“三农”问题的近期安排与长远谋划

导语：“三农”问题的近期安排与长远谋划一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

摘要：全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村。作者认为：解决好农业、农村和农民问题，关键是要持续提高农民收入；而提高农民收入，关键又在农业人口的非农化、加快城市化的步伐。作者总结了过去发展小城镇的经验教训，指出我国今后城市化的重点是做大中小城市。为了鼓励农民进城，作者建议应通过土地流转制度的创新，为农民进城提供创业资本；改革户籍制度，为农业人口的非农化创造体制条件。

党的十六大提出，本世纪头年，要全面建设小康社会。要实现这一目标，重点在农村，难点也在农村。没有农民的小康，就没有全国人民的小康，没有农村的现代化，就没有国家的现代化。因此，多年来”三农”问题一直受到党和政府的高度重视，而且中国的经济学人，也著文鼓呼，献计献策。古人说，人无远虑，必有近忧。解决”三农”问题，既要立足当前，更要考虑长远，如此，才能找到解决问题的根本出路。

一、解决”三农”问题的关键是农民如何增收

民为国之根，农为民之本，农村稳则天下稳。长期以来，各级政府都把”保稳定”作为头等大事。村民自治也好，社会治安一票否决也罢，甚至过去的户籍管理制度，近年来的减轻农民负担、粮食流通体制改革，无一不是遵循这个思路。然而，从经济角度看，做好农业、农村和农民工作，关键要解决好发展问题。就像下棋要讲棋眼、治病要找病根，解开”三农”问题的”穴道”，绝招只有一式：持续提高农民收入。惟有农民的腰包鼓起来，农村经济发展了，才能真正实现农村社会的长治久安。

然而近年来，我国农民人均纯收入，却一直在迂回爬坡。统计资料显示，～年，农民人均纯收入同比增长率，分别为、、，刚刚过去的××年，情况并没有大的改善，增长幅度仅略高于。”东边日出西边雨”，国民收入苦乐不均的现象，愈来愈突出。一边是国内多数行业增势趋旺，城市居民收入稳定上升；另一边是农业山重水复、险象环生，农民囊中羞涩，难以为继。农民增收困难，城乡收入差距不断拉大，是新世纪中国面临的突出问题。

皮之不存，毛将焉附？作为一个农业大国，中国农业不兴，无从谈百业之兴，农民不富，难保国泰民安。亿人口的中国，如果农业发展上不去，恐怕谁也不敢打保票中国人不会饿肚子。面对国际竞争，中国民族工业的底牌，原创：是背靠农村这个巨大的国内市场，没有农民增收作支撑，扩大内需战略便如同沙中建塔、纸上谈兵，中国经济迟早会有逆水行舟、不进反退的风险。我们同样也难以想象，未来中国能够在城乡二元化、工商业发达农业赢弱的基础上，实现现代化强国之梦。”没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。”中国经济发展远景规划，如果让农业拖了后腿，最终只能是水中月、镜中花。

求木之长，必固其根本；欲流之远，必浚其泉源。我们想问题、办事情，不能脱离中国的基本国情，心中不能不装着亿农民。农民增收，是当前农村工作的重中之重，政府对此责无旁贷。为此，中央和国务院多次强调指出，要”把增加农民收入作为农业和农村经济工作的基本目标”。

当前政府提出的农民增收举措，从近期安排看，大致有五项：

一是调整农业结构。就是鼓励农民在一亩三分地上作文章，”什么挣钱种什么”。站在县、乡，乃至一个省的角度看，调整农业结构，短期内确有可能增加农民收入。但放到全国范围考虑，结构调整并非治本之策。这里边的道理，经济学上叫”合成谬误”，即”个人理性导致集体非理性”。老百姓的话讲得更直白：你调我调他也调，调来调去卖不掉。农产品市场就那么大，需求弹性又低，靠行政命令调整结构，容易导致结构趋同，增产不增收。前几年有些地方一窝蜂地种药材、养长毛兔，使老百姓吃尽了苦头，至今农民还心有余悸，谈”调”色变，甚至编出顺口溜：要想富得快，得和政府反着来。产业结构要靠市场来调，对此，亿万农民最有发言权，政府越俎代疱，往往好心办坏事，以往的教训值得我们反思。

