关于发展城市社区卫生服务的实施意见

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关于发展城市社区卫生服务的实施意见

社区卫生服务是城市公共卫生和基本医疗服务体系的基础，是实现人人享有初级卫生保健目标的基本途径。积极发展社区卫生服务，建立以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系，对于深化医疗卫生体制综合改革，有效缓解群众“看病难、看病贵”问题，实现建设“对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区”战略构想，具有重要意义。为进一步加强城市社区卫生工作，根据国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发［2006］10号）及其配套文件精神，结合我省实际，制定如下实施意见：

一、发展社区卫生服务的指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全面落实科学发展观和构建和谐社会、建设海峡西岸经济区的要求，坚持为人民健康服务的方向，将发展社区卫生服务作为深化城市医疗卫生体制改革、有效解决城市居民看病难、看病贵问题的重要举措，作为构建新型城市卫生服务体系的基础，努力为居民提供安全、有效、便捷、经济的公共卫生和基本医疗服务。

（二）基本原则。坚持社区卫生服务的公益性质，注重卫生服务的公平、效率和可及性；坚持政府主导，鼓励社会参与，多渠道发展社区卫生服务；坚持实行区域卫生规划，立足于调整现有卫生资源、辅以改扩建和新建，健全社区卫生服务网络；坚持公共卫生和基本医疗并重，中西医并重，防治结合；坚持以地方为主，因地制宜，探索创新、积极推进。

（三）工作目标。到2008年，设区的市和有条件的县级市以街道办事处为单位，社区卫生服务中心覆盖率达到100％；基本形成以二、三级医疗保健机构、疾病预防控制中心为技术支撑，社区卫生服务中心（站）为主体、其他社会医疗机构为补充的社区卫生服务网络。到2010年，社区卫生服务中心覆盖全省区（市、县）所有街道办事处，按照规划设置的社区卫生服务中心（站）100％达到标准化建设要求。建设一批具有示范作用的社区卫生服务机构和示范区（市、县）。全省基本建成服务网络健全、政策配套落实、人员素质较高、服务功能完善、运行机制科学、监督管理规范、适应广大居民健康服务需求，符合海峡西岸经济区城市功能定位的社区卫生服务体系。

社区卫生服务取得初步成效，居民“看病难、看病贵”问题得到改善，小病到社区、大病进医院、康复回社区的格局初步形成；针对危害居民健康的主要危险因素，以街道办事处为单位，有计划地实施社区干预，疾病预防控制和重点人群康复保健工作达到国家规定的要求；社区居民对社区卫生服务机构利用比例和综合服务满意率明显提高，力争达到35％和80％。

二、发展社区卫生服务的主要策略与措施

（四）全面规划，建立较为完善的社区卫生服务网络

1.社区卫生服务机构设置原则。设区市、区（市、县）要制定社区卫生服务发展规划，坚持政府主导和公益性质原则，以区域卫生规划为指导，对社区卫生资源重新布局，积极构建以政府举办的社区卫生服务中心（站）为主体的社区卫生服务网络。社区卫生服务中心（站）主要通过调整现有卫生资源，对政府举办的城市街道卫生院、一级医院和部分二级医院以及国有企事业单位所属的基层医疗机构进行结构和功能改造而转型设立。同时大力推行公立医院举办社区卫生服务的发展模式，鼓励二、三级公立综合性医院、中医院向社区延伸，举办社区卫生服务中心（站）。按照平等、竞争、择优的原则，统筹社区卫生服务机构的发展，鼓励社会力量参与发展社区卫生服务，主要是举办诊所、医务所（室）、护理院等各类专项服务的基层卫生服务机构，为社区居民提供不同层次的医疗保健服务。城乡结合部撤镇改街的卫生院在2010年之前要全部转型为社区卫生服务中心。

2.布局规划。坚持合理、方便、就近的原则，以社区卫生服务中心建设为重点，按照3～10万居民或按照街道办事处所辖范围规划设置1所社区卫生服务中心。街道办事处范围较小，居民不到2万的可与邻近街道联合举办社区卫生服务中心。合理设置社区卫生服务站，对社区卫生服务中心难以覆盖（70％居民从住所步行15分钟以上或辐射半径1.5公里以外）的区域，人口相对集中达0.6～1.2万人左右的，根据居民医疗需求可设立社区卫生服务站。毗邻区和街道社区卫生服务中心（站）的设置原则上应相距1.5～2公里。

