“三农”问题的近期安排与长远谋划

时间:2022-06-25 10:52:00

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“三农”问题的近期安排与长远谋划

摘要:全面建设小康社会,重点在农村,难点也在农村。作者认为:解决好农业、农村和农民问题,关键是要持续提高农民收入;而提高农民收入,关键又在农业人口的非农化、加快城市化的步伐。作者总结了过去发展小城镇的经验教训,指出我国今后城市化的重点是做大中小城市。为了鼓励农民进城,作者建议应通过土地流转制度的创新,为农民进城提供创业资本;改革户籍制度,为农业人口的非农化创造体制条件。

党的十六大提出,本世纪头年,要全面建设小康社会。要实现这一目标,重点在农村,难点也在农村。没有农民的小康,就没有全国人民的小康,没有农村的现代化,就没有国家的现代化。因此,多年来”三农”问题一直受到党和政府的高度重视,而且中国的经济学人,也著文鼓呼,献计献策。古人说,人无远虑,必有近忧。解决”三农”问题,既要立足当前,更要考虑长远,如此,才能找到解决问题的根本出路。

一、解决”三农”问题的关键是农民如何增收

民为国之根,农为民之本,农村稳则天下稳。长期以来,各级政府都把”保稳定”作为头等大事。村民自治也好,社会治安一票否决也罢,甚至过去的户籍管理制度,近年来的减轻农民负担、粮食流通体制改革,无一不是遵循这个思路。然而,从经济角度看,做好农业、农村和农民工作,关键要解决好发展问题。就像下棋要讲棋眼、治病要找病根,解开”三农”问题的”穴道”,绝招只有一式:持续提高农民收入。惟有农民的腰包鼓起来,农村经济发展了,才能真正实现农村社会的长治久安。

然而近年来,我国农民人均纯收入,却一直在迂回爬坡。统计资料显示,~年,农民人均纯收入同比增长率,分别为、、,刚刚过去的××年,情况并没有大的改善,增长幅度仅略高于。”东边日出西边雨”,国民收入苦乐不均的现象,愈来愈突出。一边是国内多数行业增势趋旺,城市居民收入稳定上升;另一边是农业山重水复、险象环生,农民囊中羞涩,难以为继。农民增收困难,城乡收入差距不断拉大,是新世纪中国面临的突出问题。

皮之不存,毛将焉附?作为一个农业大国,中国农业不兴,无从谈百业之兴,农民不富,难保国泰民安。亿人口的中国,如果农业发展上不去,恐怕谁也不敢打保票中国人不会饿肚子。面对国际竞争,中国民族工业的底牌,原创:是背靠农村这个巨大的国内市场,没有农民增收作支撑,扩大内需战略便如同沙中建塔、纸上谈兵,中国经济迟早会有逆水行舟、不进反退的风险。我们同样也难以想象,未来中国能够在城乡二元化、工商业发达农业赢弱的基础上,实现现代化强国之梦。”没有农业的现代化,就不可能有整个国民经济的现代化。”中国经济发展远景规划,如果让农业拖了后腿,最终只能是水中月、镜中花。

求木之长,必固其根本;欲流之远,必浚其泉源。我们想问题、办事情,不能脱离中国的基本国情,心中不能不装着亿农民。农民增收,是当前农村工作的重中之重,政府对此责无旁贷。为此,中央和国务院多次强调指出,要”把增加农民收入作为农业和农村经济工作的基本目标”。

当前政府提出的农民增收举措,从近期安排看,大致有五项:

一是调整农业结构。就是鼓励农民在一亩三分地上作文章,”什么挣钱种什么”。站在县、乡,乃至一个省的角度看,调整农业结构,短期内确有可能增加农民收入。但放到全国范围考虑,结构调整并非治本之策。这里边的道理,经济学上叫”合成谬误”,即”个人理性导致集体非理性”。老百姓的话讲得更直白:你调我调他也调,调来调去卖不掉。农产品市场就那么大,需求弹性又低,靠行政命令调整结构,容易导致结构趋同,增产不增收。前几年有些地方一窝蜂地种药材、养长毛兔,使老百姓吃尽了苦头,至今农民还心有余悸,谈”调”色变,甚至编出顺口溜:要想富得快,得和政府反着来。产业结构要靠市场来调,对此,亿万农民最有发言权,政府越俎代疱,往往好心办坏事,以往的教训值得我们反思。

