新农村建设目标路径与政策的三种选择

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按照中共十六届五中全会的设想，新农村建设的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这是非常宏观和原则的要求。诸多具体问题值得进一步探讨。最根本、最首要的问题是目标和路径问题。究竟什么是新农村，新农村什么样，新农村的目标是什么，通过什么路径走向目标？搞不清目标，就搞不清路径，政策选择就会进退失据，其他问题就更不好说清楚了。

一、新农村建设的目标与路径

按照“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”来理解，一个基本的出发点是“减少农村，减少农民”。那么，应该如何减少农民？这是一个系统工程。从资源基础和产业选择的角度分析，这个系统的经济逻辑及循环机理可以概括为“三化”：一个是“异化”，即城市化，农村变成城市；一个是“进化”，即农业现代化，传统的小农业变成现代化大农业；一个是“退化”，即生态与环保化，“什么也干不成”就归于环境保护，搞生态环保产业。（见图）

——传统农业的“进化”。资源条件好的地方改造、提升为现代化的大农业生产，现代化农业首先是规模化农业，规模化农业首先是特色农业。“宜瓜种瓜，宜豆种豆”，如山东寿光的蔬菜、北京郊区的西瓜水果、东北的粮食等等，各地有各地的特色。农业现代化过程是一个“技术排挤农民”的过程，置换出来的农业剩余劳动力要进入城市。

——传统农业的“退化”。很多地方资源条件不好，甚至没有任何资源，不适宜继续进行农业生产，不适宜人居；有一些地方虽然有资源，但出于生态环境保护等考虑，也不适宜继续农业生产，如青海西藏的“三江源”地区。这些地方的原有农业人口要逐渐大部分退出或全部退出，退耕还林、还草等等。这个过程可称为“资源排挤农民”的过程。这些人口当然也要进入城市。

——农业产业的“异化”。城市要接纳“技术排挤”和“资源排挤”出来的剩余人口，为现有农业的“进化”和“退化”提供转移空间。这就“逼迫”我们必须同时考虑城市的接纳能力。城市哪里来？哪里有那么多的城市接纳这么多的剩余人口？从经济学的角度看，城市扩容比新建成本要低得多，但扩容也有它的经济限度。所以“扩容”和“新建”都是需要的，要“两条腿走路”。“新建”要通过非农产业带动，农业变成工业、服务业。当然依据也是区域的资源条件和比较优势。

二、新农村建设的战略与政策选择

有了这样的一个系统框架，“旧农村”→“新农村”的目标、路径就清晰凸现出来，战略与政策选择就有了明确的针对性。那就是，针对不同的资源状况和产业前途，要么搞城市化；要么搞特色农业、规模农业、现代农业；要么搞生态和环保，包括生态旅游。城市化需要什么样的政策，现代农业需要什么样的政策，归于生态与环境保护需要什么样的政策，要“对症下药”。

1．关于城市化的政策选择

城市化、城镇化与新农村建设是一个问题的两个方面，是“一体两翼”。没有新城市就没有新农村。城市化作为新农村建设的一条归宿和“进路”要解决的问题是，接纳农业现代化过程中“技术排挤”和“资源排挤”出来的农村剩余人口。以此反思我们现在的很多制度和政策，恰恰相反，城市不仅没有很好地接纳和吸收这些剩余人口，而是排挤农民进城。所谓的城乡分治、二元结构，说到底是“制度排挤农民”。农民工问题是“三个排挤”的集中表现。（见图）

城乡统筹发展，以城市带动农村，以工业带动农业，首要的涵义是，拆除“制度排挤农民”的藩篱，疏通阻止农民进城的制度通道。包括土地制度、社会保障制度、医疗卫生制度、义务教育制度等等，这是一个盘根错节的制度系统，背后最核心的是户口制度，其他所有制度对城乡所规定的不同“待遇”都是以户口为纲领的。解决户口制度问题，如果不能一下子完全放开，那么也要逐渐放松，由“硬约束→软约束→无约束”，最终彻底取消。但这个过程不能过长，应尽量缩短。