3.机构建筑标准。社区卫生服务机构业务用房应当具备开展全科诊疗、中医、护理、康复、预防接种、妇幼保健、健康教育、计划生育技术服务和信息资料管理等工作，为独立或相对独立的建筑，并符合无障碍的要求。社区卫生服务中心业务用房建筑面积应不小于1000平方米。社区卫生服务站业务用房建筑面积应不小于150平方米。各地可根据人口规模、密度、地域环境和功能定位等因素，适当提高社区卫生服务中心（站）建筑标准。

4.基本设备配置。按照规划设置的社区卫生服务中心（站）要完成标准化建设，合理设置科室，配备与服务功能相适应的设施设备，确保开展基本医疗服务和公共卫生服务所需的条件。设备配备标准由省卫生行政部门另行制定。

5.完善服务功能。社区卫生服务中心（站）提供健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务，具有公益性质，不以营利为目的。

要体现全科医学特点，以社区为范围、家庭为单位和居民健康需求为导向，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为服务重点，以主动服务、上门服务为主要模式，开展一般常见病、多发病的基本医疗服务。指导患者合理转诊并提供相应便利服务。开展家庭出诊及家庭护理、临终关怀、老年护理、残疾人康复训练指导等各种延伸性服务。在有条件的地区尝试建立社区医生家庭责任制的试点工作。

要坚持预防为主的方针，突出公共卫生服务功能。要及时掌握社区人群健康状况及影响健康的主要危险因素，有计划地实施干预措施和预防保健服务；开展传染病、结核病、艾滋病、寄生虫病及其它常见传染病的预防控制；开展儿童预防接种，完成国家免疫规划；开展慢性非传染性疾病的预防控制；提供精神卫生服务；提供妇女、儿童、老年保健、计划生育技术服务指导、社区伤残康复、健康教育与健康促进等。

积极应用中医药、针灸、推拿等适宜技术诊治常见病、多发病并提供中医药治疗、养生保健咨询等服务，发挥中医药在社区预防保健、医疗康复、健康教育等方面的特色和优势。

逐步建立数字化社区卫生服务信息系统。充分利用现有资源，建立健全社区卫生服务信息化网络，按照服务区域、服务人群、功能任务等逐步建立统一的数字化社区健康档案系统、社区公共卫生疾病预防控制直报系统和社区卫生工作评价系统。通过社区卫生服务信息网络平台，对社区居民健康信息进行动态监控和管理，实现家庭、社区、医院、预防保健机构、残疾人康复机构和管理部门信息互动共享。

（五）强化队伍，提高社区卫生服务队伍整体素质

1.人员配备。按照国家制定的社区卫生服务机构设置标准配备卫生专业技术人员。政府举办的社区卫生服务机构为公益性事业单位，按其公益性质核定的社区卫生服务机构编制为财政补助事业编制。原则上社区卫生服务中心按每万名居民配备2～3名全科医师，1名公共卫生医师。全科医师与护师的比例，目前按1:1的标准配备。具体某一社区卫生服务中心的编制，可根据该中心所承担的职责任务、服务人口、服务半径等因素，由区（市、县）编制部门根据有关编制标准核定，其他卫生专业技术人员根据需要合理配备，每个社区卫生服务中心在医师总编制内配备一定比例的中医类别执业医师。

2.制定相关培训规划，开展社区卫生服务人员岗位培训，力争到2008年，在社区卫生服务机构工作的卫生专业技术人员经省级卫生行政部门认可的岗位培训率达到80％，2010年达到100％。积极开展全科医学规范化培训工作，到2008年底，各设区市至少选择1所综合医院（中医、中西医结合医院）、1～2所社区卫生服务中心作为社区卫生人才培养临床、社区培训基地，经培训合格者可优先进入社区卫生服务机构工作。大力开展具有全科医学特点的、针对性和实用性强的社区医师和护士的继续教育工作。

