低保工作状况调查汇报

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最低生活保障制度是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。低保制度的建立是为了有效的应对现实生活中的贫困问题。我国的低保制度包括三个方面的制度构成，即城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度和农村五保供养制度。在这个制度体系下，三方面的工作均有民政部门领导实施。本文是对于省低保制度实施的一个初步的研究。

一、省居民最低生活保障制度的实施状况

一）城市居民最低生活保障实施状况

年月，省在市开展城市低保工作试点，到年月底，全省102个县（市区）全部建立了城市居民最低生活保障制度。年月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》以后，全省民政系统先后三次集中时间和人员，组织实施了城市低保对象的摸底排查工作，并按照实际收入计算其家庭收入，到年底基本完成了“应保尽保”工作目标。根据动态数据显示，截止年底，全省共有城市低保对象142万人，比年减少18万人；人均保障水平为77元/月，比年初人均提高34元/月。基本实现了国家要求的动态管理下的“应保尽保”。

二）农村居民最低生活保障实施状况

农村低保制度于年首先在省左云县建立试点，年又在3个区建立试点，年民政部总结试点地区的经验，印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，制定了农村社会保障制度建设指导方案。农村低保制度的保障对象主要是，在已经建立低保的地方家庭人均收入低于当地低保标准的农村居民。保障标准考虑的因素包括：（1）维持基本生活的物质需要；（2）当地经济水平和财政承受能力；（3）当地物价水平；（4）农民自我保障能力。保障资金主要来源于地方财政和乡（镇）村集体共同负担，具体比例各地不一。保障方式通常有现金和实物两种，经济条件较好的地方发放现金，一些地方对低保户实行优惠政策。省农村低保工作试点年率先在市农村展开，当年有48598户（其中五保户8175户）87084人被纳入了农村低保对象，补助标准为人均50元/月。截止年初（年一季度报表）省全省共有192057人83603户（不含农村五保户）被纳入了农村低保对象。这些对象主要集中在市和市两个省农村低保工作试点市。其他县（市区）的农村低保工作在积极准备进程中。

三）农村五保供养制度的实施状况

农村五保供养制度是化时期就存在并运行良好的农村特殊群体的社会救助制度的一部分。根据国务院颁布的《农村五保供养工作条例》，农村五保对象必须是三种人之一（老年人、残疾人、未成年人），同时具备“三无”条件（无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力的；无劳动能力的；无生活来源的），缺一不可。以下四种对象不能将其纳入五保对象：一是有依无靠的老年人、残疾人、未成年人；

二是残疾人中有劳动能力或有生活来源的单人户；

三是有劳动能力或有生活来源的孤寡老年人；

四是单个人中男60岁、女55岁以下的一般困难户。农村五保制度在实践中采取了集中供养和分散供养相结合的模式。

省对农村五保供养问题一直比较重视，特别是年在全省实施以农村福利院集中供养五保对象为主、分散供养相结合的“福星工程”、年起连续3年省政府把解决农村五保对象生活问题作为为民办的8件实事之一，使我省农村五保供养工作打破了长期停滞不前的局面，取得突破性进展。

截至年初，全省纳入五保供养的人数达到222219人，农村福利院总数达到1942所，集中供养人数由年底的4.3万人增加到146849万人。集中供养和分散供养分别按年人均不低于1200元、800元的标准落实供养资金，基本实现将自愿集中供养的五保对象全部纳入集中供养、分散供养五保对象得到妥善照顾的目标。其覆盖面之广、增加人数之多、集中供养比例之高，处于全国各省市前列。

二、省居民最低生活保障制度实施中的主要问题

一）城市居民最低生活保障实施中存在的问题

l、编制、人员、经费和办公场所、办公设施的问题。城市低保工作是新时期的产物，无论是各级政府为此所投人的资金，还是被保人数都以惊人的速度增加，而承担此项工作的各级民政部门本来就人少事多，面对每年都在成倍增加的工作量，深感力不从心。就目前省的整体而言，绝大多数县(市、区)没有核定专门的编制、配备专业人员以及办公经费、设备和专门场所。有的市(地)级民政部门虽有两三个人，但由于办公条件、办公经费的原因也很难集中精力，全身心投人工作。至于负责最基层工作的社区居委会和街道办事处，工作人员大多数是临时雇佣，报酬、待遇得不到很好解决，工作人员流动性大，低保工作只能是谁碰到谁抓，或今天你抓，明天我管。由此而导致的结果是把关不严或不知道如何把关，错、漏、重、拖现象比较普遍。

