乡镇长不符宪法意见

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从今年下半年开始，县乡两级人大换届选举工作将在全国各地陆续展开。这次选举是宪法修正案将乡级人大任期由3年改为5年后县乡两级人大第一次同步换届选举，是我国政治生活中的一件大事，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的一次重要实践。依法做好这次县乡两级人大换届选举工作，将有力地推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的全面发展。

一、充分认识县乡人大换届选举工作的重大意义

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这一根本政治制度的本质特征，就是由人民通过民主选举产生人大代表，组成人民代表大会，再由人大产生其他国家政权机关。人民代表大会是国家权力机关。人大代表是国家权力机关的组成人员。这次县乡人大换届选举涉及乡级政权35400多个，县级政权2800多个，要选举产生两级人大代表200多万人，并由新的一届县乡人大产生本级人民政府。县级人大还要产生本级人大常委会、人民法院和人民检察院，选举上一级人大代表。在我国，县乡两级人大代表实行直接选举。在县级直接选举的基础上，通过逐级间接选举产生市级、省级、全国的人大代表。只有把县乡两级人大代表选举好，才能确保选出高举邓小平理论伟大旗帜、忠实实践“三个代表”重要思想、全面贯彻落实科学发展观、全心全意为人民服务的国家政权机关及其领导人员。这样才能使基层政权建设得到加强，使国家政权基础得到巩固。

这次县乡两级人大换届选举工作，直接关系到党的领导水平和执政水平的提高。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。我们党执政，就是要领导、支持、保证人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家，管理经济和文化事业，管理社会事务。我们党执政，就是要发挥国家政权机关中党组的领导核心作用，通过国家政权机关中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。党的十六届四中全会明确提出，要坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。这次县乡人大换届选举，是我们党坚持为人民执政，靠人民执政，领导、支持、保证人民当家作主的一次重要实践，对于保证党组织推荐的人选顺利进入国家政权机关，使国家政权掌握在坚持党的领导、坚持走中国特色社会主义道路的人手里，对于保证党的主张通过法定程序成为国家意志，对于加强和改善党的领导、提高党的执政能力，具有极为重要的意义。

这次县乡两级人大换届选举工作，是发展社会主义民主政治的一次重要实践。选举民主是我国社会主义民主的重要内容之一。党的十一届三中全会以来，我们党在总结历史经验的基础上，把健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，作为建设中国特色社会主义民主政治的一项重要任务。从1979年把人大代表直接选举的范围扩大到县级以来，全国范围内已经进行过八次乡级人大换届选举和七次县级人大换届选举。根据有关部门初步统计，这次县级人大代表换届选举涉及选民9亿左右，乡级人大代表换届选举涉及选民6亿多。这么多选民参加县乡两级人大换届选举，行使人民当家作主的权利，本身就是一次社会主义民主最广泛、最深刻的实践。我们要通过这次县乡人大换届选举，积累和丰富在党的领导下充分发扬社会主义民主、保证人民依法参加民主选举的经验，并把它总结起来，坚持下去，从而不断推进中国特色社会主义民主的制度化、规范化和程序化，更好地体现和发挥社会主义制度的特点和优势。

搞好这次县乡两级人大换届选举工作，必将推进社会主义和谐社会建设。构建社会主义和谐社会的过程，就是在妥善处理各种矛盾中使社会不断前进的过程。我们所要构建的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会主义和谐社会的这些基本特征要在全面建设小康社会的进程中得到体现，也应当在人大换届选举中注意把握和体现。选举是表达人民意愿、化解社会矛盾、调整利益关系的重要途径。通过广泛动员和组织选民参加县乡两级人大换届选举，让人民群众在党的领导下和在发扬民主的基础上，依法把他们信得过的人选进国家权力机关，并通过人大代表行使管理国家和社会事务的权力，这将有利于增强基层政权的群众基础，进一步密切党群关系和干群关系，促进人与人之间的和谐，实现社会安定团结，使各方面积极因素得到广泛调动，使社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展。

