加强城市民政工作的几点意见

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这次会议的目的是贯彻第**全国民政会议精神，推动社区建设向更广的范围、更高的水平发展。会议总结了青岛会议以来社区建设的新进展和新经验，命名了175个全国社区建设示范市、区，现场观摩了四平市社区建设的良好效果。学举同志代表民政部对下一步全面推进社区建设工作做了安排和部署，进一步明确了社区建设的任务、目标、思路和要求，希望大家回去后认真贯彻落实。我们这次会议之所以在四平召开，是想给大家展示一个后来居上的范例，推荐和倡导一种精神、一种思路和一种方法。一种精神，就是市委、市政府在经济不够发达，社区建设基础较差、起步较晚的情况下，打破传统的思维方式和工作方式，坚持高起点、跨越式发展的自我加压、奋力拼搏、争先创优的精神；一种思路，就是整合城市社区的十种功能，打造城市基层的管理工作平台、服务工作平台和民政工作平台，以实现社区建设和城市民政工作的整体推进；一种方法，就是以实施"星光计划"为契机，采用政府主导、部门配合、社会参与的工作方式，调动各方面积极性，以"七个一部分"的办法筹集资金，举全市之力，统一规划，统一设计，统一指挥，统一施工，统一验收，统一培训人才。当然，今天四平市展示给我们的成果，与基础较好、起步较早、经验丰富的社区建设先进城市相比，还需要继续提高完善，已定的思路和目标也尚需进一步落实，但他们的精神、思路和方法却给我们提供了深刻的启迪，展示了广阔的前景。我想，民政部门大力推进社区建设的目的无非是两个：从社区建设本身角度讲，是通过社区建设的开展，调动各方面的积极性，发挥各方面的作用，以资源共享、共驻共建的方式，建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化新型社区，提高城市基层的管理水平和服务水平，提高社区居民的生活质量；从民政工作全局的角度讲，则是通过社区建设，打造城市民政工作的综合平台，提高城市民政工作的整体效益，并以此为突破口，推动民政事业的快速发展。前一个目的，虽然还不能说已经完全达到，但其效果已经在相当一部分城市得到体现。而后一个目的如何达到，则是一个大课题，一个大思路，一篇大文章。目前还仅仅是个创意或者说设想，即便是率先开展社区建设、已经取得丰硕成果的城市，整合城市民政工作这篇文章也才刚刚破题。所以我想利用今天这个机会，代表民政部正式向同志们提出这一课题，先谈几点初步想法，以期得到民政系统上上下下的普遍重视，群策群力，共同思考、研究和探索。下面，我讲三点意见。

一、大力加强城市民政工作已经成为迫在眉睫的重要任务

近二十几年来，我国经济体制改革不断深化，社会主义市场经济不断发展，城市化进程不断加快，人口老龄化、利益主体多元化、生活方式多样化趋势日益明显，城市管理现代化的要求日益迫切，给社会管理和公共服务提出了许多新的任务和要求。作为城市社会管理和公共服务重要方面的民政工作，面临着一系列需要研究的新情况，一系列需要解决的新问题，任务越来越艰巨，地位越来越重要，作用越来越突出。我们一定要充分认识新形势下城市民政工作的重要性和加强城市民政工作的紧迫性，把城市民政工作放在更加突出的位置，加大工作力度，尽快抓出成效，更好地为广大人民群众服务，为最需要帮助的困难群众服务，为改革发展稳定的大局服务。

（一）城市民政工作在为改革、发展创造良好环境方面的作用越来越突出

我国的改革从农村起步，逐步向城市推进，目前城市改革的内容更广泛，矛盾更集中，任务更艰巨。稳步推进、全面深化城市改革，对于实现全国各项改革的新突破至关重要。城市民政工作在深化城市各个领域的全面改革中起着举足轻重的作用，其主要任务和作用体现在以下几个方面：一是改革传统的城市救济工作，建立规范化的社会救助体系，将社会救助服务落实到社区，建立和完善独立于用人单位之外、运作于社区之中和管理服务社会化的社会救助体系，为经济结构调整和深化企业改革创造条件，推动城市经济的快速发展。二是切实加强社会管理和公共服务，推动政府机构改革，促进政府职能转变。随着市场经济的发展，政府的职能将逐步转移到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，民政工作属于社会管理和社会服务的范畴，在某种意义上说，民政工作的力度和效果是政府职能转变是否到位的重要标志。三是大力发展社会中介组织，尤其是培育、发展和规范行业协会，发挥行业协会、商会等组织的服务、协调、联合以及行业自律等方面的作用，以推进企业管理的改善，促进市场秩序的规范。尤其是在我国加入世贸组织的新形势下，通过行业协会等组织加强国际交流与合作，提高国际竞争能力，依法保护自身合法权益的任务十分迫切。这既是深化改革的重要内容，也是建立和完善社会主义市场经济体制的必备要素。切实加强城市各项民政工作，是推动城市各项改革深入开展，促进社会主义市场经济健康发展的需要，是民政工作围绕党和国家的工作中心、服务于改革开放大局的重要体现。

