关于欠发达山区行政村规模调整的理性思考

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随着改革与发展的不断深入，现代化新农村建设和城镇化进程不断推进，作为底子薄、基础差、经济社会发展相对滞后的欠发达山区来说，其行政村进行适度的规模调整已势在必行。如何搞好行政村规模调整，便成了一个重大课题，具有深远的现实意义。结合文成县这个典型欠发达山区的实际和本人的工作实践，笔者就欠发达山区行政村规模调整问题，作些粗浅的探讨，以供参考。一、欠发达山区行政村的现状特点

行政村是我国农村最基层的单位。党的十一届三中全会以后，农村废除了“政社合一”、“三级所有，队为基础”的体制，公社改为乡镇，生产大队改为村，生产队改为村民小组。应当肯定，农村改革开放以来，以党支部为核心的村级组织，在宣传贯彻党在农村的基本政策，团结带领群众脱贫致富奔小康，维护农村社会稳定，推进农村精神文明建设等工作中，起到了积极作用。但是，随着农村改革与发展的深入，面对如何加快人流、物流、信息流集聚，推进城镇化进程，优化农村资源配置，降低农村建设成本，提高管理效率等一系列时代课题，欠发达山区现行的行政村逐渐呈现出某些不适应性。概括起来，主要有以下现状特点：

1、行政村数量多，管理幅度偏大。如文成县33个乡镇共有545个行政村，平均每个乡镇有16个行政村。其中，最多一个乡镇有47个行政村。通常讲，为优化人、财、物、信息等资源配置，一个基层单位直接管辖的单元应在7个左右，一般不超出12个。文成县乡镇偏大的行政村管理幅度无疑会影响到党和政府对农村工作的高效领导和管理。

2、行政村规模小，居住分散。文成县545个行政村中，300人以下的村80个，占全县总村数的14.7%，300-500人的村145个，占全县总村数的26.6%，1000人以上的村仅69个，占全县总村数的12.7%。并且，农户居住较为分散，房屋、闲基地等占用土地多，土地的利用率低，造成土地资源的浪费。加上外迁农户多，真正住在本村的人越来越少。如文成县龙川乡动山村原住500多人，现仅住2户3人。

3、基础设施差，共享率不高。由于村数多、财力有限，加上考虑平衡需要，投入村级基础建设的经费，过于分散，使不少村的水、电、路、文化、卫生等公共设施难以适应形势发展需要。同时，村与村之间存在一定程度的重复建设问题，如有些距离很近的两个村都兴建了自己的村办公楼、自来水设施、电视信号差转台等。这种状况既耗费了本来就十分紧缺的建设资金又降低了公共设施的共享率。

4、村级组织战斗力不强。为谋求相对便捷的致富道路，当前村里有较高文化、有一定的市场经济头脑、敢于开拓的村民大多外出务工经商，加上村规模小，人口少，大大缩小了选人用人范围，直接影响到村级班子的整体素质。即使勉强配备村级领导班子，也往往存在着干部年龄老化、文化科技知识低化、管理能力弱化的问题，不能有效地带领群众脱贫致富奔小康和领导农业农村现代化建设。同时，村干部的报酬普遍偏低，其工作积极性得不到有效激活，在工作上往往侧重于“守业”，缺少创新进取精神。

5、村级集体经济薄弱。文成现有村级集体经济年收入1万元以下的“空壳村”有287个，占全县行政村总数的52.28%，占温州市“空壳村”数的17.87%。这些村因缺少集体建设资金，使村干部处于“巧妇难为无米之炊”的窘境。这种状况一方面导致村级组织的凝聚力、号召力和吸引力不强；另一方面群众面对家乡“山河依旧、面貌难改”的状况，往往失去发展和建设的信心。