二是产业化。即农业生产、加工、销售一体化经营。这相当于在农民与市场之间，加入一个企业，从理论上讲，这样做可以降低农民的市场交易成本，增加农民收入。产业化的关键，是要有好的龙头企业，可由于市场需求基本是个定数，把加工企业建到乡镇，相当于将一部分城市人口的收入转移给了农民，这无异于挖肉补疮，并不能增加国民总收入。另外，从发达国家的经验看，农业究竟是搞产业化有利，还是专业化更好，一时还没有结论。

三是农产品涨价。世纪年代以来，国家几次调整农产品价格，以保护农民种粮积极性。经过入世谈判，国人恍然发现，与国际市场相比，自家的农产品价格已是“高处不胜寒”，更有人称，二者之间真好似“地板高过天花板”，成本价高出人家市场价～成。入世后，虽然短期内还允许实行农业补贴，但长此以往，财政显然吃不消，农产品涨价已没有多少空间。

四是发展乡镇企业。应该承认，乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力，发展农村经济方面，发挥过不可替代的作用。但随着市场竞争的加剧，乡镇企业的弊端也逐渐暴露出来，正在经受着重组、改制或被淘汰的考验，近年来，乡镇企业为了自身生存发展，更多地用资本代替劳动，每年向外排斥多万农民工。乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的边际效果渐渐趋于减弱，对农民增收的拉动作用，也已今非昔比。

五是减轻农民负担。也就是用减法，从降低成本上下功夫。对政府的减负措施，农民举双手欢迎，可说时容易做时难，乡镇吃皇粮的队伍不精简，特别是农村教育经费没有着落，“减负”只能屡屡落空。去年农村“费改税”出师不利，足以证明“减”字诀一时还不灵验。当然，从长远看，农民负担一定要减，作为一项远景目标，“减负”只有在农民增收的前提下，效果才能尽如人意。

以上措施，从全局和长远看，并不能从根本上解决农民增收问题。目前，经济学界比较一致的意见，是转移农村人口，实现农民的非农化。此举，不仅可以实现农地规模经营，而且可使几亿农民解放出来，改变“土里刨食”的生存方式，通过进城务工经商，大大提高收入水平。对这项关乎农业长远发展、涉及亿万农民未来命运的长远设想，必须引起我们的高度重视。

二、农民增收的关键在农业人口非农化

中国农村改革的成就，是举世公认的。我们以占世界近的土地，养活了全球的人口。但在新的世纪里，农业发展不能停留在温饱水平，而要从“吃饭”农业向市场农业转变。在此过程中，最突出的矛盾，是人多地少，土地承载压力过大，农业比较效益低。中国户均承包耕地仅亩多，其中个省区人均耕地低于亩，对农民来说，土地已不再是“聚宝盆”，而成了“保命田”，更糟糕的是，由于生态环境恶化与非农业占地，耕地每年以几百万亩的速度锐减，相反，农业人口却在不断膨胀。这种状况不改变，中国农业难以实现规模化经营，也难以应对入世后国外农业的激烈竞争。

纵观发达国家农业现代化，无不伴随着劳动力由农业向非农产业、由农村向城市的大量转移。比如美国，经济起飞时期农业人口下降了，日本二战后农业人口下降了。而在中国，农村人口转移却长期停滞，裹足不前。造成城乡二元化结构的原因，既有户籍制度壁垒等政策因素，也有城市化发展思路的偏差。后者主要指世纪年代以来，实行的优先发展小城镇战略。主张此战略的依据，主要考虑现有大城市容量有限，新建中等城市代价过高，而小城镇能“化整为零”。据当初测算，如果有万个建制镇，平均吸纳人，就可转移亿农村人口，投资少、见效快，被认为是符合国情、国力，具有“中国特色”的城市化道路。