这样看，新农村建设的“战场”不只是在农村，至少有相当的分量、相当一段时间是在城市。应该有规划、有系统地调整接纳农民进城的政策。

（1）规划进城人口（主要是农民工）的社会保障问题，尽快建立起一体化的社会保障体系。“十五”计划期间，整个政府财力翻了三番。同时，通过征购土地获得的巨额收入只用于城市而没有用于农民，农民理应得到的收益没有得到，要从中拿出一部分来用于安排农民的社会保障，这是对农民土地补偿的一个核心问题。

（2）提供廉租房和低价商品房。住房是人类生存的基本保障物，是首先要解决的问题。现在我们的最大问题是根本上没有建立起一个结构健全、功能层次分明的住房保障体系。廉租房严重不足；经济适用房变味；高档住宅、别墅泛滥成灾。应该进行做根本性的结构调整，目标是：以廉租房、低档商品房为主体，占有足够的比例，保证包括进城农民在内的所有人都有房住；高档商品住房、别墅必须控制在一定的限度内。做这个工作不存在资源和财力约束，但利益格局调整存在巨大阻力，不容低估。

（3）提供基本的医疗服务。医疗问题与住房问题极大地相似。急需解决长期以来的泛市场化问题，政府有责任建立起具有社会保障性质的平价医院和社区医院，与完全市场化的医院区别开来，保证所有的人都看得起病。对医院、医疗市场秩序的维护和监管是政府面临的一个巨大挑战。

（4）提供义务教育。如何解决进城农民子女入学问题对政府是一个严峻的考验。中央政府和当地的城市政府应该协调共同解决。应在全国范围内统筹规划学校建设和调剂；当地公立学校应竭尽全力接纳农民工子女，与城里孩子平等对待；公立学校不足应允许在城市里专门解决农民工子女基本教育的民办学校存在，并给予补贴，提供场地，给予指导和支持，不能动辄关闭。最终目标是要实现“全国一盘棋”。

（5）中等城市扩容是城市基础设施建设的重点选择。城市化是一个梯度推移的进程：农村——城镇——小城市——中等城市——大城市——特大城市。从全局看，中等城市积聚了相当的要素资源，具有一定的辐射力、吸纳力，可以把农村和特大、大城市这两端的剩余要素组合起来。因此，城市基础设施建设应重点放在中等城市，以更多地吸收农村转移人口。

2．关于农业现代化的政策选择

现代化就是消灭小农经济。有小农经济的地方就没有现代化，小农经济没有未来。这是新农村建设要解决的首要问题、基本问题。改造传统农业必须具备制度、技术、资本和教育等几个基本要素。就我们目前的情况看，涉及到几个关键性的制度变革。

（1）土地流转至关重要。在“家庭承包制”这种土地使用制度基础上建立起来的是分散经营的农业生产方式，与现代化农业存在尖锐矛盾和冲突。土地得不到集中，农业就不能规模化，农民的收入也就无法提高。真正解决问题还得靠城市化和社会保障制度。一个是放开户口，让农民成为城市人口，不回农村了；一个是要么建立城乡衔接、公平统一、可以跨地区转移的社会保障，农民可以随身带走，回农村时即使没有了土地也能有生活保障。只有这样才可以使打工农民真正放弃土地，使土地向少数农户转移，实现农业的规模经营。

（2）企业化是提高农业组织化程度的方向。农业规模经营表现在两方面：一个是上面说的土地集约化，另一个是农民组织化。如何提高农业、农民的组织化程度，是一个非常值得探讨的问题。我们要总结的是，新中国成立后就建立起来一直到今天还持续存在的供销合作社，早已经不是农民自己的组织。市场经济中通行的“合作组织”，应该是企业性质的公司。专业化农业经营活动需要由相应规模的农工商联合企业经营和管理。这一方面要靠农民自己的创造，一方面需要政府的政策调整。

