落实三大补偿机制如何促进我省新农村建设

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同志们：

我们今天在丽水召开水电工作会议，重点是研讨在新时期如何进一步落实完善水电开发“三大补偿机制”等有关问题，努力促进我省新农村建设。

今年是我国的社会经济发展已进入“十一五”发展时期的第一年，国内外的宏观环境和我省社会经济发展呈现出新的特点，对我省的水电发展也提出了新的要求。浙江是个资源小省，但是水电资源相对丰富，全省可开发水电资源约800万千瓦。至*年底，我省已开发水电装机483.7万千瓦，其中小水电装机280万千瓦，已建成水电站3100余座。小水电资源开发率已超过60%，开发装机居全国各省市第六位，开发率居全国第四位。目前在建的还有255座，装机69万千瓦。

在这一阶段我们必须坚持以科学发展观为指导，理清思路，转变观念，用新的水电发展理念来指导我们的工作。“十五”期间我们已经逐步推行的“资源、经济、生态”三大补偿机制，在实际工作上取得了一定的成效，是符合未来水电资源开发管理发展方向的，为了进一步做好我省水电工作，下面我讲三点意见：

一、对“三大补偿机制”实施以来的回顾

1、历史背景

改革开放以来，我省经济社会快速发展，到上世纪末，我省人均GDP已超过1300美元，按照国际经验，（人均GDP在1000—3000美元）这一阶段经济转型和结构升级是社会发展的首要任务，是加快经济发展的有利期，也是各种社会矛盾爆发期。从水电发展的实际情况看，同样符合上述特征。一是水电发展形势喜人，“十五”期间新增装机120万千瓦，占建国以来的42.85%；二是水电开发的信访案件急增，水事纠纷案件层出不穷，反映的问题主要集中在水电开发所涉及的资源开发权取得、自然环境保护、土地山地等政策处理方面的问题，个别地区甚至出现了群众抵制水电开发的苗头。一段时期成为全省信访的重点和焦点.这些情况引起了省委、省政府和新闻媒体的高度关注,对我们的工作提出了挑战,针对暴露出来的问题我们进行多次深入细致的调查研究，力求发现问题背后的内在动因。根据所暴露问题的性质，区别对待，因制度缺失导致的在制度建设上下工夫，因监管不力导致的,进一步加强依法行政能力。资源、经济、生态三大补偿机制正是在这样的历史背景下应运而生的。

2、探索解决问题的办法

（1）引入市场机制，推行水电资源开发权有偿转让制度，实现资源补偿。

对于水电资源补偿制度，我们主要通过引入市场配置资源的手段，实施水电资源开发权有偿出让的方式来实现。水资源和土地资源同属国家所有。水力发电除占用土地外，还利用了水资源水能这种属性，水电资源开发应体现国家对资源的所用权。过去水电资源开发权可以无偿取得是有其特殊的历史背景，政府为加快和引导社会力量水电开发，以带动地方经济发展，特别是一些贫困山区更把水电看作支柱产业来发展。因此政府一般采用招商引资的形式，利用行政手段把资源开发权无偿授权市场主体开发，是“资源追逐资本”，用计划手段来配置资源。但随着上世纪90年代我省电力投资体制改革和水电上网电价机制的调整，激发了民间资本参与开发水电热情，水电开发市场形成了“资本追逐资源”的局面，利用市场手段配置水电资源成为了必然趋势，通过市场手段确定资源的价格成为可能，为资源补偿创造了条件。那几年，开发商争夺水电资源的矛盾突出，焦点基本集中在如何公平获得资源开发权上。另外，由于利用行政手段来配置资源，也容易导致腐败行为产生，群众对此反响也比较强烈。

*年文成县珊溪水库下游百万山电站准备开发，但有投资意向的开发单位达28家，资源“争夺”达到了白热化。为了维护政府的公正形象，化被动为主动，文成县政府大胆创新，对百万山电站开发权进行了公开拍卖，政府获得拍卖收入362万元，同时避免了因为开发权获得机会不均而导致的一系列问题。依此为契机，我厅及时进行总结且肯定这一做法并在*召开的全省水电工作会议上明确提出“探索一条符合市场经济规律的水电开发使用权获得过程路子”。会后确定以松阳和遂昌为试点县，要求两县结合各自实际制订县水电资源开发管理办法，探索水电资源开发权有偿出让具体实施方法。*年在遂昌、松阳两县试点的基础上，我厅出台了《浙江省水电资源开发使用权出让管理暂行办法》，该办法明确了在全省推行水电资源协议转让和公开竞拍等两种有偿出让方式，旨在建立一个公开、公平、公正的资源配置市场。办法出台后，全省有水电资源的县（市、区）根据实际情况相应制订了水电资源开发使用权出让的实施细则，并进行了实践探索，取得了很好的效果，得到了社会各方面普遍认可和支持。

