市区加强法治建设规划

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市全面推进依法行政五年规划》实施以来，全市各级行政机关狠抓落实，较好地完成了各项工作任务。行政机关工作人员依法行政意识显著增强，规范性文件制定质量明显提高，依法决策得到加强，行政行为进一步规范，行政监督有效开展，法治政府建设取得重要进展。为了深入贯彻落实依法治国基本方略和党的十七大、十七届六中全会精神，坚持执政为民，深入推进依法行政，加强法治政府建设，促进跨越式发展，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》)、《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号，以下简称《决定》)、《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号，以下简称《意见》）及《省加强法治政府建设规划（2011—2015年）》的要求，结合我市实际，制订本规划。

一、加强法治政府建设的指导思想和基本目标

1、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照《纲要》、《意见》和《省加强法治政府建设规划（2011-2015年）》确定的目标、任务和要求，抓住重点难点问题，忠实履行宪法和法律赋予的职责，维护公民、法人和其他组织的合法权益，紧紧围绕科学发展和富民强市主题，以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保障法律法规执行为着力点，全面推进依法行政，为经济社会又好又快发展提供良好的法制保障。

2、基本目标。在巩固《市全面推进依法行政五年规划》成果的基础上，抓住关键环节，突出重点领域，不断开拓创新，经过五年的不懈努力，决策科学、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立，法律、法规、规章得到全面正确实施，科学化、民主化、法治化的行政决策机制和制度基本形成，行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识进一步提高，运用法律手段管理社会的能力明显增强，社会矛盾得到有效防范和化解，社会成员平等参与、平等发展、平等享受的权利得到有效保障，人民群众的合法利益得到切实维护，法治政府建设取得显著成效。

二、加强制度建设，依法制定规范性文件

3、突出制度建设重点。围绕服务全市经济社会发展大局，激发社会活力，促进科学发展，维护公平正义，突出地方特色，加强重点领域的规范性文件制定工作。根据我市国民经济和社会发展第十二个五年规划，重点加强保障和改善民生、促进发展方式转变、加强和创新社会管理、提高公共服务、加强政府自身建设、加强国家级能源化工基地建设等方面的规范性文件制定。

4、改进制度建设方式。改进规范性文件起草方式，推进法制机构组织起草、委托起草和社会招标起草等方式，建立法制工作者、实际工作者和专家学者相结合的规范性文件起草模式。扩大公众参与政府制定规范性文件的有效途径，建立健全听证、专家咨询论证等制度，保证人民群众的意见建议得到充分表达和尊重，合理诉求、合法利益得到充分体现，使制度建设符合客观规律、解决实际问题。

5、提高制度建设质量。严格依法定权限、法定程序制定规范性文件，加强法制机构的主导作用，坚决克服制度建设中的部门利益倾向。推进规范性文件实施后评估，政府法制机构及主要负责执行的部门应当根据规范性文件实施情况，适时对实施效果、经济社会效益及存在的问题进行全面评估。加强对评估成果的运用，充分发挥评估效用，为提高制度建设质量提供科学依据。

6、落实规范性文件管理制度。完善规范性文件清理机制，建立规范性文件定期清理制度，每隔2年组织一次全面清理，对不符合经济社会发展要求、与上位法相抵触或者不一致、相互之间明显不协调的规范性文件，及时修改或者废止,清理结果要向社会公布。严格执行规范性文件有效期制度，制发规范性文件要明确有效期，到期自动失效。需要继续执行的，经评估修订后重新实施。逐步推行规范性文件统一登记、统一编号、统一的“三统一”制度。坚持“逢文必审”，所有涉法涉权文件必须经过合法性审查，未经审查或者经审查不合法的，不得实施。加强规范性文件备案审查，依法及时备案、严格审查，未经备案审查的，不得作为行政管理的依据。

