地方审计机关发展计划

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一、要深入理解审计“免疫系统”论的精神内涵

“免疫”是机体对侵入人体的微生物及其毒素具有抵抗力的现象。人体内的免疫系统，是人体抵御病菌侵犯的最重要的保卫系统，是保障人体健康不可或缺的重要组成部分。而审计作为国家民主法制建设的重要组成部分，能在第一时间感知和抵御违法违规等“病害”侵蚀的风险，并及时揭示、查处、消除这些“病害”。审计在国家经济社会运行中的地位和作用，恰如一个人的“免疫系统”。因此，“免疫系统”论是对审计本质的科学而形象的高度概括。他不仅回答了审计是什么，为什么要搞审计，而且回答了审计在经济社会发展中到底要发挥什么样的作用。从“免疫系统”的含义和审计工作的职能特点分析，审计“免疫系统”功能应包含以下内容：一是预警功能。加强审计，经常为经济发展“号脉”，及时发现经济领域中的不真实、不合法、不合规、效益低下等倾向性、苗头性问题，判断经济安全和健康状况，防范重大违法违纪问题发生；二是揭示功能。对审计发现的问题，及时向党委、政府报告，向被审计单位反馈，向有关部门通报，并在一定范围内公开。让有关方面了解“病情”，引起警觉和重视；三是去除功能。依法处理纠正问题，严惩严重违法违纪单位和责任人，切实杀灭“病菌”，消除“病灶”；四是服务功能。对流行普遍、危害较大、影响突出的“病害”，要分析“疫情”，剖析“病因”，列出“清单”，开出“处方”，提请党委、政府和有关方面采取措施，阻击违法违规问题的扩大和蔓延，杜绝问题的重复发生和“死灰复燃”；五是发挥修补功能。责令和帮助被审计单位“亡羊补牢”,落实审计决定和建议,修复管理中存在的漏洞和缺陷，纠正存在的问题,挽回损失。要通过“免疫系统”功能的发挥，使整个社会的财经法纪意识不断增强，领导干部的依法理财水平提高，财政经济秩序不断好转，资金违法违规率明显下降，资金使用效益大幅提高，最终达到维护国家经济社会安全运行的目标。

二、要明确“免疫系统”论对审计任务的要求

刘家义审计长指出：“作为经济社会运行的免疫系统，维护国家安全是审计工作的第一要务，只有国家安全有了保障，国家利益才能有保障，民主、民生和公平正义才能有保障，才能促进全社会的协调可持续发展。”并强调审计机关要在法定职责内关注经济安全，在把握审计工作的首要任务上做到“六个高度自觉”。各地审计机关应该按照这一要求，结合地方经济社会发展实际，科学确定审计工作任务。

一是加强财政审计，促进财政健康运行。财政是国民经济的主体，在经济社会发展中承担着大量的公共事物。财政安全是经济社会安全的首要环节。各地审计机关应坚持以构建和完善公共财政体系为目标，加强财政审计。要深化财政预算执行审计，审计预算编制的科学性、预算执行的严肃性、预算收入的合规性、预算支出的效益性、财政分配的公平性、预算平衡的真实性，揭示和查处违反《预算法》、扰乱财政秩序、不利于公共财政建设的行为，促进提高财政预算管理水平；部门预算执行审计，要审计定员定额情况、预算细化情况、项目预算编制情况，看有无以少报多、虚假预算问题。审计部门预算执行是否严格，有无不按预算使用资金、挤占挪用项目资金、截留应上缴的财政收入等问题。促进部门预算执行规范、有序。要扩大财政审计范围，力争五年对一级预算单位审计一遍。加强与一级预算单位关系密切的重点二三级单位的审计监控，注意从总体上把握和分析部门预算单位的预算执行情况，促进加强和改进管理，使一级单位预算管理达到规范要求，二三级预算单位违法违规问题明显下降。同时，适应财政管理体制改革的需要，加强下级政府财政决算审计，探索部门决算审签制度。

二是加强民生审计，维护社会公平正义。民生建设是十七大确定的一项重要任务，与人民群众的利益息息相关。审计机关必须高度关注民生，着力发现惠民政策、资金运行中存在的问题，并通过审计手段加以解决。加强扶贫、投资、救灾等资金的审计，检查相关政策和资金的落实情况，查处损害农民群众利益的问题，促进农村经济发展；加强社会保障资金审计，保证社会保障资金安全完整和保值增值。对养老、医疗、救灾等款物要每两年进行一次审计，严查其中的违法违规问题，确保人民群众的“养老钱”、“看病钱”、“救命钱”不被侵蚀。加强对住房、教育、就业、移民等资金的审计，促进社会公平和社会主义和谐社会建设。当前，尤其要做好扩大内需新增项目和资金的审计监督，对项目资金到位和管理使用情况进行跟踪审计，防止资金被挤占挪用，确保资金发挥预期效益。

三是加强绩效审计，提高国有资金效益。经济领域中损失浪费、管理不善、效益低下问题，是影响国家经济安全和政策目标实现的因素之一。因此，必须树立绩效审计观念，把绩效审计作为审计发挥建设性作用的重要途径来抓。每一项审计都要关注效益问题，注重从政策执行、资金使用、行政效能等诸多方面进行全面分析，综合评定资金使用的经济效益和社会效益，防范和减少经济领域里的损失浪费现象。逐步提高绩效审计在整个审计工作中的比重，使之成为审计工作的首要任务。

