乡镇财政管理方式改革意见

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为规范和加强乡镇财政管理，巩固农村税费改革成果，保障农村基层政权的正常运转，缓解乡镇财政困难，促进乡镇政府职能转变和各项社会事业发展，按照全国农村税费改革试点工作会议精神，根据《财政部关于缓解县乡财政困难的意见》（财预〔2005〕5号）和市委二届七次全委会决定，现就推进全市乡镇财政管理方式改革提出以下意见：

一、指导思想

以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，适应市场经济条件下乡镇政府职能转变的需要，按照建立公共财政体制和巩固农村税费改革成果的要求，规范乡镇财政收支行为，确保乡镇基本支出需求，防范和化解乡镇财政风险，缓解乡镇财政困难，维护农村基层政权正常运转和社会稳定，加快统筹城乡协调发展和农村全面建设小康社会步伐。

二、基本原则

（一）坚持“三权不变”的原则。一是坚持乡镇的预算管理权不变。按照《中华人民共和国预算法》规定，继续实行一级政府、一级预算，乡镇政府在区县（自治县、市）财政主管部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算调整方案，组织本级预算执行。二是坚持资金所有权和使用权不变。乡镇政府资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担。三是坚持财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。

（二）坚持“止新消旧”的原则。树立正确的政绩观和科学的发展观，乡镇发展农村各项事业要实事求是，统筹兼顾，量力而行。既要采取切实措施，坚决制止发生新的乡村债务，又要对历史形成的债务摸清底数，明确责任，分类处理。

（三）坚持“分类指导”的原则。推进乡镇财政管理方式改革，实行“乡财乡用县管”，不搞一刀切。各区县（自治县、市）在坚持“乡财乡用县管”的主要内容和办法措施的基础上，可结合本地具体情况探索创新。

（四）坚持“乡为主体”的原则。“乡财乡用县管”是乡镇财政管理方式的创新，是强化乡镇财政管理、缓解乡镇财政困难的需要，但乡镇依然是乡镇财政管理的主体。推进“乡财乡用县管”要坚持“乡为主体”的原则，区县（自治县、市）财政部门负责具体组织实施。

三、改革内容

“乡财乡用县管”是在坚持“三权不变”的原则下，以乡镇为主体，充分发挥乡镇理财积极性的基础上，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，由区县（自治县、市）财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支的财政管理方式。改革内容如下：

（一）预算共编。区县（自治县、市）财政部门按照有关政策，结合乡镇实际财力，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准。乡镇政府根据区县（自治县、市）财政部门的具体指导意见和要求，编制本级综合财政预算草案，报同级人大批准后执行。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案需报区县（自治县、市）财政部门审核，调整数额较大的需报经区县（自治县、市）政府批准，并向同级人大报告调整情况。

（二）账户统设。取消乡镇财政总预算会计，由区县（自治县、市）财政乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在金融机构的所有账户，由区县（自治县、市）财政部门统一开设乡镇账户，并结合实际设置有关结算明细账户。

（三）集中收付。乡镇财政预算内外资金分别缴入区县（自治县、市）国库和预算外资金财政专户，由区县（自治县、市）财政根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出拨付以乡镇年度预算为依据，乡镇财政所提出申请，由区县（自治县、市）财政部门按照批准的预算和资金用款计划，将资金直接拨付到用款单位和收款人。工资性支出、民政定额补助、五保户补助等个人经费，应尽可能委托银行统一发放。公用经费由乡镇财政所提出用款计划，经乡镇领导签批后，报区县（自治县、市）财政部门；区县（自治县、市）财政部门根据乡镇用款计划和预算额度拨付，乡镇按规定使用。为方便乡镇办理日常现金支付业务，各地可实行备用金制度。对村级的财政补助资金，由区县（自治县、市）财政部门拨入村级资金专户。进一步推行和完善“村财村用乡管”制度，乡镇财政、农经管理部门要加强村级资金审核监督，确保专款专用。

（四）采购统办。乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经区县（自治县、市）财政部门按照预算审核后，交区县（自治县、市）政府采购部门按照政府采购管理程序集中统一办理。采购资金由区县（自治县、市）财政部门直接拨付供应商。

（五）票据统管。乡镇使用的行政事业性收费等票据，其管理权全部上收到区县（自治县、市）财政部门，实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。