这次县乡两级人大换届选举，是在全党和全国各族人民实现“十一五”规划宏伟目标、全面建设小康社会的关键时期进行的。我国的经济体制改革和现代化建设事业已经取得举世瞩目的巨大成就，政治体制改革和社会主义民主政治建设同样取得了重要进展，人民群众的民主法制意识极大提高，参与管理国家事务的热情不断增强。这些都为做好换届选举工作创造了十分有利的条件。同时也要清醒地看到，这次县乡换届选举面临许多新情况、新问题，主要是：从国内看，随着改革开放的深化，我国的社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，人民群众的愿望和要求也日益多样化，经济社会的一些深层次矛盾和问题凸显，这些矛盾和问题必然会反映到换届选举中来。从国际看，西方敌对势力加紧对我实施西化、分化的战略图谋，在“民主”、“人权”等问题上大做文章，妄图从基层选举中寻找突破口，进行渗透活动。这些新情况、新问题，是客观存在、回避不了的，也是不容忽视、不可掉以轻心的。对此，我们必须有清醒的认识，切实加强领导，从思想上、政治上、法律上、措施上作好充分准备，注意保护好、引导好、发挥好人民群众的政治热情，防止和排除一切干扰，确保换届选举依法顺利进行。

为了搞好这次县乡两级人大换届选举工作，中央明确提出了换届选举的指导思想，这就是：在以同志为总书记的党中央领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，推进社会主义民主法制建设，坚持和完善人民代表大会制度，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，为加强基层政权建设、构建社会主义和谐社会、提高党的执政能力打下坚实的基础。

做好这次县乡两级人大换届选举工作，必须坚持三条原则：一要坚持党的领导。这是最重要的一条原则，是三条原则的核心。建设社会主义民主政治，必须从我国的国情出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推进。县乡人大换届选举是社会主义民主政治建设的一项基础性工作，一定要坚持正确的政治方向。尤其是在国内国际各种矛盾错综复杂的形势下，必须由党委统一领导换届选举工作的全过程。这是顺利完成换届选举的根本保证。二要坚持发扬民主。县乡人大代表选举是直接选举，是人民当家作主的重要体现，必须相信和依靠群众，尊重和保障选民的选举权利，激发和保护广大人民群众的政治热情和主人翁意识。在党的领导下，把发扬民主贯穿于换届选举的全过程，使县乡直接选举建立在广泛、有序而又坚实的民主基础之上。这是换届选举取得成功的基本条件。三要坚持严格依法办事。宪法和法律是党的主张与人民意志相统一的体现，是全社会必须一体遵循的行为规范。要依照宪法和有关法律的规定，做好换届选举的各项工作，确保选举依法进行。在选举工作的各个环节，都要遵守相关的法律规定和程序要求。各级党委、政权机关和选举委员会要严格依照宪法和法律的规定开展工作，全体党员尤其是党员领导干部要模范遵守宪法和法律。这是县乡人大换届选举取得成功的法制保障。坚持把党的领导、发扬民主、依法办事三者有机统一起来，是我们历次换届选举取得成功的宝贵经验，也是做好这次换届选举工作总的要求。这三条原则，必须坚定不移地坚持和落实。

二、认真做好换届选举各项工作

县乡两级人大换届选举，要做的工作很多，主要的是以下八项。

（一）做好县乡两级换届选举的衔接工作

十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将乡级人大每届任期由3年改为5年，与县级人大任期相一致。这是从有利于县乡两级经济社会协调发展，人事干部统筹安排，保持基层政权稳定，方便选民参加选举作出的重要修改。随后，十届全国人大常委会第十二次会议作出了关于县乡两级人大代表选举时间的决定，规定各省、自治区、直辖市人大常委会可以根据本行政区的具体情况，按照县乡两级人大代表换届选举同步进行的原则，在2006年7月1日至2007年12月31日期间，安排本行政区域内的县乡两级人大代表换届选举工作。为了统筹考虑县乡两级换届选举的时间和人事安排，需要把握好以下几个问题：