2、对申请者的从业情况，家庭收人、家庭经济基础等综合情况的评定缺乏科学的依据。目前对申请低保者普遍采取的审核办法是:被保者本人申请，社区居委会初审，街道办事处和县(市、区)民政部门批准，市地级民政部门审核。单从表面上看，似乎层层审批、把关很严。其实，上级的把关固然重要，而更重要的是社区居委会的把关，因社区居委会是直接一与申请人打交道的，可惜社区居委会并没有一套科学规范的标准来衡量申请人的家庭经济状况，只能采取“孩子哭、娘喂奶”的办法。至于申请人所持的单位下岗、失业、疾病等证明材料，经实践验证有不少是人情或关系所为，社区居委会在具体初审时，只能用来参考。因而，现有被保者的“纯度”还有待进一步核实。

4、退出机制反应慢。下岗、失业、疾病等造成的贫困是暂时的，当被保者摆脱困境后，就目前低保工作的运行机制而言，退出机制反应慢是一个普遍现象。此外，因没有一个最长享受时间的限制，容易使被保者产生“进去吃到底”的依赖思想。

5、对被保者的经济收人动态情况缺乏有效的监督机制。被保者的收入可能由劳动所得、投资所得、继承所得、救助所得、意外所得等。目前，作为主管城市低保工作的民政部门，对被保者经济收入上的动态监控几乎等于零。而被保者所在的社区居委会，由于前面所说的原因也很难做到有效监控，因而被保者的“脱保”也只能象“人保”时一样，靠被保者主动申请。

二）农村居民最低生活保障实施中存在的问题

1、低保工作机构不健全，缺乏基层专职低保工作人员，低保工作经费不足，工作力度

和规范程度受到很大影响。低保工作人员不足，所以低保入户调查、审核等大量工作只能依靠基层，而乡镇、街道居委会无专门工作机构，各乡镇低保工作暂由民政干部兼办，而居委会更无低保工作人员，导致居民申请低保不能及时入户调查、审核，甚至少数居委会认为低保工作有任务无工作人员，干工作无待遇，对低保工作不负责任，对申请低保的居民无论条件好坏，不入户调查一律上报，而低保行政部门又无法对基层低保工作人员进行有效监管，导致少数不该保的保了，影响了低保政策的严肃性和公正性。

2、低保对象家庭收入调查取证缺乏细化、量化、可操作性的办法和手段，调查审批工作困难很大。目前核算低保对象收入主要采取自我申报、邻里（单位）访谈、入户复核方式，从实际情况看，只有部分居民能够实事求是地申报收入，还有部分居民则有意无意地瞒报收入。由于绝大多数居民无固定工作，收入变化大，隐蔽性较强，加之邻里亲情、单位本位思想等因素影响，仅靠目前的办法很难准确调查到真实收入情况，尤其家庭存款等情况根本无法调查，有时不得不凭直观印象测算家庭收入，导致工作失误，引起矛盾。

3、低保资金的稳定筹措机制还未建立，资金来源不足，补助标准偏低。目前全国从上到下均未明确将低保资金列入财政预算，中央补助资金来源不稳且与我省实际需求差距较大，地方财政又十分困难、配套资金不足，因而主管部门心中无底，怕兜不了底，致使低保对象补助标准偏低，目前人月平补助50元左右，难以起到保障基本生活的作用。

4、低保配套政策落实不够，保障方式单一，没有形成全社会关心、扶持低保对象的机制和氛围。低保金只能保障低保对象的基本生活，而无法解决低保对象治病就医、子女入学等深层困难，导致少数低保对象因病或子女入学负担加重而面临新的生活困难。