三、完善行政决策机制，坚持依法科学民主决策

7、健全重大行政决策制度。全市各级行政机关要制定重大行政决策程序规定，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。全面建立民主决策机制，规范行政决策行为，严格依法决策，根据不同层级政府、不同部门的特点和职责科学界定重大行政决策的范围，合理划分上下级政府之间、本级政府各部门之间的决策权限，细化决策流程、规则，推进行政决策的科学化、民主化、合法化。

8、完善重大行政决策听证制度。市县政府要制定重大行政决策听证办法，规定听证的范围、程序和要求。凡法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证应当公开举行。对听证中提出的合理意见和建议要予以吸纳，意见采纳情况及理由以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。

9、坚持重大行政决策合法性审查制度。政府及其工作部门作出重大行政决策前必须由政府、部门法制机构进行合法性审查或者论证，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交会议讨论、作出决定。

10、坚持重大行政决策集体决定制度。行政机关重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上集体讨论决定。

11、加快建立重大行政决策风险评估机制。要提高行政决策的风险意识，对事关全市经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合理性、可行性和可控性评估。建立部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的社会稳定、环境、经济等方面的风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级。风险评估结果要作为决策的重要依据。作出决策的同时，应制定风险化解处置预案。

12、加强重大行政决策的跟踪反馈。重大决策实施后，决策机关和具体执行机关要及时跟踪决策实施情况，通过多种途径和方式，了解各方面对决策实施的反映及意见建议，全面评估决策执行情况和经济、社会效果，根据评估结果，按程序及时对决策进行调整、修正和完善。

13、完善行政决策责任追究制度。强化对决策制定和实施过程的监督，建立健全决策责任追究制度，明确责任追究的主体和权限、对象和范围、程序和形式。严格行政决策责任追究，对超越法定权限、违反法定程序进行行政决策的行为以及决策失误的，依法追究责任人责任。

四、规范行政执法行为，推进文明公正执法

14、依法履行行政职能。按照依法行政的要求和省政府的有关规定，进一步合理划分和规范各部门的职能、权限,实现机构编制管理法制化。政府所属部门的“三定”规定应当经过法律审核，做到部门职责与其执行的法律法规相一致。各级政府要采取有效措施，保证法律法规规章在本行政区域的正确有效实施，着力提高行政执行力，切实解决有令不行，有禁不止的问题。全市各级政府及其行政执法部门必须在法律规定的范围内行使职权，没有法律、法规、规章的依据，不得作出影响公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定。

15、健全社会管理体系。充分发挥政府的主导作用，强化社会管理及创新，切实履行公共服务职责，努力建设服务型政府。加强对社会组织的培育、规范和管理。加快发展独立公正、规范运行的社会组织，鼓励、引导社会组织依法有序参与社会管理，把社会组织可以自我调节和管理的职能交给社会组织履行。各县区政府及其工作部门要全面实施《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的权利，严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由行政机关履行的职责，形成政府行政管理与基层群众自治有效结合的良性互动机制。

16、加强行政执法体制机制改革创新。继续推进综合行政执法和相对集中行政处罚权工作，提高执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题，到2015年，全市至少有一半县城实行城市管理综合行政执法。推进行政执法部门的综合执法工作，深化文化、农业、水利、商务等部门的综合执法改革试点。进一步明确上下级之间行政执法权限、范围，下移行政执法重心，提高基层执法能力，直接面对群众的具体执法任务主要由县级行政执法机关承担，努力解决多层执法问题。

17、深化行政审批制度改革,进一步精简行政审批项目。按照《行政许可法》和《省省级行政许可项目监督管理办法》等法律、法规和有关政策规定，明确划分市、县区两级行政审批管理权限，做到权责一致，减少和规范行政审批项目，加强行政审批权的监督制约，着力推进政府管理方式创新，促进服务政府、责任政府、廉洁政府建设。健全落实行政审批事项后续监管、过错问责等制度。加强行政服务中心（政务大厅）建设，符合条件的行政审批事项都要实行集中办理和“一站式”服务。各级政府要理顺行政服务中心（政务大厅）的管理体制，行政审批事项的主管部门要充分授权，提高现场办结率。改革行政审批方式，推广网上审批、并联审批、联合审批等方式，提高审批效率，加强审批监督，2013年前市上建立行政审批电子监察系统。