二、欠发达山区行政村规模调整的理论依据和现实必要性

从行政管理学的角度看，行政区划体制是国家为了对社会实行有效管理，根据一定的原则将全国领土划分为若干个层次的区域单位，并设立相应的各类行政管理机关的一种制度。行政村作为我国农村最基层的单位，虽然它的管理是以村民自治为主，但从某种意义上讲，它本身又可以看作是行政区划体制内涵的发展和延伸。我们社会主义国家实行行政区划，一般都遵循政治、经济、民族平等、精简统一高效这四个原则。政治原则主要是要求有利于国家进行民主管理，确保社会长治久安。经济原则主要是要求有利于促进生产力的迅速发展，有利于缩小各地的经济发展差距，保证人民生活水平的提高。民族平等原则主要是要求有利于实现各民族的平等、团结和共同富裕。精简、统一、高效原则主要是要求做到机构设置少而精，有利于政令畅通、统一，人员精干，行政效率高。这些原则要求正是欠发达山区行政村规模调整的出发点和落脚点。随着生产力水平的不断提高和人类社会的不断进步，行政区划体制也在不断地变革，欠发达山区行政村的规模也同样需要不

断地调整、完善。这就在理论上找到了有力的依据。

面对经济社会发展的新形势、新任务，欠发达山区行政村规模调整还有着极其重要的现实需要。

1、它是加强农村基层组织建设的需要。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。农村经济社会的发展，生产力水平的提高，人民生活的改善，很大程度取决于以党支部为核心的村级组织是否坚强，是否有凝聚力、战斗力和号召力。从文成县目前村级组织的现状看，村级组织服务功能不健全，凝聚力、号召力和吸引力不强，村干部工作效率不高、精神状态不佳等问题较为突出。而通过适度调整行政村规模，有利于拓宽选人范围，配强配好村级领导班子，提高干部队伍的整体素质，增强以党支部为核心的村级组织的战斗力和凝聚力；有利于精简村干部队伍，减少村干部职数，节约村级财务支出，减轻农民负担，降低政府运行成本；有利于盘活集体资产，发展壮大村级集体经济，增强村级组织的服务功能。因此，调整行政村规模是加强农村基层组织建设的需要。

2、它是优化农村资源配置的需要。如何盘活本地资源，发挥资源的最佳效益，更快更好地建设社会主义新农村，追赶先进地区，是摆在欠发达山区广大干部群众面前的一项紧迫的首要任务。越是欠发达，越要利用有限的资源办大事、办好事。适度调整扩大行政村规模，能在更广阔的地域共享各类资源，促成资源、经济、人文三者之间的融合，降低空间成本和生产成本，实现各类资源优势互补。可以优化重组原先各村分散的人力、物力、财力、技术、信息、土地等存量，集中建设一批受益面更广、意义更深远的基础设施项目，避免或减少重复性建设，提高公共设施的共享度和利用率；可以节约用地，节约资金，更好地把有限的资源用在刀刃上，发挥1加1大于2的聚合效应。因此，调整行政村规模是优化农村资源配置的需要。

3、它是推进农村城镇化建设和奔小康进程的需要。党的十六大强调：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。发展小城镇，有利于解决现阶段农村一系列深层次矛盾，优化农业和农村经济结构，增加农民收入。浙江省第十一次党代会提出了到2020年全省基本实现现代化的战略目标。城镇化作为农村现代化的必备条件之一，对于欠发达山区来说，推进城镇化建设的任务更加紧迫。如文成县的城镇化水平仅29%，城镇的集聚辐射功能还相当低下。通过适当调整行政村规模，有利于扩大建成区村、中心村规模，加快城镇化发展步伐；有利于推进扶贫迁村，促进边远山区人口向中心村、小城镇合理、有序流动；有利于发挥小城镇对乡镇企业的聚集效应，增强区域经济的幅射带动能力，促进区域经济协调发展，从而有力地推动欠发达山区奔小康的进程。

三、推进欠发达山区行政村规模合理调整的建议、措施

行政村规模调整工作政策性强、涉及面广，与群众利益关系密切，情况比较复杂，工作难度较大。因此，必须坚持“事前、事中、事后”工作的连续性、准确性、稳定性。

（一）在开展行政村规模调整工作时，主要应加强以下几方面的工作：

1、加强组织领导。要把行政村规模调整列入重要议事日程，确保人员、精力、时间三到位。要组建精干高效的工作班子，明确人员分工，落实工作责任。要考虑多方因素，制订切实可行的工作计划，精心部署各阶段的工作任务。

