推进生态公益林管护机制改革的意见

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各市、县（区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

为了调动广大林农保护和建设生态公益林的积极性，巩固集体林权制度改革成果，保护林农权益，维护海西国土生态安全，根据省委、省政府《关于深化集体林权制度改革的意见》（闽委发〔2006〕19号）精神，现将推进生态公益林管护机制改革提出如下意见：

一、充分认识生态公益林管护机制改革的重要意义

根据主导功能的不同，森林分为生态公益林和商品林两类。生态公益林是以发挥生态效益、社会效益为主的森林。根据《森林法实施条例》关于省级行政区域内生态公益林面积不得少于本行政区域森林总面积百分之三十的规定，按照国家的统一部署，2001年我省开展了生态公益林区划界定工作，为改善我省生态环境、抵御自然灾害、维系国土生态安全、保障经济社会持续发展发挥了重要作用。但是，随着集体商品林产权制度改革的不断完善，生态公益林与商品林的收益差距拉大，出现了管护难保证、补偿难到位、利用难开展等问题，保护的压力越来越大。为此，必须加快推进生态公益林管护机制改革，调动广大林农保护和管理的积极性，确保生态公益林安全。这是贯彻落实科学发展观、建设海峡西岸经济区的客观需要，是巩固和拓展集体林权制度改革成果的迫切要求，是保障农民权益、维护林区稳定的重要举措。各级人民政府要高度重视，切实承担起生态公益林保护和建设的责任，组织和协调各方力量，积极稳妥地推进生态公益林管护机制改革。

二、创新生态公益林管护机制

创新生态公益林管护机制，要在不改变林木所有权的前提下落实管护主体。管护主体只有限制性的经营权、有限的处置权和政策性补偿与限制性利用的收益权。创新生态公益林管护机制主要包括以下几个方面：

（一）主要内容。按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的总体要求，在稳定生态公益林所有权的基础上，以落实管护主体为核心，将生态公益林管护的责任、限制性经营的权利、政策性补偿与林下利用的收益有机结合起来，建立主体落实、监管到位、补偿合理的责权利相统一的管护机制。

（二）遵循的原则。

——坚持“三个有利”的原则。生态公益林管护机制改革必须有利于生态公益林的保护管理，有利于林农权益的维护，有利于生态公益林质量的稳步提高。

——坚持责任共担、利益共享的原则。根据《农村土地承包法》的要求，通过均山、均权、均利方式，确保集体经济组织内部成员享有平等的管护权、收益权，体现集体所有是集体内部成员共同所有。

——坚持因地制宜、因村施策的原则。根据当地生态公益林资源状况和林农对山林的依赖程度，因地制宜，确定相应的管护模式，不搞“一刀切”。

——坚持公开、公平、公正规范操作的原则。按照《村民委员会组织法》规定，改革方案等重大事项要经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表讨论通过，确保村民的知情权、参与权、决策权，防止暗箱操作，以权谋私。

——坚持严格保护、科学利用的原则。生态公益林林木所有权不得买卖，林地使用权不得转让。在严格保护的前提下，依法开展生态公益林资源的经营和限制性利用。

（三）管护的主要模式。

——落实到户，联户管护。林农对山林依赖性强的地区，将集体生态公益林的管护权落实到户，再联户管护。联户形式可按自然村、村民小组或地块进行组合。对于自然村或村民小组面积过大、人数过多的，也可以进一步化小组织。生态公益林补偿资金，除按户分配的承包管护费等外，其余的补偿资金和林下利用收益也要均分到户。

——责任承包，专业管护。林农对山林依赖性一般或者不强的地区，采取先村内后村外的方法，由村集体将承包面积和权利、责任、报酬等，张榜公布，公开发包。生态公益林补偿资金，除按规定安排部分用于承包管护费等外，其余的要按照“集体所有、成员共享”的原则，在明确责任义务的前提下均分到户。林下利用的收益分配，应兼顾管护主体、村集体和全体村民的利益，具体分配方案由村民会议或村民代表会议决定。

——相对集中，委托管护。林农对山林没有依赖性的少林地区，或生态公益林面积较小、零散的、难于管护的，可采取村内优先方法，依法通过公开、规范的程序，将生态公益林委托给村民或附近的国有林场、林业采育场管护。生态公益林补偿资金除按规定安排部分用于承包管护费等外，其余的要按照“集体所有、成员共享”的方法，在明确责任义务的前提下均分到户。林下利用的收益分配，应兼顾管护主体、村集体和全体村民的利益，具体分配方案由村民会议或村民代表会议决定。

自留山、生态公益林区划界定前已承包经营的山林，由自留山户主、承包经营者管护。经权利人同意，也可以委托单位或个人管护。对这种管护模式，各地要加强引导，突出联合，通过成立联防组织、护林协会等形式，走联户管护路子，降低管护成本和便于监管。