18、继续深化落实行政执法责任制。清理执法主体、执法依据、执法职权并向社会公布。部门执法人员向执法一线倾斜，分解执法任务，落实岗位职责，明确执法责任。落实行政执法主体资格制度，及时查处无资格主体进行行政执法的行为。坚持行政执法案卷评查制度，行政执法部门应当把案卷评查作为常规化工作，认真组织评查，及时发现和纠正问题。严格贯彻实施《省规范行政处罚自由裁量权规定》，进一步规范行政裁量权，要根据立法目的和合法合理原则，对法律、法规、规章授予的行政裁量权，逐条进行梳理，细化适用条件和执法幅度，制定规范的裁量标准。

19、加强行政执法程序建设。各级政府及其行政执法部门要强化程序意识，加强行政程序建设，规范行政执法文书,严格依程序办事,积极推进法律的有效实施，不断提高政府的公信力和执行力。行政执法部门要对所执行的法律、法规、规章进一步完善适用规则，细化执法流程，保障程序公正。实现行政执法的主体、权限法定化，行为规范化，文书格式化；规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收或征用等行政执法行为。严格遵守行政执法公开、告知、听证、说明理由、回避等规定，保证公民、法人及其他组织的知情权、陈述权、申辩权、申请行政复议和提起行政诉讼的权利。

20、改进行政执法方式。坚持管理与服务并重，处置与疏导结合，积极运用行政指导、行政合同、行政奖励等执法方式，实现法律效果与社会效果的统一。树立以人为本的执法理念，坚持文明执法、人性化执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。

21、加强行政执法队伍建设,不断增强依法管理和服务社会的能力。按照《省行政执法证件管理办法》的规定，落实行政执法持证上岗制度，严禁未取得执法资格的人员从事行政执法工作,严格行政执法人员的资格审核和法律考试，审核或者考试不合格的不予颁发行政执法证件。政府及其行政执法部门要通过适当方式向社会公开行政执法人员信息，接受群众监督。落实行政执法人员法律培训制度，每人每年培训时间不少于40小时。加强对行政执法人员的教育、管理，狠抓执法纪律和职业道德教育，提高法律素质、文明素养、执法技能。在全市开展行政执法先进单位和优秀行政执法人员评选活动。

22、健全依法行政财政保障体系。完善集中统一的公共财政体制，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金的使用效益。清理行政事业性收费等政府非税收入，取消无法律、法规、规章依据的行政事业性收费项目，并将清理结果和保留的行政事业性收费项目的收费主体、收费范围、收费标准向社会公布。严格财政预算管理，保证经费的足额拨付，特别要落实和保障基层行政执法部门的经费，为依法行政提供坚实的物质基础。行政执法机关和法律法规授权组织履行法定职责所需经费，统一纳入财政预算。禁止成立执法经费实行自收自支和差额供给的执法机构。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。财政部门要建立和完善行政赔偿费用管理制度，对公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，依法给予赔偿或者补偿。

五、推进政务公开，提升服务水平

23、加大政府信息公开力度。认真贯彻实施《政府信息公开条例》、《省政府信息公开规定》,指定专门机构负责信息公开日常工作，严格按照法定的内容、程序和方式，及时、准确、全面、具体地向社会公开政府信息,切实保障公民对政府事务的知情权、参与权、表达权、监督权。完善政府门户网站建设，及时、准确政府信息，重点增强财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的透明度，推动公共企业事业单位办事公开。健全依申请公开政府信息相关制度，完善受理、审查、处理、答复等环节的工作程序，对人民群众申请公开政府信息的，在法定时限内予以答复，对不予公开的要说明理由。