3.完善全科医学任职资格制度。支持和引导社区医生向全科医师方向发展，建立全科医学高级职称任职资格制度，开展全科副主任以上医师资格评聘工作；在社区从事医疗卫生工作的医师，凡符合条件的均可参加全国卫生专业技术资格考试中的临床类别和中医类别全科医学专业中级考试，取得相应类别的全科主治医师资格。鼓励二、三级医院在职的中高级卫生技术人员转岗到社区卫生服务机构工作，非全科医学专业的主治、副主任及主任医师经过省级全科医师转岗培训考核合格，可转为相应资格的全科医师，并按有关规定变更执业范围后在社区从事全科医学工作。在晋升上一级资格时，其转前和转后年限合并计算。

4.吸引优秀卫生人才进入社区和稳定社区卫生服务队伍。凡到社区卫生服务中心（站）工作的医师和护士，可以提前一年参加全国卫生专业技术中级职称考试；鼓励本科以上医学专业毕业生到社区卫生服务机构工作，在工资待遇方面适当予以倾斜；鼓励离退休的中高级卫生技术人员经过全科医学培训后，到社区卫生服务机构工作，原单位应保持其退休待遇不变。

5.加强高等医学院校的全科医学、康复医学、社区护理学教育和学科建设。各医学院校应积极创造条件，成立全科医学/家庭医学系、康复医学和社区护理学系，并纳入学校重点建设学科整体规划。加强医学生的全科医学和社区护理学科教育，向医学类专业开设全科医学课程必修课，积极将全科医学基本理论教育和技能培养融入教学全过程之中。安排学生到社区卫生服务中心进行2～4周的毕业实习，为医学院校毕业生进入社区卫生服务机构工作打好基础。制定为社区医师提高专业学历的倾斜政策，探索采取定向培养方式，为社区医生学历教育开辟渠道，力争到2010年有80％的社区医生达到大专以上专业学历。

（六）加大投入，建立社区卫生服务补偿机制

政府对社区卫生服务的补助内容包括：按规定为社区居民提供公共卫生服务的经费，社区卫生服务机构的基本建设、房屋修缮、基本设备配置、人员培训和事业单位养老保险制度建立前按国家规定离退休人员的费用等方面的支出。

建立社区卫生服务机构公共卫生服务经费定额补助制度。对社区卫生服务机构提供的卫生信息管理、健康教育、传染病和地方病及寄生虫病预防控制、慢性非传染性疾病防治、精神卫生管理、重点人群保健、残疾人社区康复和计划生育技术指导等公共卫生服务项目，政府采取“购买服务”的方式给予相应补助。从2007年起，社区卫生服务机构公共卫生服务补助标准不低于15元/人年，经费由省、市、区（县、市）级财政分担。省级按照各地财力情况，对各地通过绩效考核的社区卫生服务机构，给予分档补助。同时对各地社区卫生服务的基础设施建设、基本设备配置和人员培训等标准化建设给予必要的支持。其中：社区卫生服务机构公共卫生服务经费具体分档补助标准为：第一档：一般转移支付县（市）和闽清、东山、南靖县、沙县、连江、罗源、安溪、永春；省级按每个服务人口平均给予补助8元。第二档：南安、永安、德化、福清、闽侯、长乐、惠安及三明、南平、宁德、莆田市辖区；省级按每个服务人口平均给予补助6元。第三档：漳州、龙岩市辖区；省级按每个服务人口平均给予补助4元。第四档：石狮、晋江及福州、泉州市辖区。省级按每个服务人口平均给予补助2元。

除省级财政补助外，其余的经费由设区市和区（县、市）财政分担，具体分担比例由设区市人民政府确定。各设区市、区（县、市）级政府要切实承担起社区卫生服务补助的主要责任，要根据城市社区基本公共卫生服务项目和服务规范以及省政府的有关规定，将社区公共卫生服务经费列入同级财政年度预算，并对符合区域卫生规划的政府举办的社区卫生服务机构，按规定安排基本建设、房屋修缮、基本设备配置、人员培训和事业单位养老保险制度建立以前的离退休人员费用等经费，以建立稳定、长效的工作运行机制。厦门市对社区卫生服务机构公共卫生服务经费补助资金由厦门市政府统筹安排。

