如何推动社会养老保险思考

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自1998年政府机构改革，农村养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部以来，受管理体制改革、利息持续下调及中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，全国大部分地区农村养老保险事业，出现了参保人数下降、基金运行难度加大等方面的困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态，很多在基层工作的同志不知道农村养老保险下一步工作如何进行，出现了这样那样的困惑与不理解。我们认为，我国的农村社会养老保险工作不应终止，应当稳妥推进。

1.基本政策要稳定。

我国农村社会养老保险方案的基本思想是：坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。这些政策从总体上看是符合实际情况的，应当继续坚持，并要逐步完善。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。农村社会养老保险最早提出按商业保险运行，但商业保险公司因成本高、保费难征集而失去积极性。民政部门开展起来这项工作之后，又有人提出农村养老保险应不应由政府部门办理的问题，担心增加农民负担。1998年把农村养老保险移交到劳动与社会保障部门，移交工作缓慢，致使许多地方工作出现了停顿、滑坡。对如何开展农村社会养老保险认识的不统一，影响了工作人员和农民的积极性。国家关于农村养老保险的原则性意见或大政方针，要基本统一并保持基本稳定，这是稳妥推进农村养老保险的前提条件。

2.法律地位亟待确立。

通过立法的形式建立与健全社会保险与社会保障制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过10多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。目前正在起草《社会保险法》等有关法律，这将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，把广大的农民排斥在外。随着我国工业化、城镇化的快速推进，越来越多的农村居民将离开土地，需要进入到社会保险体系中来。农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位。应当从法律上明确，不仅城镇要建立社会保险制度，农村也可以搞社会养老保险，特别是有条件而又自愿开展这项工作的地区。应当允许开展农村养老保险，并成为全国社会保险制度的有机组成部分，受到法律的保护。

3.坚持因地制宜与自愿原则，避免农村养老保险制度的“一刀切”。

我国幅员辽阔，地区差异很大。广大农村地区更是千差万别。受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的。要坚决避免强迫农民参加的做法，杜绝“好心做坏事”。因为这不仅增加农民的负担，而且也不可能持久。只有坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，才能使这项工作健康持续地运行。对经济条件好的富裕地区来说，集体补贴一部分，个人缴纳一部分，经济条件是允许的，农民是有积极性的。贫穷地区的农民，普遍开展养老保险的条件不成熟。但是部分农民具有保险意识。他们小钱当大钱花，参加养老保险的积极性甚至比富裕地区的还高。在自愿的前提下，无论是贫穷地区还是富裕地区，都可以搞养老保险。与开展养老保险制度不应“一刀切”一样，目前也不应把已经开展起来的农村社会养老保险普遍转向商业保险，以避免政策骤变对这项工作的冲击与不利影响。要避免单轨制，坚持双轨制。应当允许有条件的地区继续开展社会养老保险，不愿意继续这项工作的地区可以转向商业保险。我们在调查时地方的同志普遍反映，不要对农村社会养老保险实行“一刀切”政策。烟台等地的同志反映，至少应允许沿海发达地区在自愿的前提下，继续开展这项工作。

4.坚持个人账户积累模式，不能搞社会统筹，不能搞个人账户空帐。

现行农村社会养老保险制度,坚持个人账户积累模式，资金全部进入个人账户。在户口迁移等情况下可以退保或转保。这有利于保证农民参加社会养老保险制度的自主性，也有利于该制度运行的灵活性。由于大部分地区农民参加养老保险缺乏集体补贴，不能向城镇公务员之家，全国公务员的共同天地养老保险那样实行社会统筹与个人账户相结合的模式。搞社会统筹，表面上“公平”，但条件不允许，“杀富济贫”，农民目前是没有积极性的。根据目前经济条件与农民思想觉悟水平，所有积累资金进入个人账户，成为个人的财产，并且在投保时集体有补贴，农民是有积极性的。在农村搞社会养老保险，目前只能是完全积累制。既然是完全积累制，必须坚持“实账户”，不能搞个人空帐。任何机构、部门或个人，都不许挪用农村养老保险基金。