24、推进办事公开。所有面向社会服务的政府部门要全面推进政务公开，依法在办公场所公开办事依据、条件、流程、办理机构和人员、收费标准等信息，并将办事结果通过适当方式进行公开。有关行政执法机关要依法规范和监督医院、学校、公交、公用等公共企事业单位的办事公开，重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道，为人民群众提供优质、高效、便利的服务。每年，《政府工作报告》确定的主要任务和工作进展情况要向全社会公布。每项工作由哪位领导牵头负责，由哪个部门牵头承办，每季度工作任务的完成情况，要在报纸和网站上公布，广泛接受社会监督。

25、拓宽政务公开方式。充分运用现代信息技术，进一步加强电子政务建设，到2013年，建成全市统一的电子政务平台，实现市县政府及部门网络互联，实现政府各职能部门之间的信息互通和资源共享。各级行政机关要扩大网上办公范围，建立便民服务、交流互动平台，方便人民群众通过互联网查询、办事、提出意见建议。

六、建立健全协作机制，有效防范和化解社会矛盾

26、认真开展行政调解工作。按照自愿、合法、平等、及时的原则，积极开展行政调解工作。明确行政调解的范围，进一步完善工作程序，创新工作方式，充分发挥行政调解在化解社会矛盾中的作用。健全行政调解机制，建立起政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。县区政府要加强乡镇、街道基层行政调解组织建设，做好行政调解员的培训,要积极指导、支持、保障居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。推动行政调解与人民调解、司法调解的衔接联动，到2015年基本形成三位一体的大调解格局。要推动仲裁机构的建立，充分发挥仲裁在解决民间纠纷中的作用。

27、进一步加强行政复议工作。充分发挥行政复议在强化行政监督、解决行政争议、化解社会矛盾、维护社会稳定中的重要作用。加大行政复议宣传力度，扩大行政复议制度的影响力，充分发挥行政复议在化解行政纠纷中的主渠道作用，引导相对人通过行政复议维护合法权益。各级行政机关要进一步加强行政复议机构建设，配备3名以上专职工作人员，提供必需的办案条件和经费，保证行政复议工作依法开展。建立行政复议责令受理及责任追究制度，加强对行政复议受理活动的监督，坚决纠正无正当理由不受理行政复议行为，保障行政复议渠道畅通。加强实地调查、公开听证、专家学者讨论，提高案件审理的透明度，注重运用调解和解手段，努力实现定纷止争、案结事了。探索建立行政复议简易程序，提高办案效率。加强行政复议队伍建设，推行行政复议人员资格管理制度，推进行政复议人员职业化建设。加强与人民法院、信访部门的联系沟通，建立行政复议与司法、信访的衔接机制。

28、切实抓好信访工作。认真贯彻执行《信访条例》，进一步畅通信访渠道，规范信访秩序，落实信访责任，加大问责力度。大力创新信访工作体制机制，积极构建信访工作大格局,健全信访案件受理、交办、复查、复核及督察制度。切实落实信访工作评议考核和责任追究制度。推动信访与行政复议、行政诉讼相衔接，依法分流信访诉求，引导当事人通过法律途径解决问题。

29、加快应急体系建设。按照《市突发公共事件总体应急预案》的要求，完善公共卫生、自然灾害、事故灾难、安全生产、公共安全等重大事件的预警和应急处理机制，建成集中领导、统一指挥、结构完整、功能全面、反应灵敏、运转高效的应急管理体制。提高政府应对突发事件和风险的能力，依法妥善处理各种突发事件，维护正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。重视舆情特别是网络舆情的应对和处置，要落实责任部门和人员，加强对舆情的监测、分析、研判和引导，及时回应民声民意，把矛盾解决在萌芽和初始状态，维护社会和谐稳定。

七、强化行政监督，严格责任追究

30、自觉接受监督。政府及其部门接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作，依法报备规范性文件；接受政协的民主监督，听取政协对政府工作的意见和建议；接受司法监督，主动履行人民法院作出的生效判决和裁定；接受社会监督，通过设置举报箱、意见箱、电子信箱、开通热线电话等形式畅通监督渠道；接受媒体和群众监督，对新闻媒体和群众反映的问题及时作出处理和回应。