（七）统筹发展，加强社区卫生服务基础设施建设

1.社区卫生服务机构基础设施建设以地方政府投入为主，承担主体责任，要制定安排社区卫生服务机构用房分期分批改造建设规划。对政府举办的社区卫生服务机构，按照业务用房使用面积标准，由区（市、县）政府与街道负责无偿提供。应立足现有基础，通过改造、置换、购买等形式，切实解决社区卫生服务机构业务用房匮乏问题，力争在2～3年内，使社区卫生服务机构业务用房的面积、质量和布局有根本改观。省发改委根据实际情况安排引导性资金，重点对困难地区社区卫生服务中心（站）建设给予支持。

2.城市在新建或改扩建居民住宅区时，规划、建设等部门要按照社区卫生服务机构建筑标准预留社区卫生服务机构用房，与居民住宅同步规划、同步建设、同步投入使用，房屋产权依相关法律法规办理。

（八）政策引导，完善医疗保障支撑机制

1.充分发挥社区卫生服务机构在医疗保障中的作用。要及时将符合条件的社区卫生服务机构纳入基本医疗保险定点范围；扩大社区卫生服务机构的服务项目和用药范围，及时将物价和卫生部门共同确定的新增符合规定的社区卫生服务项目纳入医疗保险基金支付范围；各医疗保险统筹地区要制定医疗保险家庭病床管理办法，明确家庭病床医疗费用医疗保险基金支付范围和定额结算标准；较大比例拉开医疗保险基金对社区卫生服务机构和大中型医院的支付档次，引导参保人员利用社区医疗服务，具体比例由各统筹地区确定；合理确定社区卫生服务机构年度门诊费用次均定额指标，使参保人员能够充分利用社区卫生服务。

2.将社区卫生服务机构纳入城市实施医疗救助定点机构、“红十字惠民门诊”的定点机构，充分利用社区卫生服务中心（站）为城市最低生活保障人员、残疾人、生活困难的外来暂住人口提供医疗救助。将社区卫生服务中心确定为城市低保人员和“三无”人员、残疾人医疗救助的首诊定点机构，实行门诊诊察费、门诊注射费免收政策，免收的费用从医疗救助资金支付。

（九）分工协作，加大对社区卫生服务的技术支持

1.加大综合性医院对社区卫生服务中心（站）的技术支持。省、市卫生行政部门要指定区域内大中型综合医院、中医院（专科医院）作为辖区内社区卫生服务中心（站）的定点技术指导、人才培养和转（会）诊责任单位，并建立双向转诊机制。各公立医院特别是省和设区市的大中型医院，必须把发展城市社区卫生服务作为体现公益性职责的重要内容之一，成立专门的业务科室，指定人员负责社区卫生服务工作。三级医院至少承担所在地1个市辖区、二级医院至少承担所在地2个街道社区卫生服务中心的帮扶责任，建立分级医疗和双向转诊制度，由社区卫生服务机构逐步承担大中型医院的一般门诊、康复和护理等服务。

2.建立区域内定点技术指导医院与社区卫生服务机构的双向交流培训机制。在3～5年内，定点技术指导医院要免费接受社区卫生服务中心（站）的卫生技术人员轮流到医院进行进修培训。公立医院、专科医院组织卫生技术人员到社区卫生服务中心义务服务（提供诊疗、业务指导、开展学术活动、健康教育、残疾康复训练讲座等），副主任医师以上每年1～2周，主治医师任职周期累计不少于3个月，并记录具体工作时间和内容，作为年终考核和评定职称的依据。预防保健机构、计划生育技术服务机构的专业技术人员也应规定其到社区卫生服务机构无偿提供培训服务工作的时间和内容。由省卫生厅和人口计生委制定具体实施方案。

3.调整疾病预防控制、妇幼保健等预防保健机构的职能，区（市、县）卫生行政部门要会同机构编制部门统筹安排，将免疫接种、妇女、儿童保健、残疾预防与康复训练等适宜社区开展的公共卫生服务落实到社区卫生服务机构。疾病预防控制和妇幼保健机构在每年的工作计划中要明确社区卫生服务机构完成的公共卫生任务的内容、质量要求，并承担业务指导、技术支持，业务考核与评价职责，并按照“费随事走”的原则，予以相应经费保证。

