人员社会保障制度。乡镇不再保留和设立自收自支事业单位。

加强机构编制管理。建立编制、组织、人事、财政等部门间的协调机制，乡镇行政编制和事业编制按照省重新核定控制数，实行总量控制。全面推行乡镇人员编制实名制管理，严把乡镇机构进人关，在5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增。

深化干部人事制度改革。乡镇党政机关、事业单位普遍实行竞争（竞聘）上岗和“凡进必考”制度。关心爱护乡镇干部，妥善安置分流人员。

积极稳妥地推进乡村区划的合理调整。并村工作要同社会主义新农村建设规划结合起来。

各有关部门要积极支持乡镇机构改革工作，不得以机构“上下对口”、项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。鼓励各地积极开展县级行政管理体制改革，根据实际需要科学合理设置机构，压缩编制，精简人员，为乡镇机构改革提供有利条件。

（三）深化农村义务教育管理体制改革

全面贯彻党的教育方针，深化农村教育改革，坚持公共教育资源向农村倾斜，逐步缩小城乡教育发展差距，推动公共教育协调发展。

全面推进农村义务教育经费保障机制改革。建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。各级政府要强化对义务教育的保障责任，确保农村义务教育经费的正常投入。做好“两免一补”工作，确保资金落实到位。

加快教育体制改革和机制创新。县级机构编制部门要严格中小学教职工的编制管理，实行总量控制、动态管理。均衡配置本行政区域内学校师资力量。全面实施教师资格准入制度。建立和完善教职工聘用、考核制度和教育教学质量监测考评机制。

加快教育部门自身改革，创新教育管理体制和机制。教育主管部门要进一步转变职能，改进作风，改善管理，强化服务，不断提高教育管理水平。要进一步改进和完善教育督导制度，坚持以人为本，尊重教育教学规律，为教育教学服务，使督导制度更加科学全面，并将督导工作重点逐步转到提高教育质量和办学水平上来。

合理配置城乡教育资源，促进教育均衡发展。加快危房改造步伐。深入推进农村远程教育工程。合理调整农村教育布局，提高教育资源利用效率。

（四）完善县乡财政管理体制改革

继续推进和完善“省直管县”财政管理体制改革和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。

加快建立覆盖农村的公共财政制度。调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，特别要加大财政在农村教育、卫生、文化、就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。进一步扩大新型农村合作医疗试点。加强公益性文化设施建设，加快建立覆盖农村的公共文化服务体系。建立农村最低生活保障制度，有条件的地方先行探索建立多种形式的农村养老保险制度。完善农村五保户供养和灾民救助制度。

明确划分县乡财政收入范围。按照便于征管的原则，将适合乡镇征管的收入全部留给乡镇，合理确定乡镇财政收入基数，充分调动乡镇加快发展、增收节支的积极性。

合理界定县乡政府支出责任。乡镇政府主要承担乡镇财政供给人员经费，乡镇财政供给单位正常运转经费，以及乡镇社会事业发展支出。农村中小学人员和公用经费、乡镇卫生院补助经费等按有关政策规定列入县级财政支出范围。对于财力确实难以保障基本支出需要的乡镇，县级财政对缺口部分要从体制上予以补助，建立乡镇财力与其承担的支出责任相匹配的财政体制。乡镇财政供给人员工资全部纳入县级财政统一标准、统一时间发放。落实和完善财政对村级的补助制度，逐步探索建立村干部社会养老保险制度。

着力解决县乡财政困难。落实一般性转移支付制度，增强县乡财政保障能力。规范管理各项专项补助资金。

支持农村“一事一议”公益事业发展，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。

（五）建立健全农村基本公共服务体系

创新公共服务体制，改进公共服务方式，提高公共服务质量，逐步建立健全政府扶持和市场引导相结合、多元化的农村基本公共服务体系。

完善为民服务全程制。建立和完善以乡镇政务服务中心为龙头，县、乡、村三级联动的为民服务全程制。简化办事程序，创新管理制度，实行一个中心对外、一个窗口受理、一条龙服务，为群众和基层提供方便快捷优质服务。