三）农村五保供养制度实施中存在的问题

1．五保对象增长较快，实现应保尽保难

近几年，省纳入农村五保供养保障人数虽大幅增加，但按照国务院颁布的《农村五保供养工作条例》（以下简称《条例》）规定的供养对象条件，仍有相当数量的应保对象未能及时纳入五保供养。据年农村五保对象排查数据显示，目前省共有农村五保对象26万人，占全省农业总人口的0.6%，其中纳入供养的21万人，占应保对象的81%，仍有19%的应保对象未能享受五保待遇。从排查的情况来看，全省所有县市都不同程度地存在应保未保现象，少则几十人，多则上千人。等地都在2000人以上。究其原因，一方面五保供养基数本身不够准确。税费改革前，五保供养经费主要是村集体解决，各地为了减轻负担而人为地压缩上报数字，应报未报、应保未保现象普遍存在。另一方面由于农村老龄化趋势加剧、低生育水平致使赡养负担增加、农村大龄未婚青年逐年增多等原因，致使农村五保户大幅增长且呈现继续上升之势。拿秭归县来说，全县12个乡镇，187个村（场），39.16万人，其中农业人口32.87万人，年末，全县五保户达到1584人，比年增加313人，增长24.6%。年全县五保户达到1806人，比2005年增加222人，增长14.1%。他们分析，未来几年，五保户仍将以每年8%以上速度增长。

2．供养标准偏低，实现按标施保难

按照《条例》要求,农村五保供养应不低于当地村民平均生活水平。按一般计算，其标准应为农民年人均纯收入的60-70%。年我省农民年人均纯收入达到3419元，按60%计算，其标准应为2051元。省目前农村五保年人均标准为1104元。今年下半年集中供养和分散供养标准分别提高到1500元和1000元后，年人均供养标准也只有1380元，比全国年人均标准1801元少421元，在中部六省中也处于中等偏下水平。不仅如此，在省还有一些地方存在现有标准难以落实到位的问题，特别是分散供养标准不能到位。如等地许多贫困县全年五保对象供养款、物折算不到800元。主要原因在于供养资金缺口较大，县市配套资金难以落实。《条例》颁布后，明确了农村五保的责任主体由村集体变为各级政府，资金来源主要由各级政府纳入财政预算。全省按现行集中供养1200元和分散供养800元标准计算，共需供养资金2.32亿元，中央财政转移支付补助资金1.2亿元，省级补助5200万元，尚有6000万元需要县市配套。有些贫困县、市，由于财力薄弱，抱着等靠要思想，仅靠中央和省级的转移资金解决供养问题。

3．福利院工作经费严重不足，实现正常运转难

“福星工程”极大改善了农村福利院办院条件，为集中供养五保对象打下了良好的基础。通过几年运行，现普遍面临经费不足的问题。一部分福利院举步维艰，难以为继。一是工作人员工资偏低且无保障。全省1620所农村福利院，现有工作人员9596人，其中正式职工2754人，工作人员与五保对象比例为1：16。这些工作人员中已纳入财政发工资的不到一半，而且平均工资水平只有600元左右。二是公益服务经费匮乏。福利院日常运转所需的水电费、燃料费、办公费等，大多县市没有列入预算，目前基本靠乡镇财政承担或靠院办经济收益列支，甚至有的靠挤占五保供养经费解决。三是房屋维修经费无来源。在实施“福星工程”过程中，有1300多所福利院是通过原有学校、厂房以及乡镇合并后闲置房屋改、扩建而成，这些房屋大多为平房，建于70、80年代，使用几年后，已开始损、漏，甚至有少量危房，需要改造和经常性修缮，而这部分资金目前没有可靠来源。据了解，由于没有经费保障，全省有近1/4的福利院在“福星工程”完成后发生了新债务，主要是借钱发工资、垫资修缮房屋等，有的福利院负债有逐年增多之势。

此外，由于福利院工作人员整体素质不高，服务对象又具有一定的特殊性，如何加强管理，改善服务，做到既保障五保老人基本生活，又能满足其精神需要，也是一个急需研究的问题。