5．健全制度，保证农村养老保险基金的保值增值。

自1996年以来，我国利率连续下调，对农村养老保险个人账户的承诺利息造成了很大压力。为了使资金能够平衡运行，养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率（贴现率）计算出的养老金。一些人感觉有一种被欺骗的感觉，并对农村养老保险的发展造成了不利影响。这个情况说明，完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增值，否则将变成历史包袱。健全制度是保值增值的关键。首先要保证资金的安全性，因为增值最大化并不是养老保险基金的最大目的。购买国债仍是主要的选择，并且应保证投资基金的绝对安全。其次，允许养老保险基金进行适当的投资组合，适当放宽投资的领域。我们在烟台、上海等地调查，目前养老保险基金的增值率一般在5左右，高于同期银行利率。除去管理成本，仍有一定的积累节余。他们表示，如果让他们适当进入市政基础设施建设等投资领域，可进一步提高盈利率。再次，可以通过法律程序，在保证资金安全性的前提下，推行投资制,将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，可以提高积累资金的增值率，促进资本市场的发展。另外，由于农村养老保险基金大多集中在县级保障部门（分布在乡镇的资金正逐步向县级部门集中）。受人才、信息、投资能力等方面的限制，可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，允许将养老保险基金全部上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。只有实现积累基金的保值增值，投保农民的养老才有保障，才能实现这种积累制养老保险制度的初衷。

6.完善农村养老保险个人账户的补贴制度。

为了促进农民参加社会养老保险制度，民政部及各地区规定了集体补贴的一些办法。比如一些地区按交费额进行补贴，这在集体财力比较发达的村庄和乡镇比较普遍。大部分乡镇规定了按职业与职务给予补助的办法。相对来说，收入比较高、投保金额大、属于特殊职业的“村民”，得到的集体补贴比较高，而一般的普通农民得到的集体补贴比较少。为了使社会养老保险制度真正发挥其社会互助职能，有能力进行补助的乡村，应尽可能采取按人头补助的办法。在一定程度上避免“穷者愈穷”、“富者愈富”的局面，使补贴制度更“公平”，更好地发挥社会保障制度的调剂功能。

7.协调好农村社会养老保险与其他社会保障制度的关系。

农村社会养老保险是城乡社会保障体系的一个组成部分。随着经济社会的发展变化，必然涉及到如何协调农村养老保险制度与城乡社会保障体系的关系问题。比如，随着城市化的进展，参加农村养老保险的市郊农民可能转移到城镇，其养老保险也应向城镇养老保险体系转轨。如何转轨，值得进一步研究。目前上海市试图在城乡之间建立以小城镇及卫星城为依托的过渡地带。关于城乡养老保险如何接轨的具体办法正在研究。与之相关的一个问题是农村社会养老保险是按地区建立，还是以个人为依托。作为完全积累制的个人账户，应当以个人为依托，社区提供的集体补贴也应随个人账户流动。目前农村正在推行最低生活保障制度，应当把传统“五保制度”、“最低生活保障制度”与社会养老保险制度有机结合起来。在家庭养老保障的基础上，逐步健全发挥补充作用的社会化养老保障体系。

8.继续探索多种形式的农村社会养老保障制度。

90年代初期以来由民政部门开展的农村社会养老保险制度，仅仅是探索农村社会化养老保障制度的一种形式。这也是一种比较统一的养老制度。应当允许各地区积极探索多种形式的社会化养老保障制度。广东省一些无子女的农村老人，通过政府组织、自愿协议的形式，将土地与其他生产资料作为遗产转移给愿意承担养老义务的村民（甚至外来民工），解决养老问题，是一种比较好的形式。有些地区规定70岁以上的无子女村民，其承包田收归集体，由集体供养其老年生活。在一些不发达地区，除了传统的家庭保障制度外，又建立起一些新机制。如一些少数民族村建立了储蓄互助会。参加互助会的成员，每年交10公斤粮食或谷物，积累起来以备养老。在发达地区，除大力发展商业保险之外，还发展起一些商业化运作的“托老所”或老年公寓。我们在烟台市参观了一些社会化的敬老院、托老所与老年公寓，对开展社会化养老保障发挥了积极作用。

9.加快农村社会养老保险的部门移交，理顺管理体制，稳定队伍，不断提高人员素质与管理水平。

政府机构改革之后，农村社会养老保险由民政部门移交给劳公务员之家，全国公务员的共同天地动与社会保障部部门，由于劳动与社会保障部门主要负责城镇职工的社会保障问题，在农村缺乏相应的管理机构和人员，在乡村开展工作比较困难，因此要坚持人、财、物整体移交的方式。中央应尽快明确有关政策。地方要加快移交工作，尽快正常开展有关业务，防止这项工作的停顿、滑坡甚至中断。在理顺管理体制的过程中，要稳定队伍，加强培训，不断提供人员素质与农村养老保险的管理水平，促进农村养老保险工作的稳妥。