改革和加强基层农业技术推广体系建设。县级农技推广机构实行综合设置，在乡镇或跨乡镇设置区域站，或派出农技人员。畜牧兽医机构按照《安徽省人民政府关于推进兽医管理体制改革的实施意见》设置。农村经营管理系统不再列入基层农技推广体系，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政职能列入政府职责。确保在一线工作的农技人员不低于全县农技人员总编制的三分之二，专业农技人员的比例不低于80%，并保持各专业人员之间的合理比例。公益性农技推广机构人员编制不得与经营性服务人员混岗混编。各级财政对公益性推广机构履行职能所需经费要给予保证，并纳入财政预算。

积极探索农村公共服务的有效实现形式。逐步推行和规范政府“花钱买服务”、“以钱养事”等可行办法，支持专业合作经济组织、农产品行业协会等多种形式的社会组织参与公共服务。

（六）强化改革配套措施

认真实施体现科学发展观要求的综合考核评价办法。建立与乡镇组织新职能相适应的工作考核评价体系，突出对发展现代农业、推进新农村建设和构建和谐社会的绩效进行考核，将农民和服务对象的评价作为重要的考核依据。

积极整合财政支农资金。坚持以县级为主，以现代农业和新农村建设的各项规划为依据，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，以切实提高支农资金使用整体效益为目的，积极开展支农资金整合试点。加强对支农资金的监管，确保资金使用安全。

稳妥开展乡村债务清理化解工作，制止新债发生。各地要积极探索化解乡村债务的有效办法，积累经验，逐步推开。要牢固树立控制新债、化解债务也是政绩的观念，健全和落实对县乡领导干部控制和化解乡村债务工作的考核制度。全面清理核实乡村债务，彻底摸清债务底数。分清债务结构，明确债务责任。综合运用经济、法律、行政等手段，区别情况，分类处理，逐步化解。结合实际情况确定化解债务的优先顺序，注意优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务。完善化解乡村债务激励机制，鼓励基层主动化解乡村债务。在新农村建设中乡镇不得举债搞建设。

建立健全农民负担监管机制。坚持标本兼治，强化约束机制，推进基层民主监督，健全法制保障，做到预防与查处相结合。继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制。严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等管理。加强对村民“一事一议”筹资筹劳、向专业合作经济组织收费、财政对农民补贴补偿和对村级补助资金等事项的监管。加强村级财务管理，健全民主理财，加强审计监督，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。

三、加强对农村综合改革试点工作的领导

（一）加强组织领导。各地、各部门一定要从全局和战略的高度，充分认识推进农村综合改革试点的紧迫性、艰巨性和长期性，坚持正确的改革方向，统一思想，坚定信心，摆上位置，加强领导。各级党委、政府要把农村综合改革工作列入重要议事日程，主要领导亲自抓、负总责。按照上下统一的要求，建立健全统一、协调、高规格的农村综合改革领导机构和办事机构，赋予相应的工作职能，充实力量，配备专职人员，为改革提供坚强的组织保障。

（二）认真制定方案。各地要在吃透中央和省里精神的基础上，全面开展调查研究，广泛听取广大干部群众的意见，借鉴其他地方的经验，抓住制约农村经济社会发展的突出矛盾和问题，找准改革的突破口和切入点，使改革方案科学合理、符合实际，具有较强的针对性和实效性。各区县都要制定改革试点方案，并于5月底前报市审批。

（三）形成改革合力。各级党委、政府的有关工作部门要服从、服务于农村综合改革大局，认真履行自己的职责，积极支持和配合搞好改革试点工作。市直有关部门要抓紧制定具体的改革实施意见。要把农村综合改革试点与新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并注意做好农村综合改革与其他改革政策之间的配套衔接工作。要妥善化解改革中的各种矛盾，营造良好的改革措施，巩固和扩大改革成果，为全省提供更多有益的经验。

（四）严肃改革纪律。加强对改革试点的党纪监督、行政监督和社会舆论监督。严禁从局部利益或部门利益出发阻碍改革，严禁阳奉阴违、弄虚作假、做表面文章。对在改革试点中不顾大局、违反纪律、以权谋私的单位和个人，要给予党纪、政纪处分，触犯法律的要依法处理。