2、深入宣传引导。首先要耐心细致地做好调查研究工作，在主观方面，主要要摸清村干部群众的思想疑虑以及对调整工作所持的态度；在客观方面，主要要摸清拟调整村的人口数量、山林土地面积、自然资源、集体资产、历史沿革、风俗习惯、基础设施、未来规划、社会治安、宗族宗教、特色或支柱产业等情况。在此基础上，深入开展宣传，从正反两个方面分析利弊，提高村干部群众对调整工作重要性和必要性认识，使他们的思想自觉统一到农村改革、发展、稳定的大局上来，统一到脱贫致富奔小康和建设社会主义新农村的目标上来。

3、坚持因地制宜。要走出“合并越多，效果越好”的误区，不搞一刀切。要尊重民意，发扬民主，走群众路线，充分体现和维护人民群众的根本利益。要从实际出发，宜并则并，宜撤则撤，不宜调整的不要硬性调整。在操作中，可参照以下几种情况，向村民提出调整建议：一是通过调整可以明显促进优势互补，加快发展的；二是平时村与村之间关系密切，地理位置相近、交通比较方便的；三是历史上曾经属一个村的；四是邻村之间经济社会发展差距悬殊的；五是数个相邻村人口、面积规模都较小，村级集体经济十分薄弱，又无发展潜力的；六是多数人口已经向中心村、小城镇转移或计划实行扶贫迁村的；七是居住环境特别恶劣、调整后有利于经济发展和便利群众办事的。

4、依法规范办事。行政村规模调整要以有关法律、上级文件为依据。调整方案经过多数村民或户主通过后，以乡（镇）人民政府的名义向县级人民政府上报行政村规模调整方案的请示，内容包括调整后的村名、村址和户数、人口等，并附有村民或户主赞同签字情况的会议纪要。要依法选好配强村党支部、村委会、村农工商合作社三套领导班子，建立健全村妇代会、共青团、民兵、治保、调解等配套组织。同时，要制订完善各项规章制度、村经济社会发展规划；按照档案移交的有关规定，做好文书档案、会计档案、土地承包档案等村级档案的移交，确保档案完整，促进新村规范化建设。

（二）在行政村规模调整工作过程中，主要需解决好的几个热点、难点问题：

1、山林、土地承包权问题。在行政村规模调整过程中，与农户利益最直接、关系最密切的就是山林和土地的承包权问题。农户对此最关心，也最敏感。如果处理不好就不能取得群众的信赖和支持，甚至也会僵化调整工作。从文成的实际看，一般来讲，农户已经承包经营和原村集体经营管理的山林、耕地应该维持现状不变，稳定和完善现已完成的二轮土地承包关系，以保持政策的连续性，稳定人心。

2、集体资产处置问题。现有集体资产如何处置以及今后的集体资产如何抽调，直接关系到新村的集体事业建设。重点是要考虑不同调整村之间集体资产的贫富差距，要尊重各村的意愿，不能简单合并，更不能平调。一般来讲，要先进行暂时冻结、全面清产核资、向村民公布，再结合各自的实际，采用协商的方式来确定集体资产的处置方案。

3、干部调整问题。新村班子配备方面，为理顺关系，集中精力搞好调整工作，在调整期间不宜任命党支部成员和选举村委会、村农工商合作社领导班子。应该先建立村级筹建班子，负责调整期间的有关工作，等调整结束，再依法选好配强新村领导班子。富余干部分流方面，要体现党对干部的关怀，做好思想工作；同时，县、乡财政要划拨一定的专项资金，按其任职的年限、职位分别给予适当的一次性经济补助，妥善分流富余村干部。

4、村址和村名的选择问题。要充分考虑村民的自尊和恋旧思想，尊重大多数村民的意愿。在此前提下，可引导村民按照人口最集中、交通相对便利、公共设施相对完善、地理位置居中的顺序确定新村村址。对于新村的村名，可以按以下几种方法确定：一是选择合并前经济实力尤其突出村的村名为新村村名。二是选择有历史纪念意义的村名，即为纪念名人、重大事件或烈士而取的村名为新村村名。三是合并村各取一半村名组成新村村名。四是以历史上各调整村曾是一个村时所用的村名为新村村名。五是选择10人以上村民提名，经村民代表大会三分之二以上人数通过的名称为新村村名。

