为中国三农问题出策

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中国的“三农”政策有两条底线，一条是要确保国家的粮食安全，一条是要毫不动摇地坚持农村以家庭经营为基础的农业经营制度。农村的发展还有两个重大任务，一项是促进农民持续增收，另一项是促进农村进一步发展。另外，中国的农村改革有一个难点，就是要破除城乡二元结构，实现农民向市民角色的整体转型，提高国家的城镇化水平。

中国粮食供求平衡很脆弱

说，作为13亿人口的大国，粮食安全问题怎么强调都不为过。因为大家知道，粮食不但有食物的属性，还有能源的属性，金融的属性，甚至人权、政治的属性。

中国已经连续6年粮食丰收，去年粮食总产量是10616亿斤，相当于中国人均消费粮食395公斤。印度才刚刚过300公斤。不过，虽然现在老百姓吃饱没有任何问题了，但是还应该清醒地看到，中国的粮食安全，粮食供求的平衡，是脆弱的，是强制性的，是一种紧张的平衡。

为什么是脆弱的呢？中国粮食生产面临的最大困难就是耕地稀缺，如果不保护基本农田和耕地，这种平衡随时会被打破。这个平衡还是强制性的，因为种粮的效益非常低，而且发展粮食生产对地方财政来讲几乎没有直接的贡献。农民种粮的积极性，地方抓粮的积极性都不是很高。这就需要政府的强力引导。如果对种粮的农民没有任何积极政策，对粮食主产区没有奖励的政策，粮食的供求平衡很容易被打破。

我国粮食供求关系的平衡还是一种紧张的平衡。像小麦可以不需要进口，国内生产的潜力、能力都很大。但是像玉米，如果国家对发展燃料乙醇没有限制的话，放开玉米加工，平衡马上就会被打破。再比如大豆，去年国内产的只有1500万吨，进口4200多万吨，越来越依赖进口，平衡也很有可能在将来被打破。

还有稻谷，这些年以来虽然基本上可以自我平衡，但是如果不采取最严厉的措施来保护，这个平衡也很容易被打破。中国强调粮食自给，更多的是强调口粮要自给。我国最重要的口粮就是稻谷，去年全国稻米的产量是1.37亿吨，消费的大米也基本是这个数量。

过去30年，全世界稻谷的年贸易量没有超过3千万吨。这就是说，如果中国不对稻田进行保护，把稻田拿来搞开发，转变成城市用地，将来就得大量进口稻米。那么能不能买到需要的数量呢？可以给大家报一个账：泰国是世界上稻米最大的出口国，一年出口量就1千万吨。另一个主要出口国家越南，一年出口量不到600万吨。而且越南对稻田没有什么保护措施，跟我国上世纪80年代的广州差不多，到处都是开发区。江苏、浙江在工业化最快的上个世纪90年代每年占的耕地有2万公顷，当前越南每年占掉的稻田达6万公顷，越南的稻米出口潜力已经很难进一步挖掘了。其它的国家，巴基斯坦一年出口稻米330万吨，美国一年出口300多万吨，印度一年出口200多万吨。

所以说“只要存在市场，中国人的粮食就是安全的”，这个观点在稻谷上根本不适用。用于稻谷生产的资源具有专用性，在世界上很多的地方，价格再高也种不出水稻来。所以，“我们最大的问题是要确保稻谷的安全。”说，中国一年消费掉2700多亿斤大米，如果自给率降到了80%以下，把全世界可以出口的大米全买过来都不够。中国就会成为全世界粮价上涨的推手，会受到全世界的指责。所以说中国确保粮食自给也是对世界负责。

同时表示：“我们强调粮食安全不是要回到自给自足的老路上。”他说，中国只有18.26亿亩的耕地，随着工业化的推进，人民收入水平的提高，消费结构的改善，食物的消费水平还要进一步提升。尤其是农村地区随着城市化的推进，农民会消费更多的动物性产品。要满足全面小康社会人民对食物的要求，保证中国人能够吃饱又吃好，靠目前的资源是不够的。必须积极利用好国内外两种资源和两个市场，这也是中国农业政策的又一个基本导向。

介绍，过去20年中国农村最大的变化是农作物结构的调整，种粮食的少了，棉花、油料没有增加多少，蔬菜和林果大幅度增加。目前全国农作物的播种面积是23.5亿亩，粮食的播种面积是16亿亩。过去20年，中国的粮食播种面积在总播种面积中占的比重下降了10个百分点。棉花的播种面积一直稳定在占比的3.5%左右，油料的播种面积稳定在8%—9%。蔬菜的播种面积增加2.2亿亩，林果的面积增加1亿多亩。