（二）城市民政工作在化解社会矛盾、促进社会公平和维护社会稳定方面的责任越来越重大

在推进城市全面改革的过程中，由于利益格局的调整，潜在的社会矛盾不断暴露，新的社会矛盾也不断出现，这些矛盾和问题如不及时加以解决，就会演变为社会不安定的因素，影响改革发展稳定的大局。在解决这些问题，缓解这些矛盾方面，民政工作负有重要责任：一是有效维护城市贫困群体的基本生活权益。随着经济结构调整和企业减员增效措施的推行，城镇下岗、失业职工大量增加。城镇退役士兵得不到有效安置的问题日益突出，部分城镇优抚对象生活难、医疗难和住房难的问题仍然存在。这些问题，事关群众的切身利益，处理不好势必引起群众的不满。近年来，由于这些问题处理不善而引发的上访和群体性事件时有发生，直接影响到社会稳定。落实城市居民最低生活保障制度，落实优抚政策，改革城镇退役士兵安置制度，拓宽安置渠道，保障城市贫困群体的基本生活权益，是化解社会矛盾、维护社会稳定的重要途径。二是落实培育发展和监督管理并重的民间组织管理工作方针，加大管理力度。近几年来，城市的非法民间组织和民间组织的违法行为不断发生，有的利用现代网络技术非法结社，从事违法犯罪活动，有的甚至为国外和境外敌对势力所利用，严重危及社会秩序和国家安全。邪教组织的危害就给我们敲了警钟。加强对城市非法民间组织及非法行为的预防、监控、查处和打击，是维护社会安定的重要措施之一。三是强化城市流动人口的管理和引导。随着农村剩余劳动力的增多、户籍制度的改革以及城市第三产业的发展，从农村流动到城市的人口与日俱增，他们为方便城市居民生活、繁荣城市经济发挥了不可磨灭的作用，但是也带来了一些不容忽视的负面影响。有的找不到工作，生活没有着落，流落街头；有的甚至走上了违法犯罪的道路，危及社会安全。依法加强和改进收容遣送工作，引导人口合理流动，改善城市治安环境，对于维护社会稳定，促进城市繁荣具有重要意义。

（三）城市民政工作在推进城市现代化和加强城市精神文明建设中的地位越来越重要

城市现代化的内涵很丰富，既包括以科学技术为先导的经济发展，也包括以社会事业为载体的精神文明；既包括健全的民主与法制、完善的社会服务，也包括科学、文明、健康的生活方式。民政工作在推进城市现代化中发挥着不可替代的作用：一是通过开展社区居民自治活动，切实保障广大居民参与基层社会公共事务决策和管理的权利，充分调动居民群众自我管理和自我服务的积极性、主动性和创造性，实现居民群众自我教育、自我管理、自我服务和自我监督。二是通过大力发展社区服务，加强社区福利服务设施建设，丰富服务内容，改进服务手段，建全服务网络，创造优美、舒适、便利、安全的社区生活环境。三是通过健全社区居委会及相关组织和功能，使之成为社会管理和整合社区资源的依托，建立政府倡导、社区自治组织主导、社区各方面力量共同参与的长效机制，加快公共服务社会化进程。四是通过开展城市的社会救济、社会互助、社会福利、优抚安置和老龄工作，弘扬中华民族尊老爱幼、扶贫济困、团结互助的传统美德。通过婚姻登记、殡葬改革和地名管理，移风易俗，抵制愚昧迷信，倡导科学、健康、文明的生活方式。城市民政工作在指导社区居民自治方面的任务日益繁重，在为广大居民群众服务、推进城市现代化和加强精神文明建设中的地位越来越重要。