三、对完善省低保工作的若干想法

针对省城乡低保工作发展的的实际状况，我们建议：

1、搭建以城乡社区为主的社会保障平台，彻底解决目前低保工作乃至社保工作中的基层薄弱问题。各级政府、尤其是县(市、区)级人民政府，更应从与时俱进、执政为民的高度认清做好低保乃至社会保障工作的重要性，不仅应当成立专门机构，配备具有专业能力，热心社会工作，年富力强的骨干力量担当低保重任，而且要投资搭建具有数字、信息化处理能力的低保网络平台，对低保者的家庭、人口、收人、就业等实时信息实施动态管理，从根本上解决目前“入保”、“退保”和监督工作中存在的弊端，用信息化、自动化解决目前人少事多等造成的工作效率低下的问题。

2、实行低保资金预期拨付制度。为了确保低保金每月按时、足额发放，中央、省，市级专项资金，以及县(市、区)的配套资金应采取预期拨付、年终结算的制度。因为，在本年数，严格地说城市居民的最低消费水平也是一个动态变数。如果不采取预期拨付，就很难保证低保标准和发放时间的足额、按时到位。

3、对被保者的经济收人、就业和再就业情况进行动态监控。目前的城乡低保是一种对生活无着落者的政府保障，应通过建立对被保者的经济收入、家庭生活情况的监控，确保政府有限的资金用到最需要保障者身上。比如定期的家访，以社区为单位对被保者经济收入、家庭生活、就业、再就业情况的公布，组织被保者定期参加社区组织的公益活动等。

4、低保标准的确定应该随着社会的发展有所提高，更应该避免不同地域差别较大的问题。随着人民生活水平的不断提高和物价水平的变动，城乡低保标准也应随之而调整。但是，调整应当考虑地区之间的相互平衡，尤其是相邻县(市、区)之间更应如此。否则，会引起举家迁移等一系列社会向题。最低生活标准也应通过调查统计、论证、听证会以及政府领导同经济、社会等方面专家共同协商来制定，以使低保标准更贴进实际生活。年度内被保者和“退保”者的人数是一个动态变退出。

5、不断增加低保资金的投人力度。近年来，中央、省级财政对低保资金的投人力度逐年增大。相对而言市、县级财政投入力度明显不足。因此，在经济发展的同时，加大各级政府，特别是市、县级政府对低保资金的投入力度是增加低保覆盖面和提高被保者标准的关键。

6、细分被保者，实行标准多样化。目前的城乡低保基本实行的是同一区域市统一标准政策。然而，被保者的实际情况是千差万别的。一般而言不同年龄段的最低基本生活所需费用是不相同的，低保标准应当考虑儿童和学生的教育费用、老年人的大病医疗等因素。

7、建议从加强社会行政工作和社会工作专业化的思路出发，来解决城乡低保工作中的实际问题。其一是关于低保工作中的社会行政。低保工作中的社会行政首要的是健全低保社会工作机构。建议对现存的城市低保中心和没有建立低保机构的地方，从省、市（县）、乡镇（城市街道）三级统一的省低保局、市（县）低保局和乡镇（城市街道）低保服务中心，根据低保工作实际需要可以设置低保社会行政职位省级10人左右、市（县）级5——7人、乡镇（城市街道）级1——3人。

其二是关于低保工作中的专业社会工作岗位。从低保工作实践中看，低保工作中的专业社会工作岗位大体可以分为两类即社会行政工作辅助岗位和专门性的社会工作岗位。社会工作行政辅助岗位主要是指基层自治组织中配合乡镇（城市街道）低保服务中心中社会工作行政人员落实对低保对象的调查甄别、动态管理工作的相关人员。这些人员的配比一般可以按照城市400人：1和农村600人：1的比例设置岗位；专门性的社会工作岗位主要是针对低保对象的精神健康等方面进行关怀的岗位，实际岗位数量根据低保对象的100：1的比例配置比较合理。这样，省需要的低保方面的社会工作人才数量大体是社会工作行政人员省级10人左右，市（县）级500——700人，乡镇（城市街道）级1220——3660人。社会行政工作辅助岗位人员城市需要约61700人农村需要约54000人。专门性的社会工作岗位人员1600人。从未来发展看，社会行政人员和社会行政工作辅助岗位人员可以保持微量的增加，而专门性的社会工作岗位人员随着低保对象特别是集中供养的五保人员的增加可能需要较大的增长。