第一，为了使新一届县级人大代表按期选举新的一届上级人大代表，各地县乡两级人大代表换届选举一般应安排在设区的市级和省级人大换届之前完成。这样可以使各级人大自下而上逐级顺利换届。由于全国各地情况有差异，为保证县乡两级人大同步进行换届选举，有些地方需要适当提前或推迟县乡换届时间。有的地方因为提前换届，本届人大任期可能要缩短一点。有的地方因为推迟换届，本届人大任期时间可能会延长一点。这是综合考虑乡级人大任期由3年改为5年后，各地方县乡两级和县级以上换届的时间衔接作出的决定，是一种过渡性的调整。通过这次调整，以后的换届就可以按照规定任期正常进行了。

第二，在既有县级又有乡级人大代表选举的地方，县乡两级人大代表候选人应在同一时间分别提名，并同时分别选举。也就是说，县乡两级人大代表候选人的提名推荐、讨论协商要同时进行。正式代表候选人确定后，应当在投票地点、选票设计、票箱设置等方面统一安排，同时、同地分别投票选举。

第三，依法通盘考虑县乡两级国家机关的领导人员人选。县乡两级人大代表选出后，同级国家机关领导人员的选举将紧随其后，时间接近，人选可能会有所交叉。各地要结合当地实际，严格依照法律规定，通盘考虑县乡人大、政府及县级人民法院和人民检察院的领导人员的人选安排，统一考察。对因工作需要拟提名为县乡人大代表候选人的政府或“两院”领导人员，应当及早安排到位，以免给选举工作带来不便。

（二）做好选区划分和选民登记工作

选区是组织选举、开展选举活动的基本单位。选区的划分，对于选民参加选举，对于代表候选人当选和当选后开展代表活动等，都有着直接的影响。这次县乡人大同步换届选举，在选区划分上，要根据新的情况作出安排：第一，在城镇可以适当增加按居住状况划分选区。1979年颁布的选举法规定，选区按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分。修改后的选举法对此进行了调整，规定选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。这一修改虽然已经突出了按居住状况划分选区，但实际工作中城镇划分选区多半仍然沿袭了此前的做法。鉴于我国社会经济成分、组织形式、企事业所有制、就业方式等发生了较大变化，许多“单位人”变为“社会人”，在城镇主要按照生产单位、事业单位、工作单位划分选区已经不能适应形势发展的需要。这次我们强调在城镇可以适当增加按居住状况划分选区，目的是更加合理地划分选区，方便组织选举。第二，划分选区要便于县乡两级人大代表同步选举。这就需要统筹兼顾两级代表选举的选区划分。县乡两级选举委员会要做好协调工作，尽量使每个县级人大代表选区包含若干个乡级人大代表选区，方便选民参加选举，降低选举成本。同时，选区划分还要便于代表联系选民、开展活动、接受监督。第三，按照法律规定确定选区的大小。选区的大小，大体按照每一选区选1－3名代表划分。城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数也应当大体相等，使选民能够平等地行使选举权和被选举权。

选民登记是提出代表候选人和投票选举的前提。在调查研究时，各地反映，近年来选民登记难度越来越大。为了保证更多选民参加选举，根据当前各地的实际情况，在这次换届选举中，要注意充分发挥选举工作机构在选民登记工作中的作用。选举工作机构要通过入户调查、到选民住所或工作单位动员选民登记等多种途径，积极主动地搞好选民登记工作。同时，还可以在选区设立登记站，做好宣传发动工作，动员选民自行登记。选民登记要做到及时准确，务必按法律规定的期限完成，力求做到不重登、不错登、不漏登。