（2）按照各县制定的政策处理标准，采用多种形式，实现经济足额补偿。

对于经济补偿制度通过政策处理经济足额补偿来实现。水资源和土地资源虽为国家所有，但是当地居民拥有使用权。水电开发过程中若产生移民、土地征用等问题，投资人应对当地居民进行经济补偿。在计划经济时代，水电的投资主体以国家为主，水电项目有防洪、灌溉等社会效益，当时社会经济发展水平的较低，人们的市场经济意识和维护意识不强，当地居民对经济补偿的要求也比较低，有些项目甚至是无偿的。但随着市场经济体制的不断建立和初步完善，水电开发的投资主体发生了深刻的变化，群众的维权意识也大大增强,在这样的条件下，假如水电开发导致的社会成本仍由当地居民承担，导致社会边际成本和电站投资者边际成本相背离，显然无法到达社会福利最大化，并且是有失公平的。为了使这部分社会成本内部化，保护群众的利益，必须采取经济补偿措施。

我省水电开发经济补偿采用多种形式：⑴投资人根据国家现行的土地征用、移民安置标准，采用一次性支付；⑵根据补偿对象意愿，将补偿金折换成水电项目的资本金，入股电站开发，每年分红；⑶投资人除一次性支付补偿金外，每年支付与被征用的土地产出作物相当的现金或实物。经济补偿制度的落实，保障了项目开发中受影响的居民利益，使他们的生活水平的得到了恢复和改善。根据统计，现在水电项目开发对当地居民的经济补偿约占工程总投资的10%左右。

（3）提出生态流量标准，缓解电站开发建设对局部水环境造成的影响，实现生态补偿。

对于生态补偿制度主要通过设置生态流量来实现。水电开发过程中，获得的发电效益不可避免引起局部河流断流、河流径流变化的影响，这和现在的水电开发模式有关，无法根本性消除，只能通过生态补偿来最大限度降低项目开发对环境造成的局部影响。生态成本的衡量与社会经济发展水平和人类的生态环境要求有关，当人们的物质生活水平得到大幅提高时，对环境质量的要求就会提升，这是由人类需求规律决定的。从保护大气环境来看，水电是一种清洁、可再生能源，社会对它是持肯定态度的，但如果对局部的水环境造成了破坏，也会引起社会不满甚至是抵制。因此我们必须切实处理好水电开发和局部水环境保护的关系。

*年，我厅联合省发改委下发了《关于加强水电资源开发管理的若干规定》，提出了生态流量的概念，建立了生态补偿制度。对水电开发引起部分河段断流的电站，必须在规划、可行性研究和水资源论证中进行重点论证，分析修建电站后对下游居民生活用水、生态用水可能造成的影响，确保下游居民用水和生态环境用水量；设置放水设施，保证坝后河段生态流量。另外，投资人还应按照设计，投资修建相关工程设施，对开发造成的环境影响进行“生态补偿”。

三大补偿机制涵盖了资源、经济、生态三方面内容，它是一个有机整体，不可分割的。它是在市场经济体制逐步完善和水电投资主体发生变化的背景下提出来的，它解决了水电项目开发带来“外部性问题”通过“三大补偿机制”的实施，可以使“外部性”内部化，是对水电项目开发的一种利益调整。这种利益调整促进了我省水电健康持续发展。

3、从实际运用来看，三大补偿机制在促进水电健康发展方面成效显著。

“十五”期间，浙江省水利部门作为行业主管在做好农村水电管理工作中，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕党中央、国务院坚持科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，为解决水电资源开发带来的群众利益保护、水生态环境保护、水电资源开发权公平取得等问题而提出的“资源、经济、生态”三大补偿机制，在实际工作中取得了一定成效。

通过水电资源的有偿出让，体现了国家对资源的所用权，加强了对水能资源的管理。通过市场配置资源，水电开发市场逐步走向了公正、公平、公开，使社会各成员都有机会参与水电项目的开发，减少了水电资源开发权转让过程中，投资者与村民，投资者与投资者之间的矛盾。另外还可以防止政府官员利用人为配置资源的垄断权利而导致的腐败行为，减少了“设租”、“寻租”的现象，杜绝了业主为牟取暴利私下转让国家水电资源开发权的行为。从有偿制度实施以来，我省共有偿出让电站资源点140余处，总装机50多万千瓦，出让金额达到了1.9亿元。这些资源出让金主要用于下游村镇的补偿、乡村政策处理补偿、水资源勘测、水电工程项目管理、水利工程补助等。