在这种情况下，如果中国棉花要自给，油料也要自给，调整农业结构并没有什么空间。现在我国棉花的自给率低于70%，一年要进口200多万吨，最多的时候达到300多万吨，相当于使用了国外四、五千万亩的耕地面积。去年进口食用植物油800多万吨，等于使用了国外5.6亿亩的耕地面积。仅棉花和食用油两项，就等于使用了国外6亿多亩的耕地播种面积。所以我国这些年以来制定农业政策提出了“两个积极”，一个是积极鼓励进口短缺的农产品，如棉花、油料；另一个是积极鼓励农业走出去。

坚持以家庭为基础的农业体制

农业政策还有一条底线就是要毫不动摇地坚持以家庭经营为基础的农业经营制度，这个基础是不能够打破的。所以，要强化对农民家庭土地权利的保护。中国过去30年的，农民最满意的改革就是两项，第一项是上个世纪70年代末，实行了家庭联产承包经营责任制，土地是集体的，交给农民使用，以家庭为基础。然后就是保护农民家庭土地权利。1983年中央说土地使用权是15年，1993年中央明确15年到期之后再延长30年。去年中央明确，农民以承包方式获得的土地使用权长久不变。

以家庭为基础的农业体制，是农业现代化的坚实基础。我们可以听到很多经济学家，包括一些基层政府在讲要创新农业经营体制的时候，都提出要让公司成为农业的经营主体。这是一种天真的幻想。放眼世界找不出一个国家的农业经营主体是公司。有人说美国都是大公司经营农业，其实美国的农场85%以上是以家族为基础建立的。在美国，如果农场是公司的话，养老金、退休金方面有优惠，所以很多的美国农场是：老婆是董事长、丈夫是总经理，儿子是农业工人。在农业经济学家里有这么一个共识，家庭经营是农业生产最适合的经营方式。北京大学经济学家林毅夫说，中国农业改革的成功，就是因为实行了以家庭为基础的农业经营体制。因为从制度经济学的角度讲，家庭经营内部监督成本是零。

普及农村职业教育增加农民收入

上面说的是两个底线。中国的“三农”政策，还有两项重大的任务，第一项任务就是促进农民持续增收，提高农民的购买力。

去年中国农民的人均纯收入是5153元，城乡收入差距，城镇居民的人均可支配收入与农民人均纯收入的比是3.33：1。1978年改革之初这个比值是2.6：1，1985年这个比值是1.86：1。越是落后的地方城乡差距越大，贵州现在是城乡收入差距最大的一个省份，城乡收入之比是4.2：1。有预测认为，如果按照过去十年城乡收入的增长速度，往后推十年，到2020年如果中国没有强有力的措施来促进农民收入的更快增长，城乡的收入之比有可能达到4.5∶1，甚至更高。

所以说要千方百计拓宽农民增收的渠道、空间。那么农民增收靠什么呢？现在农民收入的5153元里，工资性收入占到接近41%。过去四年，2005—2009年，农民增加的收入里46.7%是来自工资性收入的增长。可以说没有工资性收入的增长做支撑，农民收入就不可能保持一个比较正常的增长速度。去年农民从政府这里享受的各种补贴收入是人均160元，占农民收入的比重也就3%多一点。

现在增加农民的收入靠什么呢？从根本上来讲，还是靠促进农民转移就业，靠不断提高农民工的工资水平。有人说，不是民工荒了吗？哪还有剩余劳动力。其实，农民转移就业还远远没有完成。中国现在的农业就业人员还有2.95亿人，占全社会就业比重的37%。如果按过去5年农村人口转移的速度，今后5年，到2015年这个比例可以降到30.5%。由37%降到30.5%，需要转移就业4500万人，也就是一年还要解决900万人的转移就业问题。中国不可能在农业就业比重还高达37%的时候就出现劳动力的全面短缺，这是一种幻想。

那为什么又会出现民工荒呢？

原因有三个方面。第一是结构性的，过去30年中国的工业化、城镇化，让80%的农村30岁以下的年轻人离开了农村，到城里打工去了，农村只有妇女、老人、小孩。第二是技能性的。现在沿海产业升级，技术工人全面短缺。第三，招不到工人的企业都是比较脏、比较累、比较危险的，尤其是工资报酬比较低的普通岗位。工资太低，劳动条件太差。

中国这几年农民的收入能够保持增长，主要是靠农民工工资提高的支撑。2004年农民工的月工资是872元，去年是1400元，平均的年增长速度12.9%。未来市场的力量还会推动农民工工资继续趋势性上涨。