二是产业化。即农业生产、加工、销售一体化经营。这相当于在农民与市场之间,加入一个企业,从理论上讲,这样做可以降低农民的市场交易成本,增加农民收入。产业化的关键,是要有好的龙头企业,可由于市场需求基本是个定数,把加工企业建到乡镇,相当于将一部分城市人口的收入转移给了农民,这无异于挖肉补疮,并不能增加国民总收入。另外,从发达国家的经验看,农业究竟是搞产业化有利,还是专业化更好,一时还没有结论。

三是农产品涨价。世纪年代以来,国家几次调整农产品价格,以保护农民种粮积极性。经过入世谈判,国人恍然发现,与国际市场相比,自家的农产品价格已是“高处不胜寒”,更有人称,二者之间真好似“地板高过天花板”,成本价高出人家市场价~成。入世后,虽然短期内还允许实行农业补贴,但长此以往,财政显然吃不消,农产品涨价已没有多少空间。

四是发展乡镇企业。应该承认,乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力,发展农村经济方面,发挥过不可替代的作用。但随着市场竞争的加剧,乡镇企业的弊端也逐渐暴露出来,正在经受着重组、改制或被淘汰的考验,近年来,乡镇企业为了自身生存发展,更多地用资本代替劳动,每年向外排斥多万农民工。乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的边际效果渐渐趋于减弱,对农民增收的拉动作用,也已今非昔比。

五是减轻农民负担。也就是用减法,从降低成本上下功夫。对政府的减负措施,农民举双手欢迎,可说时容易做时难,乡镇吃皇粮的队伍不精简,特别是农村教育经费没有着落,“减负”只能屡屡落空。去年农村“费改税”出师不利,足以证明“减”字诀一时还不灵验。当然,从长远看,农民负担一定要减,作为一项远景目标,“减负”只有在农民增收的前提下,效果才能尽如人意。

以上措施,从全局和长远看,并不能从根本上解决农民增收问题。目前,经济学界比较一致的意见,是转移农村人口,实现农民的非农化。此举,不仅可以实现农地规模经营,而且可使几亿农民解放出来,改变“土里刨食”的生存方式,通过进城务工经商,大大提高收入水平。对这项关乎农业长远发展、涉及亿万农民未来命运的长远设想,必须引起我们的高度重视。

二、农民增收的关键在农业人口非农化

中国农村改革的成就,是举世公认的。我们以占世界近的土地,养活了全球的人口。但在新的世纪里,农业发展不能停留在温饱水平,而要从“吃饭”农业向市场农业转变。在此过程中,最突出的矛盾,是人多地少,土地承载压力过大,农业比较效益低。中国户均承包耕地仅亩多,其中个省区人均耕地低于亩,对农民来说,土地已不再是“聚宝盆”,而成了“保命田”,更糟糕的是,由于生态环境恶化与非农业占地,耕地每年以几百万亩的速度锐减,相反,农业人口却在不断膨胀。这种状况不改变,中国农业难以实现规模化经营,也难以应对入世后国外农业的激烈竞争。

纵观发达国家农业现代化,无不伴随着劳动力由农业向非农产业、由农村向城市的大量转移。比如美国,经济起飞时期农业人口下降了,日本二战后农业人口下降了。而在中国,农村人口转移却长期停滞,裹足不前。造成城乡二元化结构的原因,既有户籍制度壁垒等政策因素,也有城市化发展思路的偏差。后者主要指世纪年代以来,实行的优先发展小城镇战略。主张此战略的依据,主要考虑现有大城市容量有限,新建中等城市代价过高,而小城镇能“化整为零”。据当初测算,如果有万个建制镇,平均吸纳人,就可转移亿农村人口,投资少、见效快,被认为是符合国情、国力,具有“中国特色”的城市化道路。

