城镇土地税收制改革的工作总结

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一、城镇土地使用税的历史沿革

城镇土地使用税是我国为了促进合理使用城镇土地，适当调节城镇土地级差收入，对使用的城镇土地征收的一种税收，此税是我国在土地使用（保有）环节征收的一种税，属于资源税类。

对土地的征税我国自古有之，各个朝代都有对土地课税的记载，从夏朝的“贡”、商代的“助”、周朝的“彻”，到春秋时期鲁国实行的“初税亩”，唐朝中期的“两税法”，明朝中期的“一条鞭法”，清朝康熙年间开始的“摊丁入亩”，民国的田赋等，不过这些赋税形式都是以农田作为征税对象。这充分说明了我国对土地征税有着悠久的历史，各朝各代对土地征税非常重视。我国对城市土地征税始于*年，首先在广州市开征土地税，国民政府在*年制定了土地法，依据此法在部份城市和地区开征地价税和土地增值税，一直延续到中华人民共和国成立前夕。

新中国成立后，*年国务院颁布了《全国税收实施要则》，规定全国统一征收地产税。同年6月调整地产税的税收政策，将地产税和房产税合并为房地产税。*年8月8日政务院颁布了《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》（政务院政财字第133号令），在全国范围内执行。*年简并税制时，对国内企业征收的房地产税合并到工商税中统一征收，从而使城市房地产税征收范围缩小到只对房地产管理的部门和外侨继续征收。我国*年颁布的《中华人民共和国宪法》第10条明确规定：“城市土地属国家所有，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”这样，城市房地产税中原对城市地产征税的部份已不符合实际情况，有必要将城市房地产税划分为土地使用税和房产税。为此，*年10月推行国营企业第二步“利改税”和国务院于*年9月27日了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（国务院第17号），正式把土地课税从城市房地产税中划分出来，确立了一个单独的新税种——城镇土地使用税。

我国是属于人多地少的国家，土地资源非常珍贵。珍惜土地、节约用地是我国的一项基本国策。开征土地使用税对实现这一基本国策有着重大的意义：其一，促使土地的合理使用和节约使用。计划经济时期，在土地使用上多数是无偿占用，企业总是多占地、占好地，甚至占而不用，造成土地资源的极大浪费，与我国土地资源的严重不足形成了尖锐矛盾。开征土地使用税，按土地的位置、面积和开发程度的高低确定不同的税额，实行有偿使用土地，谁用谁负担，既符合社会主义市场经济的要求，也使土地这个生产要素的价值得到充分的体现，促使城镇土地使用者充分考虑合理用地、节约用地，避免土地的低效或无效使用；其二，有利于平衡企业利润水平，创造公平的竞争环境。土地的价值由于受到地理位置、交通公用设施、地质差异等因素的影响，客观上形成了级差收益。开征土地使用税，把这种客观因素形成的级差收入收归国有，防止企业因多占地、占好地就可较多的占有级差收入，剔除部分企业通过土地级差收入而获得的额外利润，使企业经营成果能真实地反映其主观努力水平，为企业展开公平竞争营造良好的环境。其三，有利于国家对土地的管理和保护。土地级差收入的形成，很大程度上是国家投资开发建设才逐步形成的，土地无偿使用使土地内含的经济价值被部分使用者占用，使国家对土地的大量投资不能收回，影响到国家和地方政府投资改造土地能力的不足。开征土地使用税，将土地级差收入纳入国家财政，增强国家对土地的投资能力，有利于国家对土地的有效管理和保护，促进社会经济发展和自然资源的和谐。

二、土地使用税收政策执行现状及存在问题

*年政务院颁布的《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》执行至今已有56年，适用于外资企业，只征收房产税；*年国务院颁布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》执行至今也已有19年，适用于内资企业，同时征收城镇土地使用税和房产税。随着我国的经济逐步发展，市场竞争日益激烈，这两个条例的不适应性越来越明显，在实际工作中存在以下问题：

（一）中外企业执行不同的税收政策，税收负担有失公平。内资企业和个人既要征收房产税又要征收城镇土地使用税，外资企业则只征收城市房地产税不征收城镇土地使用税，这样对土地使用（保存）环节征税不公，不利于国内企业和个人与之公平竞争，在市场经济竞争中处于劣势。经过全国各地多年的呼吁，这个问题终于得到解决，*年12月31日国务院令第483号公布了《国务院关于修改<中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例>的决定》，统一适用于内外资企业。

（二）税额标准偏低，不利于调节土地级差收益，不利于合理开发和使用土地，不利于地方政府筹集资金。随着我国经济的逐步发展，城市向外拓展延伸的速度非常迅猛，全国各地不断加快城镇化、工业化建设的步伐，工业园区、开发区的纷纷兴起，土地开发使用越来越多，城市土地的经济价值和价格逐年升高，*年来，土地管理部门多次调整了土地级差。但*年国家制订的城镇土地使用税税额标准快20年了仍未作调整，明显偏低。现以广西为例说明这种情况。

（三）征税范围太窄，调控功能受到限制。城镇土地使用税只对城市、县城、建制镇和工矿区征收，而对农村不征收，还把行政机关、人民团体、军队自用、财政全额拨款的事业单位以及居民个人居住使用的土地列为免税对象。设在农村的乡镇企业（包括乡镇集体企业、私营企业、个体经营户）不征收城镇土地使用税和房产税，导致税负不公，无形中就转化成了利润，这些企业可以不通过加强管理就降低成本，降低产品价格，在市场竞争中处于优势，使同类企业无法与之竞争。