（四）推动城市民政工作快速发展的任务越来越迫切

要开创民政工作新局面，就必须实现城乡民政事业的全面进步。就工作基础而言，因为民政工作的重点长期放在了农村，经过多年的努力，农村救灾救济、优待抚恤和村民自治的基础都比较扎实，而城市民政工作的基础就相对薄弱，这与城市民政工作对象越来越广泛、内容越来越丰富、任务越来越繁重和要求越来越高的新形势不相适应。城市社会福利事业，尤其是老年人的福利事业不够发达，与人口老龄化的趋势不相适应；城市"低保"工作离规范化、社会化和信息化的要求还有一定的距离；城市退役士兵的指令性安置、福利企业的生存和发展遇到许多新的困难；收容遣送、涉外民间组织登记管理等工作还缺乏充分的法律依据；《街道办事处工作条例》和《城市居民委员会组织法》亟待修改；城市民政工作的管理体制和运行机制与发展市场经济、推进依法行政的要求存在明显差距。诸如此类的问题，已经成为提高民政工作整体水平的严重制约因素。把城市民政工作放在突出位置，加大力度，推动其快速发展，并以其成功经验辐射、引导和带动农村民政工作，已经成为新形势下开创民政工作新局面、实现第11次全国民政会议所定奋斗目标的战略性措施和当务之急。

二、提高城市民政工作整体水平必须走整合之路

加强城市民政工作，是新时期民政部门十分紧迫的任务。怎样才能加强城市民政工作，提高城市民政工作整体水平，是摆在我们面前的一个重要课题，必须加强研究，深入思考。我认为，提高城市民政工作整体水平的有效途径就是走整合之路。所谓整合之路，就是要在多元的城市民政业务之间找到一个切入点，打造一个平台，建立一种相互促进、协同配合的机制，产生1加1大于2的合力效果，发挥民政工作的综合效能和整体优势。

整合城市民政工作是适应新时期城市民政工作的内涵和外延重大变化的需要。随着形势的发展，民政工作的对象在不断扩大、内容在不断丰富、领域在不断拓展。如，城市社会救助工作的对象已经大大突破了"三无"人员的狭小范围，扩展到了包括失业下岗人员在内、所有符合条件的城市贫困人口；救助内容已经不再局限于发放救济款，而是已经拓展到住房、医疗、子女教育和法律援助等方方面面；救助方式也由过去那种钱多多给、钱少少给、没钱不给的临时、随意性做法和走家串户的人工操作，代之以科学的救助标准、规范的工作程序、稳定的资金渠道和社会化的管理。城市社会福利工作已经由单纯服务于集中供养对象转变为面向以老年人为重点的全体城市居民，而且管理体制、投入渠道、服务方式都已经发生了重大变化，成为全体城市居民关心参与和得到实际利益的事业，成为名副其实的社会福利事业。民间组织登记管理工作也已经由单一的社会团体登记管理拓展到包括民办非企业单位、基金会在内的所有民间组织，而且实行双重管理。这些民间组织遍布城乡各个角落，涉及政治、经济、文化等各个领域，关联党委政府各个职能部门。特别是城市社区建设，不仅包括民政部门主管的基层群众的自治组织建设、社区服务、社会福利、民间组织管理和老龄等工作，而且包括文化、卫生、体育、教育、治安、环保等工作，可以说城市基层社会事务的管理和服务内容全部包含其中。因此，创新民政工作的管理体制和工作机制，整合各项业务，发挥整体优势已经成为新形势下履行民政工作职能的必由之路。

整合城市民政工作是改革和强化城市管理工作的需要。现代城市管理是一项系统工程，这项工程的实施，要求政府充分发挥宏观管理职能，协调各系统、各部门的关系，整合全社会各种资源，加强对各类社会组织的监管和服务，组织引导各方面力量共同参与，才能达到预期目的，产生理想效果。民政部门作为各级政府的重要组成单位，在城市基层社会事务管理中扮演着重要角色。民间组织管理、优抚安置、社会救助、社会福利、老龄工作、收容遣送、基层民主政治建设等项工作都是城市管理的重要内容，要适应现代城市管理的要求，不仅要对自己主管的各项工作统筹规划，进行整合，使各项工作相互促进，而且要履行协调职能，发挥牵头作用，在城市社区建设的层面上组织引导好各种社会力量。民政部门整体推进城市民政工作，就是为城市管理工作服务，同时也是借助城市社区建设工作的全面推进，加快城市民政事业的发展。