多年来的发展证明,小城镇战略的负面作用,是决策者始料不及的。到年末,全国多个建制镇,平均人口人,其中非农业人口只有人。在乡镇务工经商的农业人口不足万,与当初的设想相比,简直是天壤之别。乡镇企业有建在自然村,村村点火,户户冒烟,农民工兼业经营,搂草打兔子两不误,平时上工,忙时务农,土地粗种薄收,交粮完税,喂猪过年,农业分散经营,商品化极低。年亚洲金融危机,以上的乡镇企业停产倒闭,大批农民工回流田间,做工人的荣光荡然无存。发展小城镇,给基层财政背上了沉重的包袱。在此期间,全国新设建制镇遍地开花,多达万多个,投资多亿元,自筹资金这一块数额不菲,由于乡镇企业不景气,镇政府还贷乏术,全国乡镇平均欠债多万元。近两年,乡镇裁撤合并,几千亿的投入,大部分成了“沉没成本”,泥牛入海再无消息。翻一翻世界城市发展史,至今尚没有通过发展小城镇而走上城市化道路的先例。发达国家全都是自上而下,先发展大中城市,然后配套发展小城镇和卫星城,最后实现城乡一体化,若反其道而行之,违背城市化发展规律,必定酿成“苦酒”。

根据人口学中的“人口流动高位移规律”,劳动力流动遵守就高原则,总是从边际效益低的区域,流向边际效益高的区域。与小城镇无边落木萧萧下形成鲜明对比,大中城市民工潮年年看涨,一浪高过一浪。国务院研究中心曾作过调查,农民自发组织流动的占,初次外出者“工作目标明确”的占,中国的农民最聪明,他们怎会节衣缩食、忍饥受冻、遭人白眼去盲目流动呢?在政府的“逆向调节”下,民工潮尚且汹涌如潮,这种现象早应引起政府的反思,在市场经济规律面前,政府这只有形之手,只能因势利导,顺水推舟,决不应不疏反堵。

从整个国民经济的发展看,农村剩余劳动力的转移,是劳动力资源再配置的过程,劳动力的边际生产率提高了,必然会对经济发展起促进作用。问题在于,劳动力转移的主要方向,到底应该如何定位呢?

我们知道,城市规模扩大,会产生“聚集效应”。多年前,恩格斯说过,万人集中于伦敦,使每个人的力量增加了倍,指的就是城市的规模效应。一方面,城市化水平越高,土地、基础设施的利用效率就越高。据调查,我国城市人均用地为平方米,而镇里的人均用地为平方米。按县城人均用地平方米计算,如果将亿劳动力转移到城里,会比转移到镇里,节约出亿平方米的用地。水、电、道路、通讯等基础设施,一次性投入很大,但它一旦建成,使用的边际成本很小。城市里人口众多,厂商云集,他们共同分享着这些基础设施,降低了使用成本,提高了资源的利用率。另一方面,在城市里,产业间会形成产业链,一个食品加工企业,产前需要设备、原料,产后得包装、销售,自然就促进了农业、加工业、商业的发展,这些行业也会带动其相关产业的兴起,于是就业增加、消费增多。城市里的企业较多,为抢占市场、增加利润,它们之间相互竞争,迫使企业加强管理、改进技术、降低销售价格,消费者为之受益非浅,消费者和企业实现了“双赢”。由于人口集中,经济主体间的交往多,资金流量大,也促进了金融市场的发展,银行业、保险业、证券业便可大显身手。各大行业间的互动性,使城市的经济总量像滚雪球般地增长。