（三）保障流动人口的选举权利

动员和组织流动人口参加选举，保障他们的选举权和被选举权，是这次县乡人大换届选举必须重视和解决好的一个重要问题。流动人口参选问题是以往历次换届选举中的一个难题。近年来随着流动人口数量的急剧增加，这一问题将进一步凸显。据有关部门统计，目前我国已有一亿以上农村劳动力进入城镇就业，还有小城镇人口流入大城市，中西部人口流入东部，流动人口的数量已经超过全国总人口的十分之一。在调查研究中发现，过去各地对流动人口参加选举的问题认识和做法很不一致，有的地方主张在现居住地（即流入地）参加选举为主，有的地方主张在户口所在地（即流出地）参加选举为主。我们对流动人口的状况进行了认真分析，发现目前流动人口在现居住地居住一年以内的占70%以上，而且就业单位变化也比较频繁；流动人口流入、流出分布很不均衡，一些地方流入人口比较多，一些地方流出人口比较多；流动人员情况比较复杂，选民资格和其他条件难以掌握等。考虑到这样一些复杂的情况，权衡利弊，统一要求流动人口在现居住地参加选举的条件还不具备。从实际情况出发，依照法律规定，在这次县乡两级人大换届选举中，流动人口原则上在户口所在地参加选举。动员和组织流动人口参加选举，工作量大，情况复杂。各地务必深入细致地做好工作，使他们的民主选举权利得到保障。

流动人口中的选民可以通过两种途径在户口所在地参加选举：一是回户口所在地参加选举。选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，有条件的可以回原选区参加选举。现居住地的有关单位应当给予支持和提供方便。二是委托他人投票。凡不能回原选区参加选举的选民，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。但要规范委托投票行为，每一选民接受的委托不得超过3人，并切实尊重委托人的意愿。

根据选举法的规定，选民实际上已经迁居外地但没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。至于如何把握法律规定的选民实际上已经迁居外地的情况，也就是如何确定流动人口在现居住地参加选举必须达到的居住年限等条件，请各省、自治区、直辖市人大常委会在调查研究的基础上，根据本地情况自行作出具体决定。

流动人口户口所在地和现居住地选举机构应当承担相应的职责，依法保障流动人口的选举权利。户口所在地的选举机构要为流动人口委托他人投票或为他们开具选民资格证明提供便利，如主动与他们的亲属取得联系，确认其委托书；通过信函或者其他形式，为他们在现居住地参加选举单独或者集体开具选民资格证明。现居住地的选举机构可以主动联系户口所在地选举机构确认流动人口的选民资格；户口所在地选举工作尚未开始或者已经结束，选举机构尚未设立或者已经撤销的，可以由户口所在地的县级人大常委会办事机构出具选民资格证明。各地要在流动人口中广泛进行宣传，使参选者明白参加选举的意义、具体途径、法定程序以及选举的具体时间，积极有效地行使民主选举权利。

（四）依法推荐和确定代表候选人

推荐和确定代表候选人，对于保证代表素质具有决定性作用，是代表选举的一个关键环节。为了确保代表的政治素质，顺利选出符合条件的代表，在推荐和确定代表候选人的过程中，要着重做好以下三个方面的工作：

第一，按照代表职务的基本条件把好代表入口关。有关法律要求，担任代表职务，一是要模范遵守宪法和法律，二是要与人民群众保持密切联系，三是要努力为人民服务。一定要切实按照这些基本条件推荐代表候选人。根据选举法的规定，县乡人大代表候选人，可以由各政党、各人民团体提名推荐，也可以由选民联名推荐。各政党、人民团体推荐代表候选人，要全面考察他们的综合素质和各方面的表现，同时要注重他们的群众基础，把代表群众利益、反映群众愿望、群众拥护的人推荐为候选人，把好由政党、人民团体推荐的代表候选人的入口关。对选民联名推荐代表候选人也要依法进行引导。对涉黑涉恶、参与邪教活动等有违法行为的人或者品行恶劣的人，要保持高度警惕，严格防止将这些人提名为代表候选人，一旦发生这类情况，就要依法妥善处理。