整合城市民政工作是满足城市居民服务需求的需要。如果简单地概括民政工作的职能，我看就是"管理、服务"四个字。由于民政工作的群众性特点十分突出，必须寓管理于服务之中，通过服务使群众心悦诚服地接受管理，通过管理提高服务的效率和质量。随着城市居民生活向社区的回归，居民对社区服务的要求不再像过去那样简单，而是要求社区服务是多功能、全覆盖的。十多年来，我们的社区服务一直朝着整合的方向探索前进，从为社区的民政对象服务到便民利民服务，从单一的临时性服务到建立综合性、多功能、一体化的社区服务系统，再到运用数字技术和现代网络技术建立信息化服务网络，都是朝着综合方向发展，体现整合的特点。实践充分证明，只有走整合之路，才能实现资源共享，最大限度地满足城市居民日益增长的社会服务需求。

总之，城市民政工作要适应新形势的要求，履行好管理社会事务、服务人民群众的职责，就必须走整合之路，发挥整体优势，提高整体水平。

整合城市民政工作，不仅是十分必要的，而且是完全可能的。我们具有良好的工作基础和得天独厚的条件。一是民政部门负责社区居民委员会建设，承担党中央国务院赋予的指导社区建设的任务，这是我们整合城市民政工作的最基本的条件。我们可以利用社区平台，以社区居民委员会为依托，把城市各项民政工作落实到基层。二是多年来各级民政部门在社区建设中，把工作重点放在基层、放在社区，开展居民自治，发展社区服务，一些业务工作如社会救助、社会福利、老龄工作等在实践中相互联系，相互促进，为进一步整合城市民政工作打下了比较扎实的基础，积累了不少宝贵经验。三是在改革创新实践中，特别是通过推进社会福利事业社会化，逐步形成投资渠道多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、运行机制市场化、服务队伍专业化与志愿者相结合的城市福利事业发展新格局，使建立和完善政府主导、部门协作和社会参与的民政工作机制有了一个良好的开端。只要我们认识到位、工作到位，整合城市民政工作是完全可以做到的，城市民政的整体推进、跨越式发展也是完全可以实现的，对此，我们有足够的信心。

三、以社区为平台、社区组织为依托、信息技术为手段整合城市民政工作

整合城市民政工作，不是将多元的民政业务简单归并，也不是否认和取消各项民政业务的特色，而是要在实践中探索形成和完善各项业务相互联系、相互促进、发挥整体效能的机制，把各项民政业务整合起来，形成综合性、多功能、一体化的管理和服务体系。实现这一目标，首先，要打造社区这个平台，特别要加强社区的组织网络建设和各项管理、服务的设施建设，做到社区组织很健全、开展活动有场所、管理服务有设施、服务居民有网络，这是整合城市民政工作的组织保证和物质基础，没有这个基础，再好的愿望、再大的决心、再高的热情都只是空中楼阁，有了这个基础，整合城市民政工作也就有了依托和抓手；其次，要选择一个整合的有效途径与方法，如果没有一个有效的途径与方法，就无法实施有效的整合；只有选好了有效的途径与方法，才能实现整合，并经过整合发挥城市民政工作的综合效益和整体优势。从多年民政工作的实践经验和体会来看，整合的途径与方法，可以从以下四个方面进行探索：

一是通过建设社区的组织网络，整合城市基层民政的社会事务管理。社区组织网络是加强城市民政工作的依托和组织保证，要在党委、政府的统一领导下，把社区党组织、社区居委会和社区各类民间服务组织建设好，把基层民政的社会事务管理纳入社区的整体管理之中。社区党组织是社区工作的领导核心，承担着保证党的路线、方针、政策和国家法规的贯彻落实，支持和保证社区居委会依法履行职责，在整个社区工作中发挥领导核心作用。社区居民委员会是社区的主体组织，是社区建设的主要组织者，承担着社区建设的组织、协调和实施等任务，承担着协助政府落实有关管理、服务工作的任务。社区民间服务组织是社区服务的承担者，以满足社区居民需要为目的，提供各类福利服务和便民利民服务，开展各种社会公益活动。只有健全社区的组织网络，整合基层民政的社会事务管理才有可靠的依托和组织保证，也只有通过社区的组织建设，建立、完善基层民政工作的运行机制，并依托社区组织，把基层民政的社会事务管理纳入社区的整体管理之中，才能使基层民政的社会事务管理得到整合和加强。