当然,城市规模过度膨胀,也会带来额外的代价,如交通拥挤、生态恶化等。城市的发展规模,应力求在二者相抵后,取得净收益的最大值。据统计分析,一个城市人口达到万,才能显示出规模效应,低于这个数,就存在城市资源浪费现象。年,我国有万以上非农业户口的城市,只有个。原创:年,我国的县级城市共个,也就是说,这些城市中仅的城市达到了应有的规模,还有的城市资源没有得到充分利用,发展空间很大。为使我国的各个城市具有规模效应,每个城市平均增加万人口,就可以让亿人实现“农转非”。其实,让一个城市增加万人,并不是不可能,在我国温州市,现有多万的外来人口。我国有个地市,如果每个地市吸纳劳动力的数量,有温州市的/,可以创造出亿个就业机会;如果吸纳劳动力是温州市的/,可以让亿农民进城。农村剩余劳动力的转移,不仅解决了农村人多地少的矛盾,而且能够加快城市化进程,不失为两全其美的良策。

以前我国的城市化战略,是“严格控制大城市,限制中等城市,鼓励发展小城市”,之所以如此,据说是担心农民大量涌入,引发城市病,其中最重要的,是担心吃苦耐劳、开价低廉的民工,会抢了城里人的饭碗,使本已压力很重的城市就业雪上加霜。而美国却有一个案例,与人们的想象正好相反:年,古巴政府放松移民限制,短短个月,先后有万古巴人涌向美国迈阿密地区,造成当地劳动力总规模增加了。美国经济学家进行了跟踪调查,不仅把该区移民涌入前后工资水平和失业率进行比较,还将其与全美国的经济状况、工资、就业结合起来进行研究。结论十分肯定:古巴“移民炸弹”的威力远非想象的可怕,移民流入,并未使当地的工资水平、失业率明显提高,迈阿密的劳动力市场仍是风平浪静,波澜不惊。从这个案例中,我们或许能够得到一些启示,农村劳动力流动并非洪水猛兽,只要引导得力、组织有序,完全可以像河流入海,一马平川。

三、农业人口非农化的关键是鼓励创业推动就业

我国农村现有劳动力亿,其中剩余劳动力约亿,平均到个地(市)、县(区),一下子要增加近万个就业岗位,靠政府和现有企业的力量,恐怕是力所难及。因此,转移农村劳动力,应解放思想,转换视角,通过鼓励创业来推动就业。

农村剩余人口的就业出路,在第三产业。美、日、德等发达国家,第三产业的就业比重,一般已达~,不少发展中国家,也要占甚至一半以上。我国由于城市化水平低,至今第三产业安置就业的比重不足。第三产业,是城市新迁入人口的最佳流向。发展第三产业,政府可以搭台,戏还得要进城农民自己唱。如果每个城市新迁入的万人口中,有,也就是说人去创业,每个人雇佣名工人,就业问题就不难解决了。道理虽然简单,但实际操作起来,却常常如坠云雾,不明就里,再高明的理论,如果难以操作,也只能束之高阁。让农村剩余劳动力进城,需要深思熟虑,仔细斟酌实际中可能遇到的各种具体问题。

从目前的情况来看,农民进城创业还有很多现实困难。相对于城市居民,中国农民收入低、家底薄。年,城里人均储蓄为元,而农民的储蓄额仅元。在市场竞争中,没有足够的创业资本,想成就一番事业、抵御大风大浪,只能是南柯一梦。农民的这点“本钱”,与殷富的城里人去一争高低,就显得力不从心了。所以,我国农民创业可谓“难于上青天”。

除此之外,户籍制度就像是一座无形的高墙,使那些想进城的农民一筹莫展,望之兴叹。很多单位招工时,都会有一个限制性条件当地城市户口。农民就业,也矮城里人一截,他们多从事那些收入低、工作环境差、劳动强度大的行业。城市的养老、医疗、社会保险这张温情大网,却将外地人口拒之门外。外来人口的子女,被排斥于当地教育体制之外,要在当地上学,得交纳额外费用。所以,有的农民就算在城里干了年、年,还是不能融入到城市中,他们不能把城市当作家,只能选择离土不离乡;他们会省吃俭用,将大部分的收入寄回家,本应属于城里的消费需求,也转到了城外。户籍制度,使农民不能安安心心地呆在城里,也使城市的产业链效应大打折扣。