国有林场、采育场和自然保护区等国有单位经营管护的生态公益林，保持现有管护模式不变。

（四）加强监管。要大力宣传生态公益林保护的重要性，提高公众保护的责任意识。各级人民政府应加强对辖区内生态公益林的监管，确保管护责任的落实。村级组织对辖区内的生态公益林的监管负有直接责任，除了发挥村级组织的监管作用外，要通过聘用专职监管护林员来强化对生态公益林的监督管理。要积极探索生态公益林管护责任与商品林承包收益挂钩的监管办法，确保经营者在管好商品林的同时，自觉保护好公益林。

三、科学开展生态公益林利用

生态公益林具有丰富的林木林地和景观资源，为充分发挥生态公益林的多种效益，增强自我补偿能力，增加社会财富，应在保护的前提下，积极开展生态公益林的科学利用。

（一）总体要求。在坚持生态优先的前提下，遵循“非木质利用为主，木质利用为辅”的原则，科学合理地利用生态公益林林木林地和景观资源。

（二）拓展非木质利用的途径。主要包括：（1）依托生态公益林植物资源，积极开展枝叶花果的开发利用；（2）依托生态公益林的林地资源，种植珍贵树木、中药材、食用菌等，开展林下养殖等多种经营；（3）依托生态公益林的景观资源，开发“森林人家”等森林生态旅游项目。

（三）开展限制性木质利用。根据不同区位，对生态公益林实行分级管理、有限利用。

——对生态区位极端重要、生态环境极其脆弱、采伐后难以更新的森林和列入世界自然遗产名录以及特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林（实验区毛竹除外）等属于严格保护的生态公益林，禁止采伐利用。

——对闽江干流源头及两岸、闽江一级支流源头及两岸、库容6亿立方米以上的水库周围一重山等重要区位的生态公益林以及特种用途林中的国防林、环境保护林、风景林、科学实验林、良种生产基地的林木等属于重点保护的生态公益林，可进行抚育和更新性质的采伐。沿海基干林带只允许对老林带进行更新性改造。

——除以上两类生态公益林外，属于一般保护的生态公益林，实行梯度经营，在合理利用的同时，改善林分树种结构，引导形成混交复层林，增强生态系统功能。

对生态公益林利用的具体规定，由省级林业主管部门另行制定。

四、完善森林生态效益补偿基金管理制度

按照政府投入为主，受益者合理承担的原则，多渠道筹集生态公益林补偿资金，健全和完善森林生态效益补偿基金制度。

（一）多渠道筹集森林生态效益补偿基金。一是加大政府投入。各级政府要随着财政收入增长，逐步增加森林生态效益补偿资金的投入，提高辖区内生态公益林的补偿标准。二是建立受益者合理负担的直接补偿机制。依托森林资源开展旅游的，应从旅游经营收入中提取一定资金，直接用于生态公益林所有者的补偿。从利用水资源发电企业收取的水资源费，要安排一定比例用于生态公益林补偿。三是认真落实下游地区对上游地区生态公益林补偿的政策，鼓励社会各界通过认养、冠名等方式，捐资保护和建设生态公益林。

（二）明确森林生态效益补偿基金的使用管理。森林生态效益补偿基金使用项目是：生态公益林所有者的补偿费；管护主体的管护费；村级组织（含护林监管员）监管费；防火、林业有害生物防治、造林补植、林区道路维护、资源监测、检查验收等公共管护费。

市、县级人民政府要加强对上级财政拨付、下游补偿上游和按规定提取、以及社会捐赠等补偿资金的使用管理，建立健全规章制度，确保专户存储、专款专用，不得挪用。

（三）加强对森林生态效益补偿基金使用的监督管理。各级财政、林业、审计等部门要按照各自的职责分工，加强对森林生态效益补偿基金的监督管理，开展监督检查，并建立责任追究制度，确保补偿资金安全到位、有效使用，以维护林权所有者的权益。

省级财政、林业主管部门要针对我省生态公益林管护机制创新要求，结合国家森林生态效益补偿基金管理的有关规定，制定我省森林生态效益补偿基金使用管理实施细则。

生态公益林的保护，不仅关系到全省生态环境建设，也直接关系到老百姓的切身权益，是事关国计民生的大事。各级政府要以对人民高度负责的精神，按照“政府牵头组织，林业搞好服务，部门分工合作，上下协同推进”的要求，切实加强生态公益林保护，争取用两年左右的时间完成生态公益林管护机制改革，推动我省生态公益林保护和建设，为海峡西岸经济区经济社会可持续发展提供有力的生态支撑。