同时县城、城区与农村的范围划分也比较困难，如在县城、城区与农村结合部、连接处，一边征税一边不征税，税负也同样不公。

由于城市的扩展，原来是农村农民的土地和房屋，现在变成了城中村，城市将原来的农村包围了起来，农民有的出租房屋和土地，有的出租给开发商开发房地产，建好后有的部分给农民居住、经营，协定若干年后到期归还农民房屋和土地。类似这种情况，广西已对农民的出租收入征收房产税，对承租使用土地的单位和个人征收城镇土地使用税，但土地使用权还是最终归属原来的农民，税法上对此类情况划分征税范围还是不太明确。还有农民将土地、房屋卖给企业和城市个人，属于小产权的情况，此种情况是否征收营业税、土地增值税、个人所得税等，税收政策上也不明确。

（四）从执行税收政策看，将房屋和土地分别征税的规定已不适应现实情况，税收征管存在较大的困难。现在的情况已不象*年以前，企业的土地绝大多数是国拨土地，只交纳城镇土地使用税。*年后取消福利分房，没有国拨土地后，一是商品房、自建房的兴起，需要购买土地、开发房地产。原来国拨土地有的企业通过改制、合并、拍卖、出让等形式，土地卖给另一个企业或个人，政府收取了土地出让金和一些费用，形成了土地的再开发使用，房屋和土地分不开了。*年11月9日中华人民共和国财政部以财会字［*］7号了会计准则和会计制度，要求先在股份制企业执行其它企业鼓励执行。从*年全面推开。财会制度关于无形资产中明确规定：土地使用权是一项特殊的无形资产。企业进行房地产开发时，应将相关的土地使用权予以结转，结转时，将土地使用权的帐面价值一次计入房产开发成本，也就是将房产和土地放一起了。

本来，房屋和土地是连在一起，密不可分的，若是对房产、土地分别征税，在征管上出现困难：

1.土地在*年以前是作为无形资产管理，分年度在成本中摊销的，是不征收房产税的。按照新的会计制度规定，原国拨土地进行房地产开发时，在结转土地使用权时，将土地价值一次计入房地产开发成本，这样，房屋和土地连在了一起，既要征收房产税，又要征收城镇土地使用税。有的企业为了逃避土地那一部份房产税，又将土地单独作为无形资产作帐。

2.在财务会计处理上，也存在一些问题。如*年前原国拨土地作为无形资产管理，已经按使用年限逐年进行了摊销，按照新的会计制度土地和房屋的价格合在一起，把原来的土地已摊销了的，又作为房屋价值提取折旧（按照房屋使用年限40、50、70年摊销），且土地的使用年限和现在合并在一起的房屋、土地折旧年限也不一样。重复列支了企业成本。

3.企业获得的国拨土地用于建房，地上房屋已经出售给本单位职工，因各种原因只办了房产证，未办土地证，由于土地不能办过户，土地使用权仍属于企业，如对企业征收城镇土地使用税似乎不太合理。

4.50年代的房屋（包括土地），由于地处商业繁华区，如今政府进行旧城改造，开发成步行街，房屋的评估价大大高于50年代的价格。对其拍卖给收买者后对购买者究竟按评估起拍价还是按拍卖价征收房产税和城镇土地使用税？又如何确定收入征收土地增值税？税法上还不是很明确，同时在计税可扣除的成本比较少（只能扣除50年代原价以及此次转让相关费用），似乎税负又偏高了。

5.在土地的投资入股、联营方面也存在着征收困难，特别是在界定是否征收营业税和土地增值税掌握的难度较大。按照财政部、国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知（财税［*］21号文件，对以土地（房地产）作价入股或联营的，凡所投资、联营的企业从事房地产开发的，或者房地产开发企业以其建设的商品房进行投资和联营的，要征收土地增值税。但这种情况是否征收营业税？营业税的规定是凡是买卖和赠与的要征收营业税，对投资入股行为不征收营业税。上述企业情形要征收土地增值税，不征收营业税。既然视作企业销售行为要征收土地增值税，似乎也应该征收营业税，不然税收政策很难自圆其说。如只征收土地增值税，收入如何确定？因企业是以土地作价入股或联营，是否就以土地的评估价视为销售收入征收土地增值税？政策上没有收入的界定。给征收工作带来困难。

（五）关于个人因工作调动或改善居住条件而转让原自用住房的界定征税问题。土地增值税细则第十二条规定“个人因工作调动或改善居住条件而转让原自用住房，凡居住满五年或五年以上的免予征收土地增值税；居住满三年未满五年的，减半征收土地增值税。居住未满三年的按规定计征土地增值税。”这里所指的“原自用住房”是指家庭唯一生活用房，还是指普通住宅，或是指所有住宅，包括非普通住宅。近年在国家对房地产行业实行调控政策，对二手房交易的土地增值税是否也从严掌握，“原自用住房”是否家庭唯一的普通住宅？税法上应予明确。

（六）在税制设计上，房产、土地涉及的税种多，有重复。如房屋和土地在拥有（保有）环节涉及房产税、城镇土地使用税；在流通环节涉及营业税、城市维护建设税、教育费附加；房地产开发、转让环节还涉及营业税、土地增值税，还有征收企业所得税，个人所得税、印花税、耕地占用税、契税等，税种太多。

（七）征税的依据和计算方法不同，出租房产税税负过重。城镇土地使用税按照面积税额标准计征；房产税则以房产原值扣除1－30%残值后计征。对房屋出租的税率分别按住宿用4%、营业用12%计征房产税，计税依据不同，对营业用的出租收入征收12%税负过重。