第二，按照法定程序做好确定正式代表候选人的工作。选举法规定，选举委员会要将推荐的代表候选人交选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。这是一个十分重要的步骤。选民小组讨论、协商应当公正、公开，使讨论、协商的过程成为逐步取得共识的过程。为此，选举委员会要按照有关要求，认真细致地组织好讨论、协商，既重视选民意愿，又防止暗箱操作，按照较多数选民意见确定正式代表候选人，避免造成不良影响和后果。如果推荐的候选人人数较多，又对正式代表候选人不能形成较为一致的意见，可以依法进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。预选的程序可以参照选举程序适当简化。

第三，加强和改进选举委员会对代表候选人的介绍。选举法规定，选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况。2004年修改选举法时又增加了一项规定，即选举委员会可以组织代表候选人与选民见面、回答选民的问题。这是扩大选举民主的一项重要举措，目的是让选民更充分地了解候选人，选出自己满意的代表。我们在调研时了解到，以往在介绍代表候选人的过程中主要存在两方面问题：一方面，有的地方选举委员会介绍代表候选人的内容和方法比较简单，一般只限于张贴简历，不利于选民了解代表候选人；另一方面，有的地方出现代表候选人组织“竞选”班子，进行自我宣传等“竞选”活动。针对以上问题，我们强调要加强和改进选举委员会对代表候选人的介绍。正式代表候选人确定后，由选举委员会统一向选民介绍候选人的情况。这样可以使介绍代表候选人的工作有组织、有秩序地进行，也有利于体现民主的平等性、广泛性和扩大选民的有序参与。

（五）进一步优化代表结构

优化代表结构，主要体现在选出的代表要具有广泛性和代表性，使各方面代表所占比例比较合理，能够在履职过程中反映各方面的意愿。我们在调研时，听到各地对代表结构问题提了很多意见和建议，比较集中的就是代表中领导干部和企业负责人较多，来自基层的工人、农民、知识分子较少，影响了代表的广泛性，不利于闭会期间开展代表活动，不利于代表联系人民群众、反映社情民意。这次县乡两级人大换届选举要把握好三个方面：一是保证来自基层的工人、农民、知识分子在代表中占有适当比例；二是妇女代表要有适当数量，少数民族和归侨代表的名额要按照法律规定予以保证；三是连任的代表要占有一定的比例。

代表结构问题是一个既十分重要又比较复杂的问题。我国地域辽阔，各地情况差异很大，即使一个县一个乡镇，情况也不相同。从全国来讲，很难提出一个各地都适用的代表结构比例。因此，各地应当从本地的实际情况出发，按照广泛性、代表性的原则和上面提出要把握好的三个方面的要求，研究提出本地的代表结构的具体比例，使选出的代表结构比较合理。同时，要向选民宣传优化代表结构的重要意义，引导选民从大局出发，参加提名推荐和投票选举等活动，使选出的代表真正体现出广泛性和代表性。

（六）严格依法选举产生乡镇长

宪法和地方组织法明确规定了乡镇长的产生方式和选举程序，即乡长、副乡长和镇长、副镇长由乡镇人民代表大会主席团或者代表联名提名候选人，通过代表大会无记名投票选举产生。在前两次换届选举中，个别地方采取由选民直接选举乡镇长的做法，并把这种做法当作扩大基层民主选举干部的一种尝试，这不符合宪法和有关法律的规定，有关地方已及时进行了纠正。在这次换届选举中，一定要严格依照宪法和地方组织法的规定选举产生乡镇长，避免类似由选民直选乡镇长的情况再次发生。

（七）切实防止和及时处理干扰、破坏选举的违法行为

过去在县乡人大换届选举中，以贿赂、暴力等非法手段干扰、破坏选举的违法行为在一些地方时有发生，有的地方还出现了家族势力、宗教势力甚至黑恶势力干预、操纵选举的现象。这些违法行为都严重影响了选举工作健康有序地进行，也妨害了安定团结的局面。为了切实保障选民和代表依法行使选举权和被选举权，我们一定要认真贯彻执行选举法的有关规定，杜绝选举中的不正之风，切实防止和及时处理干扰、破坏选举的违法行为，严禁贿选，严防家族、宗教势力干预和操纵选举，严惩黑恶势力干扰破坏选举。为此，各级人大常委会和选举委员会要深入到选区和选民中间了解情况，对带有普遍性和倾向性的问题要及时研究，重大问题要及时报告，提出处理办法，有的要提前做好预案，力求把选举中的各种矛盾和问题化解在萌芽状态。要与司法机关和纪检监察机关保持沟通联系，加强协调配合，对在选举过程中可能发生的违法犯罪行为，必须及时妥善处理，排除各种干扰，确保换届选举依法有序进行。