（三）行政村规模调整后，主要还应从以下几个方面去缩短干部群众的磨合期：

1、加强对新村干部的培训。首先要使新村干部在工作思路上创新观念。村调整后，情况会有较大的变化，会出现一些新的情况和新的问题，必须要以新的工作思路总揽全局，与时俱进，努力开创新局面。其次要使新村干部在工作方法上顾全大局。由于新村合并时间不长，有很多工作还不是很顺，少数群众对行政村调整在认识上还有差距，相当一部分群众还不习惯，合并后的优势还没有显示出来。稳定人心、安定社会，凝聚力量是调整后的首要工作任务。此外，还要使新村干部不断增强事业心和工作责任心。要有敬业精神和奉献精神，要兢兢业业地做好每项工作，不辜负党的信任和人民的重托，用自己的实际行动去消除部分群众存在的种种疑虑。

2、加快发展，多办实事，让新村群众得到实惠。发展是硬道理，只有经济发展了，才能有条件为新村群众办实事；只有经济发展了，才能让新村群众得到实惠；也只有经济发展了，才能把新村干部、群众的注意力、吸引力集中到发展这个大局上来。因此，在思想中必须明确认识到发展的重要性和紧迫性，要千方百计想办法，多方筹集资金，办几件群众呼声最强烈、要求最迫切的实事，如水利设施、村道、办公楼等，调整后的优势尽快让老百姓看得见、摸得着、逐渐得到实惠。

3、加强团结。由于历史和封建宗族思想的影响，在个别村干部和部分群众中也会存在着一些不正确的认识，在行政村规模调整时还存在不少疑虑，这些不正确的认识和多余的疑虑，将在一定的阶段带来合并村干部之间、干部与群众之间、群众与群众之间的不和谐。因此，团结尤为重要，团结就是力量，团结就是战斗力，团结就是生产力。而团结的关键又在新村班子的团结，由于合并村班子成员组成大都来自原来的各行政村，平时是“群众看党员，党员看支部，支部看干部。”只要新村干部拧成一股绳，大事讲原则，小事讲风格，坚持民主集中制，任何困难都可以克服，任何问题都可以解决。干部之间有矛盾，有不同的看法都是正常的，但一定要及时通过交换、谈心来消除矛盾，消除隔阂，从而达到思想统一，步伐一致，这样才能有战斗力、有号召力和凝聚力，干部之间团结搞好了，隔阂消除了，群众之间的隔阂也将会逐渐消除，新村干部开展工作就会更加顺畅了，就能团结和带领全村党员群众把经济和社会各项事业搞上去。

4、加强村务公开，提高村务透明化、民主化的程度。村务、财务问题是村民一直较为关心的问题，行政村调整后，新村干部在这个问题上应引起重视。新村干部首先自己要廉洁自律、勤政为民，这样在群众中才有说服力和号召力，一旦有事免不了使—些对行政村调整有意见的人感到有机可乘。其次要定期做好村务公开，对村里重大事务必须召开村民代表会议，征求意见，增强决策的透明化、民主化。并经常性邀请一些老干部、老党员座谈商讨、通报情况、听取他们的意见。俗话说：“兼听则明，偏信则暗”。只有全面地考虑问题，才能使工作更加完美。并且通过村务的公开，更加增强了新村群众的主人翁意识，提高干部与群众间的亲和力，使他们心情好了，气也顺了，反过来会更加支持新村的工作。

总之，针对欠发达山区行政村的现状特点，适度进行行政村规模调整是欠发达山区农村改革的新探索，有其理论依据和现实必要性。只要在具体操作过程中，注意把握原则，因地制宜，灵活掌握，依法实施，并及时主动地缩短干部群众的“磨合期”，就一定能够有力地促进欠发达山区农村的经济社会快速、稳定、健康发展。