四是加强经济责任审计，推进民主法制建设。“免疫系统”的核心是“权力制约机制”。如果权力失去制约，经济社会就会混乱无序。经济责任审计是加强对权力制约和监督的有效方式。当前，经济责任审计要以促进领导干部贯彻落实科学发展观、树立正确的政绩观、切实履行经济责任，推动建立健全问题机制和绩效管理为目标，坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则，以决策权、用钱权、管理权为重点，有序开展审计。完善逢离必审、三五年一轮审的经济责任审计方式。拓展审计范围，对重点单位、部门内部管理领导干部和村级干部进行审计。配合组织、纪检部门，提高经济责任审计结果的运用水平。

五是加强资源环境审计，关注生态环境安全。资源环境问题是人类社会面临的重大课题。资源被无限制开采，环境恶化不仅影响到经济的持续发展，而且直接威胁到人类的健康和生存，关系到每个人的切身利益。审计机关必须加强资源开发利用与生态环保政策落实情况的审计。审计国家环保政策是否落实、环保管理系统是否有效、被审计单位是否遵守环保法规，审计资源利用是否符合国家关于资源开发利用的有关政策。促进提高资原利用效率，改善生态环境，促进人与自然和谐，实现经济社会的可持续发展。

六是积极完成党政交办事项，主动为党委、政府分忧。当前，我国正处于经济转轨时期，各地改革发展中面临着一系列深层次矛盾。特别是在企业改革、重大投资项目监管、处理群众上访矛盾、经济环境营造等方面，党委、人大、政府都十分关心。审计机关应自觉围绕党委、政府工作中心，加强对这些情况的审计，在深化改革、维护地方稳定、优化地方发展环境等方面发挥作用。

七是加强审计调查，关注和解决热难点问题。专项调查与审计相比，具有宏观目的性强、作用范围大、适应性强、方法灵活等特点。审计机关要利用审计调查的这些特点，选择对国民经济和财经活动有较大影响的内容进行审计调查，如开展财政改革政策调查、群众负担调查、社会保障体系建设调查、镇村级债务调查、国际金融危机对中小企业资产安全影响调查等，分析其中存在的问题，提出保障政策落实和资金、资产安全的建议。

三、要按照“免疫系统”论的要求创新审计工作

“免疫系统”是审计理论的创新和发展，也对新形势下审计发挥作用的途径和方式提出了新要求。审计机关必须适应这一理论要求，不断创新工作，确保“免疫系统”功能的充分发挥：

一是科学制定计划，全面履行职责。发挥审计“免疫系统”功能，必须注重审计计划的系统性、整体性，避免和减少审计工作安排的随意性和零散性，使审计结果能够真正反映一个地方的经济面貌。要坚持“围绕中心，服务大局”，高度关注财政资金运用、民生、廉政、绩效、安全、体制等各级党委、政府关心的问题，编制审计工作长期规划，将所有审计对象都纳入审计监督视野，消除审计盲区。又要突出重点，围绕这些问题，编制年度审计计划，每年选择有代表性的单位、资金、领域进行审计，使审计立项与党委、政府的工作重心合拍。既能静态反映某一个时点的经济社会运行态势，又能动态反映一个时期的经济社会安全状况，保证审计职责履行的全面性。

二是改进审计方式，推行全程审计。发挥审计“免疫系统”功能，必须注重审计方式方法的科学性和前瞻性，解决审计滞后的问题。当前，尤其要大力推广全程审计模式，对一些关系国计民生、资金规模大、社会关注度高的资金，进行全程跟踪审计，做到资金边运行，审计边跟进，确保及时发现问题，纠正问题，把问题消灭在萌芽状态。在经济责任审计上，要大力推进任中审计；在工程项目审计上，要实行审决算（项目执行）与审预算（项目立项）并重，从预算（项目立项）开始把好每一道关口。对政府重点投资建设项目，可以采取派驻审计员等方式，进行全程监督。对于一些无法进行全程审计的内容，要进行定期审计。

三是坚持依法审计，查处大案要案。审计发挥“免疫系统”功能，必须保持对经济领域严重违法违纪行为的高压态势，铲除危害国家经济安全、损害人民群众利益的“毒瘤”。因此，必须坚持依法审计，强化查处大要案意识，增强职业敏感性，发扬“铁包公”精神，对审计中发现的重大违法违纪线索，坚决一查到底，达到查处一个,震慑一方的效果,切实增强全社会的财经法纪意识,促进单位、部门依法理财。

四是加强信息反馈，主动参谋服务。发挥审计“免疫系统”功能，必须加强审计情况的报告与反馈。要加强向党委、政府的信息反馈，保证审计信息能在第一时间，在党委、政府需要的时候，能够出现在领导决策视野；要建立部门之间的信息通报机制，在必要的情况下，在被审计单位及相关部门范围内通报审计情况。如在经济责任审计中，可以在检察、监察、公安、国资、财政和被审计单位、人员主管部门范围内通报审计发现的主要情况和问题，为相关部门加强国有资产和干部监管，打击经济犯罪提供依据。要实行审计结果公告和审计信息公开。在不违反保密原则的前提下，将党委、政府关心的、群众密切关注的焦点、热点问题的审计结果向社会公告，让群众了解实情，实现社会监督与舆论监督的结合。

五是加强审计整改，保证审计效果。发挥审计“免疫系统”功能，必须加强审计整改，修补缺陷、堵塞漏洞。如果审计查出的问题没有得到处理纠正，审计“免疫系统”功能就难以发挥。审计机关要采取审计期间促进整改与审计后的督促整改相结合，审计促进整改、部门联动促进整改、提请人大、政府专项督办相结合，审计与跟踪审计相结合等措施，确保审计发现的问题得到及时纠正。要建议本级党委、政府出台审计问责机制，对拒不整改、整改不力的单位及其领导人员进行问责。要积极发挥审计的审帮促作用，帮助被审计单位查漏补缺，完善制度措施，加强管理，避免屡查屡犯