（十）深化改革，完善社区卫生服务运行机制

1.根据事业单位改革原则，改革人事管理制度，实行定编定岗、公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核的办法。对工作绩效优异的人员予以奖励；对年度考核或者聘期考核不合格的人员按国家有关规定解除聘用关系。各地要实施面向社会公开选拔社区卫生服务中心的主要负责人，原则上由具有中级以上职称、大专以上学历的卫生技术人员担任，实行任期目标责任制，积极选拔优秀社区卫生服务管理人才。

2.改革收入分配管理制度，实行以岗位工资和绩效工资为主要内容的收入分配办法，加强和改善工资总额管理。根据国家关于绩效工资分配的实施办法和有关政策，对公益目标任务完成好、考核优秀的社区卫生服务机构，适当增加绩效工资总量。社区卫生服务从业人员的收入不得与服务收入直接挂钩。积极探索建立科学合理的社区卫生服务收支运行管理机制，规范收支管理。

3.改革药品生产流通体制，减少药品供应的中间环节，规范药品购销渠道。鼓励药品生产经营企业定点为社区卫生服务机构生产、供应合格、价廉的常用药品。控制社区卫生服务机构的药品价格并加强药品和医疗器械的质量监管。根据财政补助情况，逐步开展药品零差率销售。

（十一）依法监管，健全社区卫生服务标准和监督评价体系

1.社区卫生服务实行行业统一管理。各级卫生行政部门应当依法建立健全社区卫生服务的行业规章、技术规范和标准体系，对社区卫生服务中心（站）实行标准化、规范化、科学化管理。

2.依法严格社区卫生服务机构和人员执业行为的准入、监督和管理。社区卫生服务中心（站）按照非营利性医疗机构设置，各设区市政府卫生行政部门负责制定设置规划，由区（市、县）级卫生行政部门依法审批，并报上一级卫生行政部门备案，以“社区卫生服务中心（站）”名称注册登记后方可执业，原则上不得使用两个或两个以上名称。社区卫生服务中心为独立法人机构，实行独立核算，对其下设的社区卫生服务站实行一体化管理。其他的社区卫生服务站接受社区卫生服务中心的业务管理，以独立法人进行执业注册，实行独立核算。三级医院延伸举办或二级医院在医院内组建的社区卫生服务中心，应实行人事、业务、财务的单独管理。

3.建立社区卫生服务机构退出机制。按照有关标准对社区卫生服务机构实行动态考核，设区市政府卫生行政部门每年不少于1次，区（市、县）政府卫生行政部门每年不少于2次。对现有不符合规划布局和标准要求的社区卫生服务机构要限期进行整改、撤并，经整改后仍达不到要求的，不允许以社区卫生服务中心（站）名称进行执业注册和从事诊疗活动。

4.社区卫生服务机构从业人员应具有卫生行政部门认可的执业资格并进行执业注册。二级以上医疗保健机构在职卫生技术人员（含符合条件的退休医护人员），依据政府和卫生行政部门有关规定，经社区卫生服务机构注册的区（市、县）卫生行政部门备案，可以到社区卫生服务机构从事相应专业的临床诊疗服务。

5.强化社会监督机制，建立科学评价体系。实行全国统一的社区卫生服务机构标识，以方便居民识别、利用和监督。建立社区卫生服务工作考核评价机制，完善社区卫生服务工作考核标准。社区卫生服务中心（站）要建立社区卫生服务信息公示和服务满意度评价制度，把接受服务居民的满意度作为考核社区卫生服务机构和从业人员业绩的重要标准。

三、切实加强社区卫生服务的组织领导

（十二）加强组织领导，强化政府责任。发展社区卫生服务是政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容，主要责任在设区市、区（市、县）政府。地方各级政府和省政府各有关部门务必将思想统一到国务院《指导意见》及其配套文件的精神上来，加强整体部署，精心组织实施，确保责任到位、措施到位、投入到位、督查到位。