其实,农民并非一无所有,他们创业最大的“本钱”,是手中的土地承包经营权。国家规定,土地承包制度年不变,这年的土地使用权,可以有偿转让。其实,农民是很有头脑的,在南方很多地区,土地使用权的流转,已不是新闻。在浙江绍兴县钱清镇梅二村,多年前,就已经出现土地使用权转让现象,现在,一亩地的年转让价约为元。按照市场利率计算(银行年存款利率为),一亩地年的使用权,就值万元。年,我国农村一户约人,人均耕地亩,也就是说,如果一户人家举家人城,其土地使用权,折合成人民币相当于万元。这笔钱只要能变现,再加上农民的自筹资金,到城里做小生意、办个小企业,应该绰绰有余。当然,各地情况千差万别,土地的预期收益不同,但土地的使用价值和当地的物价水平,存在你兴我荣的关系,土地的预期收益低,其创业的成本、劳动力价格等,就相应更低。有了创业资本的农民,就不全是打工族了,他们中的许多人成了老板,能为他人提供就业机会,城里人也不用担心他们抢饭碗,农民的身份就变了,地位也会相应上升,可以理直气壮地成为城市的主人。

解决农民的创业问题,应对现行的贷款制度大胆改革。要允许农民以土地经营权为抵押,取得银行贷款。我国目前的银行贷款办法,尚不允许以耕地作为抵押,而国际上这种做法却很普遍。中国加入后,粮食、棉花收购走向市场,农业发展银行也可以转换职能,为农民开办这种业务,为农民进城创业提供资金支持。此外,还要出台相关的税收优惠政策。据了解,全国工商业的平均利润率约为,靠抵押贷款起家的农民,资金使用成本很高(我国银行贷款的基准利率是),创业风险大,经营过程中,稍有不慎,就可能血本无归。为鼓励这部分农民创业,政府应该从长计议,采取放水养鱼的政策,年之内予以退税。过去,大量富余人口滞留在农村,一个人的活几个人干,僧多粥少,劳动生产率低下,农民自然富不起来。农村剩余劳动力转移出去后,农民人均耕地面积可扩大一倍;转移到城市的农民,又会增加农产品需求。这种良性互动,能够使农民收入大幅上升。财政支农资金,也可节省一块,原创:这便为退税提供了空间。从掌握的数字看,世纪年代以来,国家财政中,每年支农资金约占,年,我国的支农资金为亿元。这笔钱若拿出一部分来退税,对进城创业的农民来说无异于雪中送炭。

农村剩余劳动力转移,要求传统的户籍管理制度必须加快改革。年月,公安部出台相关法规,初步放开了户籍管理制度。全国个省区户籍制度改革试点正紧锣密鼓地展开。从全国经济发展的大局看,户籍制度改革宜早不宜迟。当然,考虑方方面面的因素,户籍制度放开要有一个过程,尚需加快试点,总结经验,不断完善。进城的农民有了“名份”,才能以所在城市为家,克服短期行为。

农民进城,就像排队乘车,必须有先有后,不能齐步走。那么,应该让哪些人先进城呢?湖南省户籍改革的做法,值得借鉴。该省实行“以准入条件取代入城控制指标”,对于先期进城的农民个体户、私营企业主,优先解决户口安置。我国有亿多农民,让哪些农民先进城呢?不可否认,有的农民一辈子都想守着那一亩三分地,害怕改变,要他们抛弃土地、冒风险,他们不愿也不敢。做市场经济的弄潮儿,不是所有人都能胜任的。只有那些见过世面、敢吃“螃蟹”的农民,才是改革的先行者。相信在他们身上,更多的中国农民会看到进城的希望,最终告别世代繁衍生息的封闭乡野,融入到城市化的洪流之中。