二是通过大力发展社区服务，整合城市基层民政的各项社会服务。整合城市民政工作就要把基层民政的各项服务工作整合到社区服务的网络之中，使社会救助服务、社会福利服务、优抚安置服务、民间组织服务，以及婚丧服务等，都能形成满足社区居民需求的服务网络，保证民政的各项服务落实到基层、体现到居民生活之中。同时，要注重社区资源的整合，注重社区服务队伍的建设，注重发挥社区民间组织的作用，实现民政工作者与社会工作者、专业化队伍与志愿者队伍的有机结合。通过立足社区、服务居民的多功能、全覆盖的基层服务网络的建立和完善，提高城市民政服务的质量和整体水平。

三是通过信息化建设，整合城市基层民政的管理、服务手段。无论是社会管理和社会服务的实施，还是社区资源的共享，都要重视和发挥信息技术的作用。信息化手段在基层民政工作中的广泛应用是增强民政工作合力与活力、提高民政工作效率和整体水平、实现工作手段现代化的载体、途径和关键。我们要加快民政工作信息化建设的步伐，结合"电子政务"和"电子社区"建设实施"数字民政"和"便民工程"特别是要把信息化应用于社区建设和社区服务，实现社区资源、社区组织网络和社区服务网络的信息化，让社区居民充分享受现代科技成果，改进居民生活方式，提高居民生活质量，同时提高民政工作者的科学技术素质，推进管理、服务手段的现代化。

四是通过突破重点、带动一般的方法实现城市民政工作的整合和整体推进。通过整合整体推进，并不等于不分主次地同时推进，同样需要关注焦点，抓住重点，突破难点。所谓重点是处于"龙头"位置的工作，也是事关人民群众的切身利益、经济社会发展的迫切需要、党中央和国务院高度关注、在改革发展稳定中举足轻重的工作。抓住重点也就抓住了整合城市民政工作的关键。

当前，城市民政工作的重点主要有两个，一是把社区建设推向高潮，引向深入。二是着力加强以城市居民最低生活保障为核心内容的社会救助工作。社区建设关系到党和国家的执政基础，关系到满足城市居民的物质文化生活需求和生活质量的提高，也关系到城市各项民政工作和社会事务管理在基层的落实。实践证明，包括社会救助、社会福利、优抚安置、民间组织管理等绝大多数城市民政工作都需要通过社区建设来落实、来推进。只有抓住社区建设这个重点，以基础设施建设为先导、以组织建设为保证、以社区服务为龙头，建设好社区，才能为城市社会管理和服务提供一个优质的平台，才能起到纲举目张的效果，实现城市民政工作的整体推进。以城市居民最低生活保障为核心内容的社会救助工作，关系城市困难群体的基本生活权益，关系经济体制改革的深化和社会主义市场经济的发展，关系城市的社会稳定，关系"三个代表"和"三个服务"在城市的落实，是党中央、国务院一直高度重视，、朱閒基、等中央领导同志多次强调并明确指示必须抓紧、抓好的工作。到今年6月底，我们基本上实现了城市低保工作的"应保尽保"，下一步的主要任务是强化管理，保持动态管理下的应保尽保、规范程序、完善制度，这些任务必须依托社区组织，通过发挥社区组织网络、服务网络和信息化网络的综合功能来落实。加强城市社会救助工作的过程也是促进城市民政工作整合的过程。实现这两项重点工作的突破，就能带动其他城市民政工作，推动城市民政工作的整合。

同志们，城市民政工作任重而道远，各级民政部门要以高度的历史责任感，一手抓工作的推动，一手抓政策理论的研究，积极探索城市民政工作的新路子。如何整合城市民政工作，是一个全新的课题，以上构想只是初步的，还需要在实践中不断探索、修正和完善，部里将组织力量对这一问题做进一步研究。希望民政系统的所有干部职工特别是各级领导干部积极参与，共同探索，上下配合，在这个事关民政工作改革发展全局的课题上，交出满意的答卷，拿出丰硕成果，指导和推动城市民政工作再上新的台阶，为城市经济发展和社会进步再立新功，以实际行动迎接党的第*次全国代表大会的胜利召开！