通过落实经济补偿政策，保障了群众的基本经济利益，把水电资源开发与农民脱贫致富联系起来。有些地方通过政策补偿金入股的方式，为当地群众和村镇提供了一份稳定的经济收入，开发水电受到了老百姓的拥护。比如丽水坑洋水电站通过土地补偿费入股，救活了十个贫困“空壳”村。泰顺县把珊溪水库移民基金1300余万元股份入股三插溪水电站，电站建成投产后每年以15%固定红利回报当地群众和村级集体经济，使当地老百姓可以长期从农村水电站中得到长期稳定收益，同时壮大了村级集体经济。水电已成了当地农村社会的稳定器。

通过落实生态补偿制度，在电站设计和建设时考虑设置生态流量和修建相关的供水设施，不但减轻了水电开发给当地局部生态环境带来的不良影响，而且改善了当地群众生产生活用水质量。比如通过给当地村镇安装自来水管道，方便老百姓生活用水，改变了原始的取水方式。另外，电站水库在防洪抗旱中也发挥了重要作用，特别在*-*年我省连续遭受的五十年一遇的旱情，许多山区县通过农村水电配套水库的控制运行，利用设置的放水设施较大程度地缓解了生产生活用水紧张局面。

总理在第十届全国人民代表大会第四次会议上所作的《政府工作报告》指出“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，国际国内都有许多有利条件，同时也存在不少制约因素和困难，要求我们转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，切实把经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。推行“三大补偿机制”符合历史发展的趋势，是落实科学发展观的重要体现。实践证明，“三大补偿机制”是一项创举，它在水电开发管理中的运用是成功的，它对规范资源开发权取得、防止权利腐败、维护群众利益、保护生态环境起到了积极的作用。“三大补偿机制”符合水电发展新阶段的特点和要求，它诠释了水电资源开发中社会效益、经济效益、生态效益三者之间的关系，是进一步提高水电开发质量，建设社会友好型和环境友好型水电站的重要制度保障。

4、“三大补偿机制”得到了水利部、兄弟省市的高度肯定，社会反响强烈。

“三大补偿机制”的实施在全国农村水电管理界引起了极大的反响，得到了水利部和社会多方关注和肯定。《中国水利报》对我省*年和*年分别出台的《浙江省水电资源开发使用权出让管理暂行办法》、《关于加强水电资源开发管理若干规定》予以全文刊登。对于“三大补偿机制”的分析和评论不断见于报端，一致认为这三项制度是促进水电可持续发展的制度保障。在全国性水电工作会议、水电管理培训上多次邀请我省作专题报告，介绍在水能资源管理方面的工作经验。福建、广西、贵州、四川、江西等兄弟省市纷纷来我省考察交流，专题研究浙江省小水电开发中的“三大补偿机制”在当前水电管理工作中的重要意义和作用，并且相继出台了关于水能资源管理方面的政策规定，在实际工作中取得了较好的效果。

二、进一步推行和完善“三大补偿机制”的几点要求：

1、统一思想，深化认识。我们进入了新的发展时期，调整能源结构，保护生态环境，实现社会经济可持续发展是我们这个社会的主旋律。党中央、国务院把建设社会主义新农村确定党的重大历史任务，高度重视农业、农村、农民问题，我们应继续坚持水电服务“三农”的方向，使开发农村水电成为建设社会主义新农村的有效途径之一。全面客观看待社会舆论对水电的是非评价，分清事物的主要矛盾和次要矛盾，正视水电开发过程中暴露的问题，因噎废食或者视而不见都不是我们正确的工作方法。我们要多总结，多研究，多实践，营造一个完善的水电资源开发制度环境。

2、深刻理解“三大补偿”机制对促进水电健康持续发展上重要性和必要性。“三大补偿”机制是广大水电工作者智慧和汗水的结晶，是在大家工作实践基础上经过总结归纳形成的理论。它有厚实的理论基础，对现实工作又有很强的指导意义。它是一种利益的重新分配制度，是对传统水电管理制度的突破和创新。要建设社会友好型和环境友好型的水电站，使我省水电产业安全、稳定、持续发展，“三大补偿”机制是重要保障手段。