（3）投入新的生产要素需要政府强力支持。农业技术进步有两种形式：一种是以替代劳动为主的机械技术，一种是以替代土地为主的生物技术。不管是哪种情况，都需要提供体制激励、建立农业研究机构、新产品投入、农业生产服务体系、教育投资等等。这些要素的提供很难由企业承担，经常需要由非营利机构来开辟道路，需要政府来做工作，包括宣传、信息、试验推广、实际指导、提升农村人力资本水平。

（4）公共产品和公共服务的几个重点。第一，传统农业改造为现代农业的地方，尤其要重视现代农业需要的农业技术教育，培养懂技术、会经营的专业化的新型农民。第二，“硬”基础设施建设中，交通是当务之急；信息化建设很紧迫；物流设施不可或缺，政府应负起责任。第三，“软”基础设施同样重要，甚至在某些地方更加重要，如，担保组织、仲裁组织、科技服务系统、市场秩序等，问题是很多农村成为假冒伪劣、城市积压商品的倾销市场，应该大力整顿。

3．关于生态与环境保护的政策选择

目前的“旧农村”中有相当一部分地方，从产业发展的趋势看主要功能要归于生态环保产业，包括生态环境的维护、中草药材、旅游以及手工艺品等等。从长远看这些区域的居民应该是逐渐减少，一些地方的村落要逐渐地“自然”消亡，一些地方成为生态旅游区。事实上目前这些地方已经有很多“空壳村”。

对于这些地区，政策的核心是促进生态环境保护和人口迁移。基础设施的建设要区别对待。对于水利、生态环境、邮政等需要普遍铺开，但对于公路、电网、自来水、电话、电视等设施是不是需要“村村通”就值得斟酌、需要选择。比如交通建设，很多地方没有必要搞“硬化”、搞柏油路，搞也要少搞，沙土路就可以了，过去很多乡村沙土公路“道班”维护得很好，成本低，“不耽误走道儿”。如果非要搞成柏油路、水泥路，贻患莫大焉。不仅初始投资昂贵，而且如果没有后续的养路费及其机制，两年以后就会破烂不堪，一场大水就可能冲垮，水泥、沥青就会成为破坏环境的现代垃圾。

从环境保护的角度看，“无为而治”是最好的办法，好过盲目建设。从人口迁移的角度看，不适宜人居和要归于环境保护的地方，要鼓励居民迁移，减轻环境压力。但是“强制性搬迁”对于任何国家来说都是困难的，成本极高，不到迫不得已而不为。因此“渐进性移民”就是一个理性选择，也是现代化进程的一个组成部分。“渐进性移民”需要多种政策共同作用，包括“无为而治”，通过人为的环境差异拉动移民。如果无选择地搞“村村通”，给出的政策信号就是鼓励在这里长期定居，事实上基础条件改善以后就更加“安土重迁”了，一旦到居民最终迁出以后剩下的就是一堆垃圾。无论从哪个角度看都得不偿失。

越是资源贫瘠、越是贫困的地方，政府越要加大教育投入。在这些地方教育肩负着扶贫和移民的功能。职业技术教育尤其要有针对性。将来要归于环境保护的地方，要通过教育使劳动力能够进入城镇谋生；剩下的一部分要搞生态和环境保护的教育，留下来搞生态环境建设。在资源贫瘠的地方，移民扶贫、教育扶贫要优于开发扶贫。所以还要考虑制定差别政策，城市接纳农村转移人口要适当优先安排这些地区的人口。

新农村建设是一个长期的历史任务。最后要特别强调几个观点：第一，城市化水平至少要达到70％，农村的剩余劳动力才可能全部为城市吸纳，我们所设想的新农村目标才有可能实现，这大约需要20—30年的时间，不能搞“”。第二，新农村建设首要的要求是“生产发展”，没有“生产发展”其他都谈不上。第三，“城乡统筹”要解决的问题千头万绪，但核心是两个：一个是城乡一体化的社会保障，一个是城乡均等化的义务教育。第四，适应新农村建设，必须调整政府尤其是县、乡政府的现有职能，由为城市服务转移到为农村服务上来。