多年来的发展证明，小城镇战略的负面作用，是决策者始料不及的。到年末，全国多个建制镇，平均人口人，其中非农业人口只有人。在乡镇务工经商的农业人口不足万，与当初的设想相比，简直是天壤之别。乡镇企业有建在自然村，村村点火，户户冒烟，农民工兼业经营，搂草打兔子两不误，平时上工，忙时务农，土地粗种薄收，交粮完税，喂猪过年，农业分散经营，商品化极低。年亚洲金融危机，以上的乡镇企业停产倒闭，大批农民工回流田间，做工人的荣光荡然无存。发展小城镇，给基层财政背上了沉重的包袱。在此期间，全国新设建制镇遍地开花，多达万多个，投资多亿元，自筹资金这一块数额不菲，由于乡镇企业不景气，镇政府还贷乏术，全国乡镇平均欠债多万元。近两年，乡镇裁撤合并，几千亿的投入，大部分成了“沉没成本”，泥牛入海再无消息。翻一翻世界城市发展史，至今尚没有通过发展小城镇而走上城市化道路的先例。发达国家全都是自上而下，先发展大中城市，然后配套发展小城镇和卫星城，最后实现城乡一体化，若反其道而行之，违背城市化发展规律，必定酿成“苦酒”。

根据人口学中的“人口流动高位移规律”，劳动力流动遵守就高原则，总是从边际效益低的区域，流向边际效益高的区域。与小城镇无边落木萧萧下形成鲜明对比，大中城市民工潮年年看涨，一浪高过一浪。国务院研究中心曾作过调查，农民自发组织流动的占，初次外出者“工作目标明确”的占，中国的农民最聪明，他们怎会节衣缩食、忍饥受冻、遭人白眼去盲目流动呢？在政府的“逆向调节”下，民工潮尚且汹涌如潮，这种现象早应引起政府的反思，在市场经济规律面前，政府这只有形之手，只能因势利导，顺水推舟，决不应不疏反堵。

从整个国民经济的发展看，农村剩余劳动力的转移，是劳动力资源再配置的过程，劳动力的边际生产率提高了，必然会对经济发展起促进作用。问题在于，劳动力转移的主要方向，到底应该如何定位呢？

我们知道，城市规模扩大，会产生“聚集效应”。多年前，恩格斯说过，万人集中于伦敦，使每个人的力量增加了倍，指的就是城市的规模效应。一方面，城市化水平越高，土地、基础设施的利用效率就越高。据调查，我国城市人均用地为平方米，而镇里的人均用地为平方米。按县城人均用地平方米计算，如果将亿劳动力转移到城里，会比转移到镇里，节约出亿平方米的用地。水、电、道路、通讯等基础设施，一次性投入很大，但它一旦建成，使用的边际成本很小。城市里人口众多，厂商云集，他们共同分享着这些基础设施，降低了使用成本，提高了资源的利用率。另一方面，在城市里，产业间会形成产业链，一个食品加工企业，产前需要设备、原料，产后得包装、销售，自然就促进了农业、加工业、商业的发展，这些行业也会带动其相关产业的兴起，于是就业增加、消费增多。城市里的企业较多，为抢占市场、增加利润，它们之间相互竞争，迫使企业加强管理、改进技术、降低销售价格，消费者为之受益非浅，消费者和企业实现了“双赢”。由于人口集中，经济主体间的交往多，资金流量大，也促进了金融市场的发展，银行业、保险业、证券业便可大显身手。各大行业间的互动性，使城市的经济总量像滚雪球般地增长。