四、配套措施

改革乡镇财政管理方式，实行“乡财乡用县管”是乡镇财政管理的一项重大改革，涉及面广，综合性强，必须制定相应的配套措施，形成政策合力，提高改革的综合效应。

（一）完善县乡财政管理体制。根据事权财权相统一的原则，进一步完善县乡财政管理体制，合理划分县乡财政收支范围，科学确定收支基数，加大对困难乡镇的扶持力度，促进经济社会协调发展。凡属于区县（自治县、市）政府应承担的支出，区县（自治县、市）财政要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给乡镇，增加乡镇财政负担。制定切合实际的乡镇政府考核指标，清理取消各种不合理的达标升级活动。区县（自治县、市）政府和乡镇政府要根据农村税费改革后的新情况，结合本地实际，积极研究村级支出的范围、标准和资金来源。村级组织因免征农业税减少的农业税附加收入，区县（自治县、市）和乡镇财政要给予必要补助，保证农村五保户供养、村干部报酬和办公经费的正常需要。

（二）合理确定乡镇财政支出顺序。按照统筹城乡协调发展和完善公共财政体制的要求，遵循“一要吃饭，二要建设”的原则，合理确定乡镇财政支出顺序。乡镇财政资金首先保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转和社会保障对象补助支出。确保农村义务教育必要经费需求，确保贫困家庭学生就学，确保国家对农村义务教育的各项政策规定落到实处。根据乡镇财政收支规模和实际情况，明确乡镇财政支出范围、支出标准，分类制定公用经费定额，严格控制会议、招待、车辆、电话等费用开支。按照“两个务必”的要求，勤俭节约，艰苦奋斗，坚决反对铺张浪费。

（三）建立缓解乡镇财政困难激励约束机制。在完善县乡财政管理体制的基础上，进一步调整和优化支出结构，新增财政支出重点向农村倾斜，加大农村教育、道路、卫生、文化等社会事业的投入。各区县（自治县、市）在安排使用“三奖一补”和转移支付资金时，必须通过建立激励约束机制，化解乡村债务，缓解乡镇财政困难。不得违规购买、更新小汽车，不得新建办公楼、培训中心，不得搞劳民伤财、不切实际的“政绩工程”和“形象工程”等。

（四）坚决制止新增乡村债务。按照全国农村税费改革试点工作会议和《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》（财金〔2005〕7号）精神，各级政府和有关部门一律不准为经济活动提供贷款担保，不得以任何名义为企业贷款提供担保和抵押，凡违反规定担保形成的新债，实行“谁签字、谁负责”，由签字人和政府主要领导负责偿还。坚决制止新增乡村债务，建立新增债务责任追究制度和乡村干部离任债务审计制度，凡违反规定新增债务的乡村，必须追究乡村主要负责人的责任。对历史欠债，以区县（自治县、市）为单位清理核实，完善债务登记制度，摸清债务底数，明确责任，分类处理，逐年消化。加快农村九年义务教育债务清偿，坚持实行债务“销号制”。区县（自治县、市）和乡镇两级政府必须采取有效措施，压缩一般性财政支出，新增财力的一定比例要用于偿还历史欠债。

（五）控制乡镇财政供养人员增长。严格执行《中央机构编制委员会办公室关于严格控制乡镇机构和人员编制的通知》（中编密发〔2004〕6号）和我市的贯彻意见，按照因事设岗的原则，严格编制管理，调整、优化乡镇机构设置，消除乡镇机构臃肿、人员过多的现象。采取各种措施分流富余人员，控制财政供养人员的增长，节约财政支出。乡镇财政所要实行区县（自治县、市）和乡镇两级共同管理，重新确定人员编制，合理调整乡镇财政管理岗位的设置和人员配备，加强业务培训，提高业务素质和管理水平。

各区县（自治县、市）要按照“分类指导”和“乡为主体”的原则，实施乡镇财政管理方式改革，推进“乡财乡用县管”试点。对经济欠发达、财政收入规模小（一般预算收入占一般预算财力的比重低于25%）、政府性债务超过合理规模（乡镇债务余额大于当年一般预算财力60%）、自身财力无法满足基本支出需求的乡镇，原则上都应实行“乡财乡用县管”改革试点。

改革乡镇财政管理方式，由区县（自治县、市）政府统一领导，区县（自治县、市）财政部门负责组织实施，有关部门密切配合。要切实加强领导，精心组织，周密安排，完善措施，严格纪律，及时解决改革中出现的问题。市财政局要加强对改革试点区县（自治县、市）的工作指导，确保乡镇财政管理方式改革的顺利推进。

各改革试点区县（自治县、市）应根据本意见精神，结合本地实际，制定具体的实施办法。