31、加强专门监督。审计、监察等部门要依法全面履行监督职责。审计部门要着力加强财政预算执行审计、重大投资项目审计、金融审计、党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计等工作，加强社会保障基金、住房公积金、扶贫救灾等公共资金的专项审计。监察部门要加强执法监察，积极推进行政问责和绩效管理监察，提高行政效能，严肃查处行政不作为、乱作为、失职渎职、违法行政、损害群众利益等行为，追究违法违纪人员的责任，保障政令畅通。

32、强化行政机关层级监督。加大《省依法行政监督办法》执行力度，制定相关配套制度，进一步完善监督程序，提高监督效能。各级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督。政府法制机构要严格履行职责，组织好依法行政的监督，要在开展依法行政全面检查的基础上，灵活运用各种监督方式，依法加强对重点领域、重点地区、重点工作的监督。对影响重大的问题，要及时组织调查，依法进行处理。继续加强依法行政监督队伍、特邀监督员队伍建设。

33、严格行政问责。严格执行《行政监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，严格责任追究，做到有错必纠，有责必问。

八、加强组织领导，明确行政责任

34、加强推进依法行政的组织领导。强化行政首长作为第一责任人的责任，政府及其部门建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，要把依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。各县区政府要依据本规划制订本级政府加强法治政府建设规划，每年确定重点工作任务，对推进依法行政，加快法治政府建设作出具体安排部署。要及时研究解决推进依法行政中存在的突出问题，每年至少听取2次依法行政工作汇报。落实依法行政年度报告制度，各县区政府每年要向同级党委、人大常委会和市级政府报告推进依法行政情况，政府部门每年要向本级政府和上一级部门报告推进依法行政情况。上级行政机关要认真审查下级行政机关的推进依法行政情况报告，提出改进工作的指导意见。

35、着力提高领导干部依法行政的意识和能力。落实领导干部法律学习培训制度，各级领导干部要把宪法和法律作为学习的重要内容，带头学法守法用法，不断提高运用法治思维和法律手段解决突出矛盾和问题的能力。每年年初制定年度法制讲座计划，安排法制讲座不少于2次。政府常务会议学法每年不少于3次。研究建立领导干部任职前依法行政情况考察和法律知识考试制度，对拟任行政机关领导职务的干部，任职前要考察其依法行政、依法办事情况，并进行法律知识考试，考察和测试情况应当作为任职依据。要树立正确的用人导向，重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。

36、严格依法行政考核。政府要把依法行政考核纳入年度目标责任考核，根据本规划和年度依法行政重点任务，科学设定操作性强的考核指标，严格进行考核。对推进依法行政成效明显的县区和部门要进行表彰奖励，对推进工作不力、存在问题较多的要通报批评、责令改正。各级行政执法部门要着力抓好行政执法评议考核工作，听取社会各界特别是行政相对人对行政执法的评价和意见，评议考核结果要作为行政执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。

37、加强法制机构和队伍建设。政府及其工作部门要按照国务院和省政府关于加强政府法制机构队伍建设的要求，为法制机构提供必需的经费保障和人力支持，确保其工作能够正常开展。政府和部门法制机构要切实担负起依法行政统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究的职责。落实政府法制机构主要负责人列席常务会议制度。进一步加强法制机构建设，以适应法治政府建设的艰巨任务。要不断加强对法制工作人员政治、经济、法律等方面知识的培训。

38、营造良好的法治氛围。行政机关工作人员要带头学法、守法、用法，做好表率。加强通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识学习，不断提高运用法律思维、法律手段解决问题的能力。政府及其部门要精心组织普法活动，采取有效方式方法深入开展法治宣传教育和理论研究，大力弘扬社会主义法治理念，切实增强公民依法维护权利、自觉履行义务的意识，形成崇尚法律、遵守法律、学习法律、运用法律的良好社会氛围。