当然，城市规模过度膨胀，也会带来额外的代价，如交通拥挤、生态恶化等。城市的发展规模，应力求在二者相抵后，取得净收益的最大值。据统计分析，一个城市人口达到万，才能显示出规模效应，低于这个数，就存在城市资源浪费现象。年，我国有万以上非农业户口的城市，只有个。原创：年，我国的县级城市共个，也就是说，这些城市中仅的城市达到了应有的规模，还有的城市资源没有得到充分利用，发展空间很大。为使我国的各个城市具有规模效应，每个城市平均增加万人口，就可以让亿人实现“农转非”。其实，让一个城市增加万人，并不是不可能，在我国温州市，现有多万的外来人口。我国有个地市，如果每个地市吸纳劳动力的数量，有温州市的／，可以创造出亿个就业机会；如果吸纳劳动力是温州市的／，可以让亿农民进城。农村剩余劳动力的转移，不仅解决了农村人多地少的矛盾，而且能够加快城市化进程，不失为两全其美的良策。

以前我国的城市化战略，是“严格控制大城市，限制中等城市，鼓励发展小城市”，之所以如此，据说是担心农民大量涌入，引发城市病，其中最重要的，是担心吃苦耐劳、开价低廉的民工，会抢了城里人的饭碗，使本已压力很重的城市就业雪上加霜。而美国却有一个案例，与人们的想象正好相反：年，古巴政府放松移民限制，短短个月，先后有万古巴人涌向美国迈阿密地区，造成当地劳动力总规模增加了。美国经济学家进行了跟踪调查，不仅把该区移民涌入前后工资水平和失业率进行比较，还将其与全美国的经济状况、工资、就业结合起来进行研究。结论十分肯定：古巴“移民炸弹”的威力远非想象的可怕，移民流入，并未使当地的工资水平、失业率明显提高，迈阿密的劳动力市场仍是风平浪静，波澜不惊。从这个案例中，我们或许能够得到一些启示，农村劳动力流动并非洪水猛兽，只要引导得力、组织有序，完全可以像河流入海，一马平川。

三、农业人口非农化的关键是鼓励创业推动就业

我国农村现有劳动力亿，其中剩余劳动力约亿，平均到个地（市）、县（区），一下子要增加近万个就业岗位，靠政府和现有企业的力量，恐怕是力所难及。因此，转移农村劳动力，应解放思想，转换视角，通过鼓励创业来推动就业。

农村剩余人口的就业出路，在第三产业。美、日、德等发达国家，第三产业的就业比重，一般已达～，不少发展中国家，也要占甚至一半以上。我国由于城市化水平低，至今第三产业安置就业的比重不足。第三产业，是城市新迁入人口的最佳流向。发展第三产业，政府可以搭台，戏还得要进城农民自己唱。如果每个城市新迁入的万人口中，有，也就是说人去创业，每个人雇佣名工人，就业问题就不难解决了。道理虽然简单，但实际操作起来，却常常如坠云雾，不明就里，再高明的理论，如果难以操作，也只能束之高阁。让农村剩余劳动力进城，需要深思熟虑，仔细斟酌实际中可能遇到的各种具体问题。

从目前的情况来看，农民进城创业还有很多现实困难。相对于城市居民，中国农民收入低、家底薄。年，城里人均储蓄为元，而农民的储蓄额仅元。在市场竞争中，没有足够的创业资本，想成就一番事业、抵御大风大浪，只能是南柯一梦。农民的这点“本钱”，与殷富的城里人去一争高低，就显得力不从心了。所以，我国农民创业可谓“难于上青天”。

除此之外，户籍制度就像是一座无形的高墙，使那些想进城的农民一筹莫展，望之兴叹。很多单位招工时，都会有一个限制性条件当地城市户口。农民就业，也矮城里人一截，他们多从事那些收入低、工作环境差、劳动强度大的行业。城市的养老、医疗、社会保险这张温情大网，却将外地人口拒之门外。外来人口的子女，被排斥于当地教育体制之外，要在当地上学，得交纳额外费用。所以，有的农民就算在城里干了年、年，还是不能融入到城市中，他们不能把城市当作家，只能选择离土不离乡；他们会省吃俭用，将大部分的收入寄回家，本应属于城里的消费需求，也转到了城外。户籍制度，使农民不能安安心心地呆在城里，也使城市的产业链效应大打折扣。