3、继续规范水电资源开发权出让行为。尽管在*年出台的《关于加强小水电建设的若干意见》已明确规定全省水电资源必须实行有偿出让，并要求有水电资源的县（市、区）应尽快制定水电资源开发权出让管理办法或事实细则，但从实际情况来看，依然有个别县没有制定上述办法，水电资源开发出让也没有完全按照有偿原则。另外，我们需要进一步研究水电资源开发权定价问题，特别是开发权出让是采用协议方式的，有些县定的底价明显偏低，没有完全体现资源的实际价值。一般来说，我们鼓励采用市场招标或者竞拍等形式，如确实因参与竞争的单位数量太少，可以考虑采用协议出让的方式，但必须向社会公开协议出让情况，对于定价必须科学论证，必要时可以请社会上资产评估机构评估价格。

4、全面落实经济补偿制度。对拟开发建的水电项目，必须按有关政策处理文件的标准，在可行性研究阶段报告审批阶段，落实经济补偿所对应的工程和经济措施，并将这些措施发生的费用计入总概算；在项目实施过程中，各级水行政主管部门必须认真做好监测、监督工作。对在建或已建成的电站，必须落实原来所签订的政策处理协议，对补偿不到位或者补偿标准低于相关规定的，要督促业主根据规定履行协议条款，在经济补偿工作没完成前，可以给电站下发停工或停止发电的通知，应杜绝水电开发侵害当地群众利益的事情发生。

5、继续探索和做好生态补偿。我们应该肯定未来凡是涉及到对自然资源的开发都会要求进行生态补偿，这是必然的趋势。但生态补偿机制涉及面广，所包含的因素多，是处于前沿的科学研究领域。尽管我省提出在水电资源开发中必须实行生态补偿机制，在全国同行中处于先进的地位，但我们也应该承认现在所实行生态补偿机制还是处于简单的、低级的。我们应该继续加强对生态补偿机制的理论研究和实践，重视生态系统对人类社会的重要性，吸取曾经因为人类无知、野蛮的行为给生态系统造成不可逆转的教训。对拟建和在建的电站项目，要重视对生态环境造成的影响，对项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减缓不良环境影响的对策和措施。处于环境敏感区的项目，要科学实施生态补偿机制，比如对生态流量的设定，应根据实际需要来定，不应机械的采用相关规定的最低标准。最近水利部下发了《农村水电建设项目环境保护管理办法》，这完全与我省“三大补偿”机制的要求相一致，我们要认真学习好、贯彻好。对有争议条件不成熟的项目可暂缓开发,不需急于求成.

6、需要进一步思考和探索的几个问题。一是合理界定水电站公共效益和经济效益。水电资源开发中带来除“负外部性”外，还有“正外部性”，这就是水电站所具有的公共效益，比如清洁能源、防洪、灌溉、景观改善等。按照经济规律，受益者也应对水电资源开发者进行补偿，因此要合理界定水电站公共效益和经济效益。这是我们下一步研究“绿电”产业政策、水电资源综合利用等课题的重要理论基础。二是如何确保河流的健康生命。我们除了要关注河流生物健康和流域生态系统健康外，还应把河流视为完整生命体来对待，通过各种措施使她长久地为人类提供更好的、稳定的服务。长期以来，人们对河流生命的一度漠视，河流的生命健康受到了严重伤害。许多河流河源衰退、尾闾消失、河槽淤塞、河床萎缩、河道断流和水污染严重，使得依赖河流的生态系统出现紊乱甚至崩溃，制约了经济社会的可持续发展。前面提到的我省在水电资源开发中通过实施生态补偿制度，不但降低了水电项目开发对环境造成的影响，而且一定程度改善了水环境，从维护河流健康生命的角度来看，我们已经迈出了坚实的一步。我们需进一步加强这方面的研究和探索，通过科学规划，建设环境友好型电站，使水电站成为河流健康生命的保护者。三是如何使水电开发在推进新农村建设中作出更大贡献。扎实推进新农村村建设已成为当前我党和政府的一项重要工作，农村水电既是农村和农业的重要基础设施，又是解决“三农”问题的重要途径。在过去的二十几年中，通过水电资源开发改善了农村基础设施，拉动了山区经济发展，增加了地方财政收入。下一步要在壮大集体经济、增加农民收入、解决农村人口就业等方面多研究多探索，使水电开发在推进新农村建设中作出更大的贡献。