（八）正确执行代表辞职和国家机关领导人员任期的有关规定

代表因迁出或调离本行政区域、工作变动引起代表辞职问题的有两种情况。一种是，依照选举法规定，地方各级人大代表，凡迁出或调离本行政区域的，其代表资格自行终止。这一点，由于法律规定明确，大家没有异议。另一种是，党政领导干部在同一行政区域内因工作变动，需辞去代表职务的，例如担任县级人大代表的乡镇党委书记或乡镇长，调到同县另一乡镇或县级机关工作后，辞去县级人大代表职务，这种情况法律上没有明确规定，各地的做法也不一样。前些年，一些地方在调整党政领导干部后，同时要求本人辞去代表职务，这一做法引起了争议。为了解决这个问题，这次特别强调，党政领导干部因工作变动确需辞去代表职务的，可以建议其辞去代表职务，但须经本人同意后按照法定程序办理。

关于国家机关领导人员任期的问题。多年以来，人大选举产生的国家机关领导人员不能任满一届的情况比较普遍。在一届任期内，领导干部频繁调动，既会使人大代表感到对他们的选举权利不够尊重，同时也会使领导干部产生短期行为，不利于他们安下心来完成任期内的工作目标。乡级人大任期由3年改为5年后，保持领导班子的相对稳定，要求更高，也显得更为重要。因此，各地在安排县乡两级国家机关领导人员人选时，所提人选一般应能任满一届，一经依法当选，除特殊情况外，不要在届内调整。

除了以上八项工作，还要强调一下选举经费问题。选举经费由国家保障，是社会主义国家选举制度的一个特征。选举法规定，各级人大代表选举经费由国库开支，但这个规定在一些地方没有完全落实，给选举工作带来一定困难。为了保证这次换届选举顺利进行，各级政府要将选举经费列入预算，根据选举的实际需要和时间进度，及时足额拨付。县乡财政确有困难的，由上级财政给予支持。在选举工作中，要厉行节约，不得铺张浪费。

三、加强对换届选举工作的领导

这次换届选举涉及面广，参与选民多，工作量很大，又面临很多复杂情况，政治性、法律性、程序性都很强。这就要求在换届选举工作全过程中必须加强党委统一领导，紧紧依靠党委来总揽全局、协调各方，为换届选举工作提供坚强的政治保证、思想保证和组织保证，解决好选举中的重大问题，确保县乡两级人大换届选举工作在党委领导下依法有序进行。在换届选举中，要坚持党管干部的原则，坚持党管媒体的原则，抓好两个环节：一是人事安排，要在党委统一部署下，认真做好人大换届选举的各项人事安排工作；二是新闻宣传，要加强对换届选举宣传工作的领导，把握舆论主导权，发挥主流媒体的舆论导向作用。各级人大常委会要坚决贯彻执行党委的统一部署，把选举工作置于党委的统一领导之下，依照法律规定，结合当地实际，具体指导本行政区域内县乡两级人大换届选举工作。县乡两级选举委员会要挑选一批政治素质和业务素质都比较强的干部进入工作机构，并对他们严格培训，使他们成为选举工作的骨干。

全国人大常委会的工作机构和办事机构要注意了解和掌握各地县乡两级人大换届选举工作的准备情况和进展情况，与有关单位和部门保持经常的沟通与联系。对选举工作中出现的重大问题，要及时提出建议。对各方面提出的法律问题和工作问题，要认真研究，及时做出答复。