但是，从根本上解决农民收入偏低的问题，光靠涨工资不行，还要提高农民的就业技能。现在市场上需要的是有技能的工人。这就要建立有利于促进就业的职业教育和培训体系。还要加快在农村普及高中教育。日本很有名的一个经济学家说，日本在过去一百年追赶美国的经验，就一句话：“教育的赶超要优先于经济的追赶。”但是现在在中国农村，初中毕业生升高中的比例只有50%多，农村的高中教育普及率还处在日本1960年、甚至1950年的水平。所以当务之急是今后十年加快普及农村的高中教育，尤其是农村的职业教育，中国有这个财力。

让公共财政的阳光普照农村

农村发展还有一项重要任务，就是加快发展农村的社会事业，改善农村的公共服务。

说，这些年以来中国的农村发展最引人注目的是在农村的公共事业发展方面，出台了一些好的政策，真正给农民带来了实惠。比如两免一补——农村学校免除学杂费、课本费，对寄宿制的学生给予补贴，这一项一年的财政投入就达6、7百亿元。再比如说，从2003年开始试点，到现在在农村已经全面实施的新型农村合作医疗制度。现在政府每年给农民看病补助120元钱，这样农民得病以后住院可以得到补助，甚至在门诊看小病也可以得到补助。

另外，我国从2007年开始建立了农村最低生活保障制度，去年覆盖了4600万农民，每个农民每个月享受低保64元钱。这个政策是对的。

再比如我国从去年开始进行新型农村社会养老保险试点，到今年4月底已经有5199万农民交了保费，有1633万农民有了养老金。这个政策好在只要参加养老保险，到了60岁每个月可以领55块钱的政府补助。虽然现在这个标准比农村的最低生活保障还要低，但是今后会逐步提高。

中国现在提出了一个很响亮的、说到农民心坎上的口号，叫让公共财政的阳光普照农村，让公共财政的雨露滋润亿万农民。中国过去30年农村改革，农民最欢迎的有三件事：第一是土地大包干。第二取消农业税。第三个方面就是这一系列政策——教育免费、看病补助、养老补助，公共财政开始覆盖农村。而且公共财政对农业、农村、农民的支持，增长速度是非常快的，去年达到了7253亿元。2009年我国政府的财政收入增长了12%，用于“三农”的支出增长了21.8%。但是，即使去年财政对“三农”的支出达到7253亿元，也不过占到政府财政总收入6.8万亿元的10%多一点。

所以，今年中央一号文件的第一条政策就是强力推进资源要素向农村倾斜。中央十七届三中全会也明确提出，要全面提高公共财政对农村社会事业的保障水平，要建立城乡统一的公共服务制度。

解决三农问题关键在城镇化

说，中国在国际金融危机以后，要转变发展方向，以扩大内需作为经济长期持续发展的立足点，突破口在哪里呢？在城镇化，在农民向市民的转化，这是中国最大内需之所在。中国今后起码有20年的时间里，还会经历快速的城镇化过程。国务院发展研究中心有报告预测，到2030年中国的城镇人口大约要超过9.3亿人，城镇化率将达到67%。世界银行的预测是，中国的城镇人口到2030年将会达到9.9亿人。麦肯锡的预测，中国的城镇人口到2030年肯定要超过10亿人，甚至预测到2020年就超过9亿人。公务员之家:

趋势是不可逆转的。因为农民不是棋盘上的一颗棋子，他有流动性，尤其是年轻人，他一定要离开土地，离开农村，到城市来追求新的生活，这是一个不可逆转的经济社会发展的大趋势。但是如果说农民进城了，我们还把他看做是农民，而不是城里人，只把他们统计为城镇人口，但是不给他们市民的待遇，那么中国就会形成一种特殊的三元社会结构——农民、市民以及夹在农民跟市民之间的农民工。

说，中国的城镇化最需要解决的是使进城的农民，由农民角色向市民的彻底转型、整体的转型，这是我们国家的大政策，也是以人为本必须要解决的一个问题。现在农民向市民的转型，基础越来越牢固。农民过去都是一个人出来，现在举家外出的人越来越多。根据国家统计局的数据，举家外出的农民已经达到2800-2900万人，占到整个外出农民工的20%左右。而且，农民工在城市的居住趋于长期化。去年有一个调查显示，农民工在城市居住的平均年限是5.3年，在城市居住超过10年的占到了将近20%。特别是新生代农民工，这些人出生在城市，或者生长在城市，他们的生活方式、生活习惯已经基本上城市化了，完成了向市民角色的彻底转型。

现在的情况是，新生代农民工回不到农村去了，必须让他们向市民转移。那首先就要解决进城农民工的子女上学问题、住房问题、就业问题、工资问题、医疗问题等等，这些都是农民工最关心的问题。

总之，中国要解决三农问题，必须依靠城市化，农民不实现向市民角色的转型，中国的三农问题就不可能得到根本的解决。