三、当前我省水电要抓好的几项工作。

1、切实抓好水电站防汛工作。根据分析，今年的防汛形势依然严峻，这要引起我们高度重视。各级水行政主管部门要切实履行监督管理职责，加强水电站安全度汛的检查、监督工作，严格要求各项目单位按照度汛方案和抢险预案落实各项措施。水电站运行单位应当加强对水电站大坝的安全管理，建立安全生产责任制，配备与实际需要相适应的专业技术人员，保证必需资金和物资。对电站周边易引发山体滑坡等地质灾害的区域要加强观测，发现险情及时排除。另外，要加强对电站的机电设备和线路的维护工作，保证在汛期能正常运转，既能保持水库调度的灵活性，有能提高电站的经济效益。我们要克服麻痹思想和侥幸心理，切实抓好水电站防汛工作，保证全省水电站安全度汛。

2、进一步做好世界银行贷款项目的实施工作。我省有18个小水电项目列入了中国可再生能源浙江省小水电世界银行贷款项目，项目总投资26719万元，利用外资2083万美元，其中赠款150美元。*年6月16日，中国财政部与世界银行签署的项目贷款协议和项目协议已经生效，项目进入了全面实施阶段。各有关水利局要加强对世行项目的管理，特别是其中涉及的采购、移民安置、环境评价、财务报帐等方面内容与国内项目管理有很大的区别，要求业主严格按照项目执行计划（PIP）的要求认真实施，保证整个贷款项目的圆满完成。

3、继续做好水电农村电气化工作。年初完成了“十五”水电农村电气化县建设总结报告并上报水利部。“十一五”水电农村电气化建设规划已通过国家发改委、水利部会审，*年建设计划在六月份已上报水利部，文成、嵊州、松阳等县部分续建项目国家补助资金计划已下达。我们要继续扎实做好水电农村电气化化工作，争取五年内电气化县完成装机50万千瓦。

4、加强水电建设项目管理和安全生产监管工作。目前我省已建成电站3000多座，在建电站255座，项目建设和安全生产管理任务繁重。今年上半年，我厅下发了《关于进一步加强水电建设项目管理工作的通知》，要求确保水电建设工程安全度汛和安全生产。4月份我们召开了全省水电站安全度汛工作会议，按照分级管理的原则，重点督促、落实在建电站度汛方案。在各市检查的基础上，我厅还组织了几个专家组分别对温州、丽水、衢州等有关市进行了抽查。3月初下发了《关于开展全省小水电安全生产大检查的通知》，部署了今年的全省小水电站安全生产工作。电站业主自查、县级水利部门检查、市级水利局对口检查的基础上，我厅成立省级安全生产检查组，对台州、温州、丽水、杭州等地区的水电进行了抽查。从检查已发生的事故的情况来看问题不少,我省水电建设安全生产形势不容乐观。各级水利部门必须高度重视要加强水电建设项目管理和安全生产工作，防患于未燃，对检查中发现的问题要督促业主及时整改，避免发生安全事故，造成不必要的经济损失和人员伤亡。

5、做好老电站改造的规划工作。经过上半年对1990年前投产的水电站运行情况调查，我省老电站有1423座，装机65万千瓦需要改造。许多电站存在设施陈旧、设备老化等问题，影响电站安全运行并且经济效益不佳。为进一步加强水电安全是生产管理，确保我省电站高效运行，提升水电站现代化管理水平，我厅下发了《关于要求编制〈“十一五”农村水电站更新改造规划〉的通知》。各级水利局要根据《通知》的要求，及时认真组织人员填报和编制更新改造规划。争取在“十一五”期间完成老电站报废重建和技术改造25万千瓦。近期，各地要督促业主委托有资质的单位开展1990年之前投产电站的安全检测工作，根据检测结论，对无法通过一般维修手段能解决的，应办理报废手续，及时进行电站更新改造工作。对沿河的电站厂房应进行洪水复核，未达到防洪标准的，要督促其改建。

6、要大力支持水电行业协会工作。近五年来，我省共成立了22家省、市、县各级农村水电行业协会。这些协会成立以来，在宣传党和政府的方针政策、行业维权、行业自律发挥了重要作用，在政府电价制定、安全生产考核、电站和社会之间利益协调等方面起到了政府和企业之前桥梁纽带作用。各级水利局要正确认识行业协会在水电行业管理中重要作用，并予以重视。在水电行业管理方面，对于一些非行政性事务可交于行业协会承担，要加强对行业协会的管理和引导，在机构设置、经费方面给予协调和帮助落实，扶持水电行业协会的健康发展。

过去的成绩已成为历史，今年是实施“十一五”规划的第一年，我省的水电发展也进入了新的发展时期，历史已赋予农村水电新的使命，也是我省今后社会经济发展的一项重要任务。我们要正确处理水电开发中社会、经济、环境三者的关系，落实“三大补偿”机制，扎实做好各项工作，争取我省水电在新的发展阶段有更大的突破，开创水电事业新局面。