各设区市政府要根据我省国民经济和社会发展“十一五”规划纲要的要求，尽快编制社区卫生服务体系发展规划，研究制定政策措施，落实工作任务，加强督促检查，统筹协调辖区内社区卫生服务的发展。各区（市、县）政府要担负本辖区社区卫生服务事业发展的主要责任，将社区卫生服务工作纳入本地区经济社会发展规划和社区建设综合体系建设规划，纳入议事日程和年度工作目标考核内容，切实加强领导，认真组织实施，为社区卫生服务工作提供良好条件。市辖区人民政府原则上不再新建医院，着力于发展社区卫生服务。各街道办事处成立由社区卫生服务各方代表组成的管理委员会或相应组织，协调社区卫生服务工作，动员辖区内有关单位、居委会、社区志愿者积极参与社区卫生服务。

（十三）履行部门职责，加强协调配合。各有关部门要切实履行职责，主动作为，共同推进社区卫生服务发展：卫生部门是社区卫生服务的行业主管部门，要制订社区卫生服务发展规划、社区卫生服务中心（站）建设与基本设备配备标准、准入标准和管理规范，制订社区公共卫生服务项目，加强行业监督管理。组织开展社区卫生服务从业人员岗位培训和继续教育。制定推动中医药和民族医药为社区居民服务的有关政策措施。机构编制部门牵头研究制订政府举办的社区卫生服务机构人员编制标准的意见。发展改革部门负责将社区卫生服务发展纳入国民经济和社会发展规划，配合卫生部门制订社区卫生服务发展规划，根据需要安排社区卫生服务机构基础设施建设投资。价格部门研究制订城市社区卫生服务机构药品价格管理办法；会同卫生部门制定城市社区卫生服务项目和收费标准。教育部门负责制定医学院校全科医学和社区护理学科教育有关政策措施。民政部门负责将社区卫生服务纳入社区建设规划，并将社区卫生服务作为社区建设示范活动和考核、表彰社区建设先进单位的重要内容，探索建立以社区卫生服务为基础的城市医疗救助制度，做好社区卫生服务的民主监督工作。财政部门负责制订社区卫生服务的财政补助政策及财务收支管理办法。人事部门负责完善全科医师、护士等卫生技术人员的任职资格制度，制订社区全科医师、护士等卫生技术人员的聘用办法和吸引优秀卫生人才进社区的有关政策，为社区卫生人才队伍建设提供相关指导和服务。劳动保障部门负责制订促进城镇职工基本医疗保险参保人员到社区卫生服务机构就诊的有关政策措施。建设（规划）部门负责将社区卫生服务设施规划纳入城市建设规划。人口和计划生育部门负责社区开展计划生育技术服务的指导和管理，提供免费避孕药具，开展相关指导、咨询和随访活动。食品药品监管部门负责对社区卫生服务的药品和医疗器械质量监督管理，规范其药品购进、贮存与使用，保证用药安全。残联、红十字会等组织积极发挥作用，共同推进残疾人康复、红十字工作在社区卫生服务中的开展。

（十四）实施齐抓共管，形成坚强合力。省政府成立由政府分管领导任组长，有关部门和单位负责人组成的福建省社区卫生工作领导小组，建立联席会议制度，及时研究解决社区卫生服务发展中的问题，加强社区卫生服务工作的组织协调及检查督导、考核评估。各设区市、区（县、市）也要成立相应组织机构，并结合本意见精神，制订贯彻落实的具体实施方案。省级各有关部门要按照国务院《指导意见》的职责分工要求，根据国家配套文件精神，2006年11月底前出台配套政策，落实相应措施。从2007年起，省里将组织对各地社区卫生服务工作情况进行专项督查。

（十五）加大宣传力度，营造良好氛围。各地要充分利用广播、电视、报刊等媒体，采取多种形式，大力宣传社区卫生服务的重要地位和作用，宣传和表彰社区卫生工作先进典型。广泛动员企事业单位、社会团体、社区自治组织和人民群众、社区自愿者通过各种方式支持社区卫生，努力在全社会形成关心和扶持社区卫生事业发展的良好氛围