其实，农民并非一无所有，他们创业最大的“本钱”，是手中的土地承包经营权。国家规定，土地承包制度年不变，这年的土地使用权，可以有偿转让。其实，农民是很有头脑的，在南方很多地区，土地使用权的流转，已不是新闻。在浙江绍兴县钱清镇梅二村，多年前，就已经出现土地使用权转让现象，现在，一亩地的年转让价约为元。按照市场利率计算（银行年存款利率为），一亩地年的使用权，就值万元。年，我国农村一户约人，人均耕地亩，也就是说，如果一户人家举家人城，其土地使用权，折合成人民币相当于万元。这笔钱只要能变现，再加上农民的自筹资金，到城里做小生意、办个小企业，应该绰绰有余。当然，各地情况千差万别，土地的预期收益不同，但土地的使用价值和当地的物价水平，存在你兴我荣的关系，土地的预期收益低，其创业的成本、劳动力价格等，就相应更低。有了创业资本的农民，就不全是打工族了，他们中的许多人成了老板，能为他人提供就业机会，城里人也不用担心他们抢饭碗，农民的身份就变了，地位也会相应上升，可以理直气壮地成为城市的主人。

解决农民的创业问题，应对现行的贷款制度大胆改革。要允许农民以土地经营权为抵押，取得银行贷款。我国目前的银行贷款办法，尚不允许以耕地作为抵押，而国际上这种做法却很普遍。中国加入后，粮食、棉花收购走向市场，农业发展银行也可以转换职能，为农民开办这种业务，为农民进城创业提供资金支持。此外，还要出台相关的税收优惠政策。据了解，全国工商业的平均利润率约为，靠抵押贷款起家的农民，资金使用成本很高（我国银行贷款的基准利率是），创业风险大，经营过程中，稍有不慎，就可能血本无归。为鼓励这部分农民创业，政府应该从长计议，采取放水养鱼的政策，年之内予以退税。过去，大量富余人口滞留在农村，一个人的活几个人干，僧多粥少，劳动生产率低下，农民自然富不起来。农村剩余劳动力转移出去后，农民人均耕地面积可扩大一倍；转移到城市的农民，又会增加农产品需求。这种良性互动，能够使农民收入大幅上升。财政支农资金，也可节省一块，原创：这便为退税提供了空间。从掌握的数字看，世纪年代以来，国家财政中，每年支农资金约占，年，我国的支农资金为亿元。这笔钱若拿出一部分来退税，对进城创业的农民来说无异于雪中送炭。

农村剩余劳动力转移，要求传统的户籍管理制度必须加快改革。年月，公安部出台相关法规，初步放开了户籍管理制度。全国个省区户籍制度改革试点正紧锣密鼓地展开。从全国经济发展的大局看，户籍制度改革宜早不宜迟。当然，考虑方方面面的因素，户籍制度放开要有一个过程，尚需加快试点，总结经验，不断完善。进城的农民有了“名份”，才能以所在城市为家，克服短期行为。

农民进城，就像排队乘车，必须有先有后，不能齐步走。那么，应该让哪些人先进城呢？湖南省户籍改革的做法，值得借鉴。该省实行“以准入条件取代入城控制指标”，对于先期进城的农民个体户、私营企业主，优先解决户口安置。我国有亿多农民，让哪些农民先进城呢？不可否认，有的农民一辈子都想守着那一亩三分地，害怕改变，要他们抛弃土地、冒风险，他们不愿也不敢。做市场经济的弄潮儿，不是所有人都能胜任的。只有那些见过世面、敢吃“螃蟹”的农民，才是改革的先行者。相信在他们身上，更多的中国农民会看到进城的希望，最终告别世代繁衍生息的封闭乡野，融入到城市化的洪流之中。